Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 26/780
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , uit de [woonplaats] , eiser of ook [eiser] ,
wettelijk vertegenwoordigd door zijn ouders,
gemachtigde: C.C. Dol ,
en
het college van burgemeester en wethouders van Losser
gemachtigden: [gemachtigde 1] , [gemachtigde 2] , [gemachtigde 3] en [gemachtigde 4] .
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een voorziening op grond van de Jeugdwet. De afwijzing is in het besluit op bezwaar gehandhaafd. Eiser, [eiser] , is het hier niet mee eens. Hij heeft een aantal argumenten (beroepsgronden) aangevoerd, aan de hand waarvan de rechtbank zijn beroep beoordeelt.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het besluit op bezwaar moet worden vernietigd omdat de gemeentelijke verordening niet voldoet aan de eisen die door de hogerberoepsrechter worden gesteld aan de uitwerking van het begrip eigen kracht. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door een voorziening toe te kennen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2.1.
De ouders van eiser hebben een aanvraag ingediend voor een voorziening op grond van de Jeugdwet. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 17 februari 2025 afgewezen. Met het bestreden besluit van 13 januari 2026 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.2.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 22 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de moeder van eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college.
2.4.
[eiser] is uitgenodigd voor een gesprek met de kinderrechter. Hij heeft hiervan geen gebruik gemaakt. Wel heeft hij schriftelijk een reactie gegeven.
De beoordeling door de rechtbank
De feiten
3.1.
[eiser] (geboren [geboortedatum] 2009) is bekend met Neurofibromatose type I (NF1) en heeft na een hersenoperatie aan een tumor Niet Aangeboren Hersenletsel (NAH) opgelopen. Er is sprake van een beperkte neurocognitieve stoornis door een somatische aandoening en ASS. [eiser] gebruikt anti-epilepsie-medicatie en pijnmedicatie. Hij volgt speciaal onderwijs op het Onderwijscentrum Het Roessingh (OCR) in Enschede. Hij zit (ten tijde van de aanvraag) in het examenjaar en maakt gebruik van het leerlingenvervoer. [eiser] woont thuis bij zijn ouders en een oudere broer.
3.2.
Het college heeft [eiser] vanaf 2021 in aanmerking gebracht voor ondersteunende begeleiding en persoonlijke verzorging voor 31 uur per week in totaal, in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Omdat de indicatie afloopt op 31 december 2024 hebben de ouders van [eiser] een nieuwe melding gedaan op 9 oktober 2024. Volgens de ouders is de hulpbehoefte toegenomen.
3.3.
Met het primaire besluit van 17 februari 2025 is de aanvraag om ondersteuning afgewezen. Wel heeft in verband met de overgang naar de nieuwe regels een afbouw plaatsgevonden. Het besluit is in bezwaar gehandhaafd.
Het standpunt van het college
3.4.
In het primaire besluit heeft het college overwogen dat geen noodzaak bestaat tot het verlenen van individuele jeugdhulp omdat de eigen kracht van de ouders toereikend is. Ouders en het gezin hebben hun leven zo ingericht dat zij in staat zijn de hulp en zorg aan [eiser] te bieden. In het bestreden besluit is dit besluit gehandhaafd. Het college is van mening dat de Verordening jeugdhulp gemeente Losser 2025 (hierna: de Verordening) in samenhang met de beleidsregels een juridisch sluitend afwegingskader bevat. Het college heeft de aanvraag getoetst aan het afwegingskader in de Verordening en geconcludeerd dat ouders over voldoende eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen (eigen kracht) beschikken. Er bestaat daarom geen noodzaak tot het verstrekken van een individuele voorziening voor jeugdhulp. Er is tijdens de bezwarenprocedure aanvullend onderzoek verricht naar de omvang van de jeugdhulp in de weekenden en de vakantiedagen. Van dit onderzoek heeft het college een aanvullend verslag opgesteld. Het aanvullende onderzoek heeft niet geleid tot een andere conclusie: ouders beschikken over voldoende eigen kracht.
3.5.
Hangende de bezwaarprocedure is er een nieuwe situatie ontstaan. Sinds 22 september 2025 volgt [eiser] geen fysiek onderwijs meer op het ROC. Het college heeft de te beoordelen periode in de beslissing op bezwaar beperkt tot 22 september 2025 vanwege de geheel nieuwe situatie ten opzichte van het primaire besluit. De mail van de ouders van 7 oktober 2025 heeft het college aangemerkt als een nieuwe aanvraag en daarbij overwogen dat, als er noodzaak is tot het verstrekken van jeugdhulp, het college deze met terugwerkende kracht zal toekennen vanaf 22 september 2025.
3.6.
Het college is van mening geen dwangsom verschuldigd te zijn omdat het besluit op bezwaar binnen twee weken na de ingebrekestelling is genomen.
Het standpunt van eiser
3.7.
Namens eiser is in beroep aangevoerd dat het college onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 29 mei 2024. Uit de Verordening kan niet worden opgemaakt hoe het college het onderzoek naar jeugdhulp heeft vormgegeven. Er staan weliswaar wat algemene afwegingsfactoren in de Verordening genoemd, maar deze geven niet de concrete op de individuele situatie betrekking
hebbende duidelijkheid. Zo is niet duidelijk wanneer bovengebruikelijke zorg wel of niet onder de eigen kracht van het gezin valt. Het college heeft enkele afwegingsfactoren uitgewerkt in de Beleidsregels jeugdhulp 2025 (Beleidsregels), maar volgens de CRvB dienen deze factoren juist te zijn uitgewerkt in de verordening. Wat in de Verordening en in de Beleidsregels is opgenomen biedt onvoldoende concrete en op de individuele situatie betrekking hebbende duidelijkheid. Door geen beoordelings- en toetsingskader te hanteren voor het vaststellen van de eigen kracht van ouders en/of het gezin ligt willekeur op de loer.
3.8.
Ook is het VN-vrouwenrechtenverdrag geschonden. Door de ziekte van [eiser] en zijn vader rust er veel op de schouders van moeder. Daarbij komt dat [eiser] heel erg aan zijn moeder hangt en haar belt of roept als er iets mis is. Dit zorgt ervoor dat zij amper thuis kan werken. Dit levert de moeder heel veel stress op, zowel met betrekking tot de zorg voor [eiser] als voor haar werk. Zij moet noodgedwongen veel vakantiedagen opnemen en bijkopen om het rooster 'passend' te maken. Op de zitting heeft zij hieraan toegevoegd dat ze recent niet in aanmerking is gekomen voor een bevordering omdat ze in die nieuwe functie meer op haar werk zou moeten zijn. Ouders moeten op grond van het verdrag door middel van sociale zorg in staat worden gesteld hun gezinsverplichtingen te combineren met werkverplichtingen en deelneming aan het openbare leven. Dat lukt de moeder op deze manier niet.
Overwegingen
4.1.
In geschil is allereerst of de gemeenteraad in de Verordening op een juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de uitspraken van de CRvB van 29 mei 2024. [1] Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. De rechtbank legt hierna uit waarom niet.
4.2.
In artikel 1.1 van de Verordening is bepaald dat onder eigen kracht wordt verstaan: ‘de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen als bedoeld in artikel 2.3 van de wet gebaseerd op de zorgplicht van ouders op grond van artikel 1:82 en Pro 1:247 van het Burgerlijk Wetboek en zoals nader uitgewerkt in hoofdstuk 4.’
In dit artikel is ook bepaald dat onder bovengebruikelijke hulp wordt verstaan: ‘hulp en zorg die onderdeel is van eigen kracht en omvangrijker en mogelijk intensiever is dan de gebruikelijke hulp’.
Gebruikelijke hulp is gedefinieerd als: ‘hulp en zorg die onderdeel is van eigen kracht en zich uitstrekt over ouderlijk toezicht, verzorging, begeleiding en opvoeding die een ouder, onder meer afhankelijk van de leeftijd en verstandelijke ontwikkeling van het kind, normaal gesproken geeft aan een kind, inclusief de zorg bij kortdurende ziekte, volgens de bijlage bij deze verordening.’
4.3.
De combinatie van deze begrippen brengt met zich mee dat in de Verordening onder eigen kracht wordt verstaan zowel de gebruikelijke - als de bovengebruikelijke hulp. Dat betekent dat alle hulp, ongeacht of die gebruikelijk of bovengebruikelijk is, binnen de eigen kracht valt en dat er dus nooit hulp geboden hoeft te worden. Dat is in strijd met artikel 2.3 van de Jeugdwet, omdat dat artikel juist beoogt te voorzien in jeugdhulp als de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen niet toereikend zijn.
4.4.
In hoofdstuk 4 van de Verordening worden regels gegeven over de eigen kracht. Wat betreft de relatie tussen eigen kracht en artikel 1:247 BW Pro (de plicht van ouders met gezag het kind te verzorgen en op te voeden) overweegt de CRvB in genoemde uitspraken: “
In de gemeentelijke verordening dient onder andere een duidelijke hoofdrichting te worden neergelegd voor de betekenis die de gemeentelijke regelgever wenst toe te kennen aan de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen, nu dit binnen het wettelijk systeem wordt beschouwd als één van de afwegingsfactoren als bedoeld in artikel 2.9 Jw. Specifiek wijst de Raad hierbij op de duiding die de gemeentelijke regelgever in dit kader wenst te geven aan de betekenis van de ouderlijke verzorgings- en opvoedingsplicht die voortvloeit uit het Burgerlijk Wetboek (BW), al dan niet in relatie tot begrippen als eigen kracht, gebruikelijke hulp en/of bovengebruikelijke hulp.”
In de gemeentelijke verordening dient onder andere een duidelijke hoofdrichting te worden neergelegd voor de betekenis die de gemeentelijke regelgever wenst toe te kennen aan de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen, nu dit binnen het wettelijk systeem wordt beschouwd als één van de afwegingsfactoren als bedoeld in artikel 2.9 Jw. Specifiek wijst de Raad hierbij op de duiding die de gemeentelijke regelgever in dit kader wenst te geven aan de betekenis van de ouderlijke verzorgings- en opvoedingsplicht die voortvloeit uit het Burgerlijk Wetboek (BW), al dan niet in relatie tot begrippen als eigen kracht, gebruikelijke hulp en/of bovengebruikelijke hulp.”
De Verordening beperkt zich in artikel 4.1 tot een verwijzing naar de zorgplicht van ouders het minderjarig kind te verzorgen en op te voeden. Het college dient in beleidsregels te bepalen wat onder goed ouderschap dient te worden verstaan. In artikel 3.2.2 Beleidsregels heeft het college dit begrip goed ouderschap nader uitgewerkt.
4.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeenteraad daarmee geen uitvoering gegeven aan de uitspraak van de CRvB. In de Verordening is niet weergegeven welke betekenis de gemeenteraad toekent aan de ouderlijke verzorgings- en opvoedingsplicht. Slechts is volstaan met een opsomming van wat artikel 1:247 BW Pro verstaat onder deze plicht. Wat die plicht betekent in relatie tot de eigen kracht is niet in de Verordening onder woorden gebracht. Een duidelijke hoofdrichting voor de betekenis die de gemeentelijke regelgever wenst toe te kennen aan de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen is daarmee niet gegeven.
4.6.
Ter zitting heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat het systeem dat is neergelegd in de Verordening als volgt moet worden uitgelegd. Eerst bepaalt het college of sprake is van gebruikelijke - of bovengebruikelijke hulp. Als bijvoorbeeld sprake is van bovengebruikelijke hulp dan beziet het college vervolgens of hulp van gemeentewege nodig is. Daarbij houdt het college rekening met de afwegingsfactoren zoals genoemd in artikel 4.4 van de Verordening. Bij gebruikelijke hulp maakt het college ook een afweging aan de hand van de in artikel 4.3 van de Verordening genoemde afwegingsfactoren. Deze afwegingsfactoren zijn limitatief. In beide gevallen kan de uitkomst zijn dat een voorziening op grond van de Jeugdwet nodig is.
4.7.
Over deze uitleg van de Verordening overweegt de rechtbank als volgt. Kennelijk is beoogd om gemeentelijke hulp te bieden bij gebruikelijke - of bovengebruikelijke hulp als aan de afwegingsfactoren is voldaan. Wanneer sprake is van gebruikelijke - of van bovengebruikelijke hulp, moet kunnen worden bepaald aan de hand van in de gemeentelijke verordening neergelegde criteria, volgens de genoemde uitspraken van de CRvB. Dat is niet het geval. In zijn uitspraak van 29 mei 2024 heeft de CRvB het volgende overwogen: ‘
In de Richtlijn, opgenomen in de bijlage, is uitgewerkt wat verstaan moet worden onder gebruikelijke hulp. In de Verordening zelf is dus niet geregeld hoe het begrip gebruikelijke hulp precies dient te worden geduid, noch wat de gevolgen van deze duiding zijn bij de uitvoering van de Jw. Dit strookt gezien r.o. 4.5 niet met de opdracht van artikel 2.9 van de Jw [2] .De rechtbank is van oordeel dat de wijze waarop dit in de Verordening is geregeld eveneens niet in overeenstemming is met artikel 2.9 Jeugdwet.
In de Richtlijn, opgenomen in de bijlage, is uitgewerkt wat verstaan moet worden onder gebruikelijke hulp. In de Verordening zelf is dus niet geregeld hoe het begrip gebruikelijke hulp precies dient te worden geduid, noch wat de gevolgen van deze duiding zijn bij de uitvoering van de Jw. Dit strookt gezien r.o. 4.5 niet met de opdracht van artikel 2.9 van de Jw [2] .De rechtbank is van oordeel dat de wijze waarop dit in de Verordening is geregeld eveneens niet in overeenstemming is met artikel 2.9 Jeugdwet.
4.8.
Wat betreft de ‘afwegingsfactoren’ die in artikel 4.4 van de Verordening genoemd zijn en die aanleiding zouden kunnen zijn tot het treffen van een voorziening op grond van de Jeugdwet bij bovengebruikelijke hulp, overweegt de rechtbank nog het volgende. Artikel 4.4 van de Verordening noemt de volgende factoren:
de behoeften en mogelijkheden van de jeugdige;
de voor de jeugdige benodigde ondersteuningsintensiteit en de duur daarvan;
de mogelijkheden, draagkracht en de belastbaarheid van de ouders;
e samenstelling van het gezin en de woonsituatie;
het belang van de ouders om te voorzien in een inkomen ingeval zij een pgb
wensen te ontvangen.
In de Beleidsregels is een uitwerking gegeven van wat onder deze ‘afwegingsfactoren’ moet worden verstaan. Daaruit blijkt dat de factor, genoemd onder a, samenvalt met stap 2 uit het stappenplan, de factor genoemd onder b met stap 3 van het stappenplan en de factoren, genoemd onder c tot en met e, met stap 4 uit het stappenplan. In de Beleidsregels is tevens bepaald dat geen limitatieve opsomming is beoogd. In feite zijn de afwegingsfactoren om hulp te bieden van gemeentewege ingeval van bovengebruikelijke hulp de stappen die het college ingevolge het stappenplan zoals vastgesteld door de CRvB [3] bij het onderzoek moet zetten. Daarmee zijn naar het oordeel van de rechtbank geen duidelijke beoordelingscriteria gegeven voor het bepalen wanneer bovengebruikelijke hulp zodanig bovengebruikelijk is dat deze tot een voorziening op grond van de Jeugdwet zou moeten leiden.
4.9.
Dat betekent dat in de Verordening niet een duidelijke hoofdrichting is neergelegd voor de betekenis die de gemeentelijke regelgever wenst toe te kennen aan de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen. De gemeenteraad heeft met de Verordening de opdracht van artikel 2.9 Jeugdwet onvoldoende ten uitvoer gelegd.
4.10.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep slaagt. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. Met betrekking tot de vraag welk vervolg hieraan moet worden gegeven overweegt de rechtbank het volgende.
4.11.
De CRvB heeft in zijn uitspraak van 7 augustus 2025 [4] overwogen dat, als de gemeentelijke wetgever de opdracht van artikel 2.9 Jeugdwet onvoldoende heeft uitgewerkt, de gemeentelijke verordening onvoldoende grondslag biedt voor het tegenwerpen van de eigen kracht. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat nog moet worden beoordeeld of hulp nodig is in een situatie waarin de eigen kracht niet kan worden tegengeworpen. Eiser mag immers niet de dupe worden van de afwezigheid van deugdelijke regels. Tussen partijen is in dit geval niet in geschil wat de bovengebruikelijke hulp is. Blijkens het nader onderzoek van het college is de hulp die naar aard en omvang nodig is vast te stellen op 4 uren en 10 minuten voor schooldagen en de zaterdag en op 8 uren op zondagen en dagen waarop geen school is.
4.12.
De periode waar het hier om gaat is een afgebakende periode, namelijk 1 januari 2025 tot 22 september 2025. De rechtbank kent eiser over deze periode een voorziening toe overeenkomstig de in het nader onderzoek vastgestelde bovengebruikelijke hulp, te weten 4 uren en 10 minuten op schooldagen en de zaterdag, en 8 uren op zondag en dagen waarop eiser geen school heeft. De vorm waarin de voorziening wordt geboden is die van een persoonsgebonden budget.
4.13.
Eiser heeft nog verzocht de maximale dwangsom toe te kennen. De rechtbank ziet daartoe geen aanleiding. De ingebrekestelling is gedateerd 31 december 2025, het besluit op bezwaar is binnen 14 dagen daarna genomen.
Conclusie en gevolgen
5.1.
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.9 Jeugdwet. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak zoals hiervoor is verwoord.
5.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De vergoeding van proceskosten is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,- . De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend en de hoorzitting bijgewoond. De vergoeding voor de bezwaarfase wordt daarom vastgesteld op € 1.332,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding voor de beroepsfase bedraagt € 1.868,-. De vergoeding bedraagt in totaal € 3.200,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 13 januari 2026;
- herroept het primaire besluit van 17 februari 2025;
- voorziet zelf door eiser met ingang van 1 januari 2025 tot 22 september 2025 een persoonsgebonden budget toe te kennen onder dezelfde voorwaarden als die welke golden voor het vorig tijdvak en met een omvang van 4 uur en 10 minuten voor elke schooldag en elke zaterdag en 8 uur voor elke zondag en niet-schooldag;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 3.200,-;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 54,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, rechter, in aanwezigheid van
mr. F. Ernens, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.