Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 25/1792 en 25/2224
uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Overijssel in de zaken tussen
Stichting Fauna4life, uit Amstelveen,
Stichting Animal Rights, uit Den Haag,
hierna: de stichtingen,
(gemachtigde: mr. D. Delibes),
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,hierna: het college,
(gemachtigden: [gemachtigde 1], [gemachtigde 2], [gemachtigde 3] en
[gemachtigde 4]).
Als derde-partij heeft deelgenomen aan dit geding:
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel,
uit Deventer,
hierna: FBE,
(gemachtigde: [gemachtigde 5]).
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over twee besluiten van het college. Bij besluit van 24 december 2024 heeft het college (hierna: primair besluit 1) een omgevingsvergunning verleend voor populatiebeheer van reeën in de provincie Overijssel met gebruik van het geweer. Bij besluit van 21 januari 2025 (hierna: primair besluit 2) heeft het college de reewildbeheerplannen 2025-2029 van 32 wildbeheereenheden, met daarin vermeld het toegestane afschot per wildbeheereenheid, vastgesteld, en de reewildwerkplannen (hierna: werkplannen) goedgekeurd voor de periode van 1 januari tot 1 oktober 2025. Bij het bestreden besluit van 28 mei 2025 zijn deze besluiten gehandhaafd.
De stichtingen) zijn het niet eens met deze besluiten. Het beroep met zaaknummer 25/1792 is gericht tegen het handhaven van primair besluit 1. Het beroep met zaaknummer 25/2224 is gericht tegen het handhaven van primair besluit 2.
De stichtingen voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van deze besluiten.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Het college heeft de omgevingsvergunning mogen verlenen, de reewildbeheerplannen mogen vaststellen en de werkplannen mogen goedkeuren. De rechtbank is van oordeel dat het college daarbij heeft gehandeld binnen de kaders van het geldend wettelijk stelsel en dat voldoende is onderbouwd dat het afschot van reeën noodzakelijk is in het belang van de verkeersveiligheid. Ook heeft het college naar het oordeel van de rechtbank toereikend gemotiveerd dat geen andere bevredigende alternatieve oplossingen voorhanden zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.3.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2.1.
Met het bestreden besluit van 28 mei 2025 op het bezwaar van de stichtingen is het college bij de primaire besluiten van 24 december 2024 en van 21 januari 2025 gebleven.
2.2.
De stichtingen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen mr. D. Delibes namens de stichtingen; [gemachtigde 1], [gemachtigde 2], [gemachtigde 3] en [gemachtigde 4] namens het college en [gemachtigde 5] namens de FBE.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
3.1.
Bij besluit van 24 december 2024, heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor – kort weergegeven – afschot van reeën voor de periode van 1 januari 2025 tot 1 september 2029 in de provincie Overijssel. In het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend, zijn de activiteiten waarvoor de vergunning is verleend als volgt omschreven:
“De vergunning betreft het doden van:
- reegeiten, geitkalveren en bokkalveren met het geweer van 1 januari tot 1 april, voor de duur van het Faunabeheerplan;
- reebokken met het geweer van 1 april tot 1 oktober, voor de duur van het Faunabeheerplan;
- zieke of gebrekkige reeën met het geweer voor de duur van het Faunabeheerplan; en
- wij besluiten met een vergunningvoorschrift toe te staan dat geweer gebruikt kan worden voor de bovenstaande handelingen van een uur voor zonsopkomst tot een uur na zonsondergang;
- wij besluiten met een vergunningvoorschrift toe te staan dat geweer gebruikt kan worden voor de bovenstaande handelingen in een gebied met een kleiner dan 40 hectare aaneengesloten oppervlakte.
We verlenen vergunning voor alle WBE’s van Overijssel, op basis van het Faunabeheerplan.”
In het besluit van 24 december 2024 is overwogen dat de omgevingsvergunning voor deze activiteit wordt verleend in het belang van de openbare veiligheid, met als nadere aanduiding: verkeersveiligheid, en het voorkomen van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden. In deze voorschriften is verder uitgewerkt dat de FBE de 32 wildbeheereenheden (WBE’s) in Overijssel, waarbij de jachthouders zijn aangesloten machtigt om deze vergunning te gebruiken. Afschot van reeën dient plaats te vinden op basis van reewildbeheerplannen en werkplannen. Reewildbeheerplannen dienen op grond van voorschrift 7 bij de vergunning eerst ter vaststelling aan het college te worden voorgelegd. Werkplannen dienen op grond van voorschrift 8 bij de vergunning ter goedkeuring aan het college te worden voorgelegd.
3.2.
Bij het besluit van 21 januari 2025 heeft het college de reewildbeheerplannen van alle 32 WBE’s voor de periode van 2025 tot en met 2029 vastgesteld en heeft het college de werkplannen van alle WBE’s voor 2025 goedgekeurd.
3.3.
Bij het bestreden besluit van 28 mei 2025 is op de bezwaren van de stichtingen tegen beide besluiten beslist. Het college heeft de bezwaren ongegrond verklaard. Bij het bestreden besluit is de motivering van het gehandhaafde besluit van 24 december 2024 gewijzigd. De onderbouwing van de omgevingsvergunning is bij het bestreden besluit alsnog gebaseerd op de later vastgestelde en goedgekeurde beheer- en werkplannen. De stichtingen hebben tegen het besluit op de beide bezwaren beroep ingesteld.
Inhoudelijke bespreking beroepsgronden omgevingsvergunning
4.1.
De stichtingen hebben één dag voor de zitting, op 25 februari 2026 om 15.01 uur, een verzoek om een voorlopige voorziening met bijbehorende producties ingediend. Een kopie hiervan is tegelijkertijd als productie in de onderhavige beroepsprocedures ingediend. De rechtbank heeft deze productie ter zitting geweigerd. Op grond van het bepaalde in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken worden ingediend. De goede procesorde verzet zich ertegen dat een stuk dat zo laat is ingediend wordt betrokken bij de beoordeling van het beroep. De rechtbank heeft niet voldoende tijd gehad om dit stuk voorafgaand aan de zitting te bestuderen en ook het college heeft onvoldoende tijd gehad om hierop adequaat te kunnen reageren.
4.2.
De rechtbank stelt vast dat de stichtingen in beroep een zeer uitvoerig betoog met een veelheid aan argumenten naar voren hebben gebracht. De rechtbank wijst erop dat uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Awb niet volgt dat de rechtbank in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan [1] . Hoewel de rechtbank alle argumenten heeft bezien, zal zij zich voornamelijk concentreren op de kern van de door de stichtingen naar voren gebrachte gronden.
4.3.
De verleende omgevingsvergunning heeft zowel betrekking op het doden van zieke en gebrekkige reeën, ter voorkoming van onnodig lijden, als op het doden van reeën in het belang van de openbare veiligheid. Op de zitting is namens de stichtingen verklaard dat het beroep zich alleen richt tegen de omgevingsvergunning voor zover hierbij het doden van reeën in het belang van de openbare veiligheid is toegestaan. De rechtbank zal zich bij de beoordeling van deze beroepen, voor zover gericht tegen de verleende omgevingsvergunning, dan ook daartoe beperken.
4.4.1.
De stichtingen stellen zich op het standpunt dat sprake is van ongeoorloofde uitbesteding van de jaarlijkse vaststelling van werkplannen door het college aan de faunabeheereenheid. De rechtbank begrijpt dit standpunt zo dat dit is gericht tegen de goedkeuring van de werkplannen door het college. Op de zitting is namens de stichtingen toegelicht dat sprake is van een ongeoorloofde vorm van getrapte besluitvorming. Zij stellen zich op het standpunt dat de gehele beoordeling van afschot van reeën dient plaats te vinden in het kader van de beslissing op de aanvraag om verlening van een aangevraagde omgevingsvergunning. Voorschriften waarbij is bepaald dat afschot plaatsvindt op basis van reewildbeheerplannen en werkplannen zijn volgens de stichtingen in strijd met het systeem van de wet.
4.4.2.
De rechtbank overweegt dat uit het systeem van de wet niet volgt dat deze wijze van vergunningverlening, waarbij afschot van reeën plaatsvindt op basis van reewildbeheerplannen en van jaarlijks vast te stellen werkplannen, niet geoorloofd is. Zoals door het college is toegelicht, stelt de verleende omgevingsvergunning de kaders waarbinnen reeën kunnen worden afgeschoten. Verdere uitwerking vindt plaats in de reewildbeheerplannen en in de werkplannen die zelf geen deel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning. Op deze wijze kan maatwerk worden geleverd en kan jaarlijks per werkgebied van een WBE worden bekeken welk afschot op dat moment passend is gelet op de populatiegrootte van de reeën en de lokale omstandigheden. De rechtbank acht voor de aanvaardbaarheid van deze werkwijze van belang dat zowel tegen de vaststelling van reewildbeheerplannen als tegen de goedkeuring van de jaarlijks vast te stellen werkplannen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. De rechtbank voelt zich in deze opvatting gesterkt door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 27 november 2019 [2] , waarin, net als in deze zaak, sprake was van vergunningverlening met daarnaast jaarlijks op te stellen werkplannen van de WBE’s voor het populatiebeheer van reeën.
4.5.
Ten aanzien van het standpunt van de stichtingen dat het college ten tijde van het nemen van primair besluit 1 ten onrechte niet op de vaststelling van de reewildbeheerplannen en de goedkeuring van de werkplannen heeft gewacht, overweegt de rechtbank dat dit gebrek bij het nemen van de beslissing op bezwaar is hersteld. De heroverweging in bezwaar is mede bedoeld om gebreken aan primaire besluiten te herstellen. Deze heroverweging vindt plaats op basis van de feiten en omstandigheden zoals die op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar bekend zijn. Ten tijde van het nemen van de beslissing op het bezwaar waren de reewildbeheerplannen wel vastgesteld en waren de werkplannen goedgekeurd. De rechtbank volgt de stelling van de stichtingen dat sprake is van een gebrek dat niet in bezwaar kon worden hersteld daarom niet.
4.6.
Uit het bepaalde in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de Omgevingswet, gelezen in samenhang met artikel 11.54, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), volgt dat het verboden is om dieren behorende tot de soorten genoemd in bijlage IX, onder A, bij het Bal zonder omgevingsvergunning opzettelijk te doden. De ree is vermeld op deze lijst. Artikel 8.74l van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bevat regels voor de verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 11.54, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bal. Vergunningverlening is op grond van het eerste lid van artikel 8.74l van het Bkl alleen mogelijk als:
a. er geen andere bevredigende oplossing bestaat;
b. de activiteit nodig is voor een of meer van in deze bepaling genoemde belangen;
c. de activiteit geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
4.7.1.
De stichtingen stellen zich op het standpunt dat het beoordelingskader zoals dat geldt bij soorten waarop de Habitatrichtlijn (Ri. 92/43) onverkort van toepassing is op vergunningverlening voor afschot van dieren die behoren tot soorten genoemd in bijlage IX, onder A, bij het Bal, met toepassing van artikel 8.74l van het Bkl. De stichtingen hebben in dit verband gewezen op de Nota van Toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur omgevingswet (hierna: Aanvullingsbesluit) waarbij een aantal bepalingen van het Bkl is gewijzigd.
4.7.2.
De rechtbank overweegt dat de inhoud van de Nota van Toelichting bij het Aanvullingsbesluit niet bindend is. Dat betekent dat het toepassingsbereik van de Habitatrichtlijn niet door middel van een Nota van Toelichting kan worden uitgebreid. Wel kan de Nota van Toelichting een rol spelen bij de uitleg van artikel 8.74l van het Bkl. De rechtbank is van oordeel dat de bedoeling van de wetgever niet kan zijn geweest om toepassing van artikel 8.74l van het Bkl te beperken tot situaties als omschreven in artikel 16 van Pro de Habitatrichtlijn omdat artikel 8.74l van het Bkl in dat geval zinledig zou zijn.
4.8.
Tussen partijen is niet in geschil dat de verleende omgevingsvergunning geen afbreuk doet aan het streven om de populaties reeën in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Partijen verschillen van mening over de vraag of het afschot van reeën nodig is en over de vraag of er geen andere bevredigende oplossing bestaat. De rechtbank zal hierna eerst beoordelen of afschot nodig is in verband met een of meer in artikel 8.74l, eerste lid, onder b, van het Bkl genoemde belangen. Daarna zal de rechtbank beoordelen of voldaan is aan het vereiste dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat.
4.9.1.
Naar aanleiding van het standpunt van het college dat de activiteit nodig is omdat sprake is van een reëel gevaar voor de openbare veiligheid, als bedoeld in artikel 8.74l, eerste lid, onder b, sub 3⁰, van het Bkl, en dat de activiteit nodig is in het algemeen belang, als bedoeld in artikel 8.74l, eerste lid, onder b, sub 13⁰, van het Bkl, oordeelt de rechtbank dat de verkeersveiligheid onder de reikwijdte van deze bepalingen valt. Wel ligt het op de weg van het college om aannemelijk te maken dat sprake is van een relatie tussen het afschieten van reeën en de beoogde verbetering van de verkeersveiligheid.
4.9.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de verkeersveiligheid in gevaar komt door aanrijdingen met reeën en dat sprake is van een relatie tussen het afschieten van reeën enerzijds en de verbetering van de verkeersveiligheid anderzijds. Het college heeft in dit verband gewezen op een rapport van Groot Buinderink waaruit volgt dat de kans op aanrijdingen groter wordt naarmate de populatie reeën groter wordt. Ook heeft het college gewezen op de situatie in de provincie Drenthe, waar in het voorjaar van 2025 geen afschot kon plaatsvinden. Dat heeft toen geleid tot een aanzienlijke stijging van het aantal aanrijdingen in die provincie. Voor wat betreft het effect van afschot op het aantal aanrijdingen heeft het college zich gebaseerd op de reewildbeheerplannen. Daarin zijn de uitkomsten van de uitgevoerde analyses en verzamelde feiten voor alle 32 WBE’s weergegeven. Toegelicht is waarop deze verzamelde feiten en analyses zijn gebaseerd. Op basis van al deze gegevens heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van causaal verband tussen het aantal aanrijdingen en afschot.
4.9.3.
Dat het valwildpercentage niet in alle werkgebieden van WBE’s hoger is dan 8% leidt niet tot het oordeel dat afschot niet nodig is met het oog op de verkeersveiligheid. Er is geen rechtsregel die het college verplicht om enkel in geval van een valwildpercentage dat hoger is dan 8% aan te nemen dat sprake is van een onveilige verkeerssituatie.
4.9.4.
De rechtbank is gelet op wat hiervoor is overwogen van oordeel dat voldaan is aan het bepaalde in artikel 8.74l, eerste lid, onder b, van het Bkl.
4.10.1.
Ten aanzien van de stelling van de stichtingen dat niet voldaan is aan de voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat, stelt de rechtbank vast dat de stichtingen verscheidene alternatieve oplossingen hebben genoemd waarmee aanrijdingen met reeën kunnen worden voorkomen. In het bijzonder hebben de stichtingen gewezen op de mogelijkheid om gebruik te maken van dynamische wildwaarschuwingssystemen en op de mogelijkheid om de maximumsnelheid te verlagen.
4.10.2.
Voor wat betreft de mogelijkheid om gebruik te maken van dynamische wildwaarschuwingssystemen overweegt de rechtbank dat namens het college is aangegeven dat op drie plekken een dergelijk systeem is toegepast. Voldoende toegelicht is dat veel andere plekken hiervoor niet geschikt zijn. Ook is gebleken dat reeën na verloop van tijd gewend raken aan dergelijke systemen waardoor deze dan niet altijd meer afdoende zijn om aanrijdingen te voorkomen. Dat maakt dat dynamische wildwaarschuwingssystemen in de praktijk een beperkt en plaatsgebonden effect hebben en niet zonder meer structureel voorzien in het terugdringen van het aantal aanrijdingen met reeën. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat dergelijke systemen niet in alle gevallen een bevredigende alternatieve oplossing vormen. Daarnaast mocht het college bij de keuze tussen de verschillende alternatieven ook rekening houden met de kosten van het plaatsen van een dergelijk systeem. Uitgaande van het door de stichtingen genoemde bedrag van € 250.000 per systeem, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een gebiedsdekkende toepassing van dergelijke systemen, gelet op de kosten en de effectiviteit daarvan, geen bevredigende alternatieve oplossing vormt.
4.10.3.
Vervolgens komt de vraag aan de orde of het verlagen van de maximumsnelheid een bevredigende alternatieve oplossing vormt. Ter zitting is namens het college toegelicht dat op basis van de beleidslijn rijsnelheden wordt bezien welke maximumsnelheid passend is op wegen waarvan de provincie wegbeheerder is. Naast het belang van een goede doorstroming van het verkeer wordt onder meer rekening gehouden met de veiligheid van wegen voor weggebruikers en hulpverleners bij noodsituaties en de vraag in hoeverre een bepaalde maximumsnelheid geloofwaardig en controleerbaar is. Bij deze belangenafweging wordt, zoals ter zitting toegelicht, ook de aanwezigheid van faunaknelpunten betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank kan een beperking van de maximumsnelheid weliswaar bijdragen aan het beperken van risico’s en de gevolgen van aanrijdingen, maar heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze maatregel, gelet op de aard en omvang van het probleem, onvoldoende is om aanrijdingen structureel te voorkomen. De rechtbank is verder van oordeel dat het college daarnaast ook rekening mag houden met andere belangen, waaronder het belang van een goede doorstroming van het verkeer. Daarbij geldt dat binnen de provincie Overijssel ook andere wegbeheerders zijn. Het college is niet bevoegd om maatregelen te nemen met betrekking tot wegen die in beheer zijn bij het Rijk, gemeenten en waterschappen. Gelet op hetgeen het college over de werking van snelheidsverlaging naar voren heeft gebracht, vormt het beperken van de maximumsnelheid naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen bevredigende alternatieve oplossing.
4.10.4.
Het college heeft op de zitting toegelicht dat afschot in Overijssel als aanvullend middel wordt toegepast. Naast afschot wordt ook bermbeheer toegepast en worden waar de plaatselijke situatie zich daarvoor leent ook rasters geplaatst. Bermbeheer houdt in dat gekozen wordt voor eiwitarme begroeiing in bermen van wegen. Een dergelijke begroeiing is onaantrekkelijk voor reeën.
4.10.5
De rechtbank is, gelet op wat hiervoor is overwogen, van oordeel dat het college voldoende heeft toegelicht waarom afschot van reeën noodzakelijk is naast andere maatregelen die zijn genomen om aanrijdingen met reeën te voorkomen. Aan het bepaalde in artikel 8.74l, eerste lid, onder a, van het Bkl is dan ook voldaan.
4.11.
Het beroep, voor zover gericht tegen de gehandhaafde omgevingsvergunning voor populatiebeheer van reeën met gebruik van het geweer is daarom ongegrond.
Inhoudelijke bespreking beroepsgronden reewildbeheerplannen en werkplannen
5.1.
Ten aanzien van de stelling dat door de vaststelling van de reewildbeheerplannen en de goedkeuring van de werkplannen de vergunningverlening is uitgekleed, overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar wat hiervoor onder 4.4.2 is overwogen, dat niet valt in te zien waarom de door het college gehanteerde werkwijze, waarbij uitwerking plaatsvindt in reewildbeheerplannen en in werkplannen die zelf geen deel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning, niet geoorloofd zou zijn. Op deze wijze kan maatwerk worden geleverd en kan jaarlijks per werkgebied van een WBE worden bekeken welk afschot passend is gelet op de populatiegrootte van de reeën en de lokale omstandigheden. Zowel tegen de vaststelling van de reewildbeheerplannen als tegen de goedkeuring van de jaarlijks vast te stellen werkplannen kunnen rechtsmiddelen worden aangewend. Voor wat betreft de vaststelling van de reewildbeheerplannen en de goedkeuring van de werkplannen voor 2025 hebben de stichtingen ook daadwerkelijk van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
5.2.
De stichtingen hebben geen inhoudelijke beroepsgronden aangevoerd die zich richten tegen de vastgestelde reewildbeheerplannen en de goedgekeurde werkplannen.
5.3.
Het beroep, voor zover gericht tegen de gehandhaafde vaststelling van de reewildbeheerplannen en goedkeuring van de werkplannen, is daarom ongegrond.
Conclusie en gevolgen
6. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand worden gelaten. De stichtingen krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op .
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.