Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 09 / 644
Uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats], eiser,
gemachtigde mr. M. Peeters,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende partij] (hierna ook: [belanghebbende partij]),
gemachtigde mr. F.H. Damen.
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2008 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser tot bestuurlijke handhaving afgewezen.
Bij besluit van 1 april 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Op 8 september 2009 heeft verweerder een aanvullend besluit op bezwaar genomen.
Bij brief van 5 november 2009 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat dit nieuwe besluit wordt betrokken bij de beoordeling van het beroep. Eiser heeft tegen het nieuwe besluit aanvullende gronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2009, waar eiser is verschenen bijgestaan door zijn gemachtigde en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door E.A.C. Spoormakers. Derde-partijen zijn verschenen, bijgestaan door mr. drs. J.M. Stedelaar. Nadat partijen tussentijds geen oplossing via mediation hadden bereikt heeft op 14 maart 2011 een tweede zitting plaatsgevonden, waar eiser is verschenen bijgestaan door zijn gemachtigde, derde-partijen zijn verschenen bijgestaan door hun gemachtigde en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. S.L.W. Teluij.
Het beroep met zaaknummer AWB 09 / 643 (inzake [belanghebbende partij] tegen verweerder) welke gevoegd met onderhavige zaak is behandeld, is ter zitting van 14 maart 2011 ingetrokken.
Overwegingen
1. P. [belanghebbende partij] (de man, respectievelijk vader van derde-partijen) heeft op 27 oktober 1975 een aanvraag ingediend voor de bouw van een bedrijfsruimte aan de [adres], waarvoor bij besluit van 19 november 1975 een vergunning is verleend. De bedrijfsruimte is sinds 15 september 1978 als woning in gebruik. Tot 13 oktober 2005 behoorde de bedrijfsruimte samen met de overige bebouwing op het perceel tot het bedrijf van [belanghebbende partij]. In 2005 zijn alle gebouwen en gronden, met uitzondering van de bedrijfsruimte waarin derde-partijen woonachtig zijn, wegens het faillissement van het bedrijf verkocht aan eiser. [belanghebbende partij] zijn in de bedrijfsruimte blijven wonen.
Verweerder heeft op 1 maart 1996, naar aanleiding van een controle in het kader van het gemeentelijke handhavingsbeleid, ten aanzien van de toenmalige bewoners, onder wie de derde-partijen, een gedoogbeschikking genomen, waarin verweerder heeft vastgelegd dat de bewoning van de bedrijfsruimte door de toenmalige bewoners, maar uitsluitend door hen wordt gedoogd. Deze gedoogsituatie komt te vervallen zodra de toenmalige bewoners verhuizen of anderszins de bedrijfsruimte definitief verlaten.
Op 5 december 2007 heeft eiser verweerder verzocht handhavend op te treden tegen de bewoning van de bedrijfsruimte door [belanghebbende partij]. Nadat verweerder dit verzoek eerst had afgewezen en het bezwaar van eiser hiertegen bij besluit van 1 april 2009 gegrond heeft verklaard, heeft verweerder bij besluit van 8 september 2009 wederom besloten niet handhavend op te treden. Dit nu verweerder in de gemeentelijke archieven op de gedoogbeschikking van 1 maart 1996 was gestuit. Deze gedoogbeschikking was verweerder niet eerder bekend.
2. De rechtbank overweegt allereerst dat het beroep van eiser tegen het besluit van 1 april 2009 niet-ontvankelijk zal worden verklaard, nu eiser hierbij gezien het besluit van 8 september 2009 geen procesbelang meer heeft. De rechtbank zal in het navolgende overgaan tot beoordeling van de tegen dat laatstgenoemde besluit gerichte beroepsgronden.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bewoning van de bedrijfsruimte in strijd is met het geldende bestemmingsplan [bestemmingsplan 1] en de reparatieherziening bestemmingsplan [bestemmingsplan 2]. Deze bestemmingsplannen staan burgerbewoning op het betreffende perceel immers niet toe, terwijl het feitelijke gebruik van de bedrijfsruimte door de verkoop van de overige gronden en gebouwen in 2005 is gewijzigd van bedrijfsbewoning naar burgerbewoning. Verweerder geeft aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving zwaarder te vinden wegen dan het belang van [belanghebbende partij] bij het ongemoeid laten van de illegale situatie. Dit nu er geen concreet zicht bestaat op legalisatie en er ook verder geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan zou moeten worden afgezien van handhavend optreden. Verweerder is echter van mening dat desondanks van handhaving moet worden afgezien nu er reeds in 1996 een gedoogbeschikking is afgegeven aan [belanghebbende partij].
4. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de gedoogbeschikking. De gedoogbeschikking ziet op de situatie zoals die was op 1 maart 1996 en is afgegeven om bewoning van de agrarische bedrijfsruimte behorend bij het agrarisch perceel mogelijk te maken. Per 13 oktober 2005 - bij de verkoop van de overige gebouwen en gronden - is een geheel nieuwe situatie ontstaan. De bedrijfsruimte wordt immers niet meer gebruikt ten behoeve van het agrarisch bedrijf. Nu de bedrijfsruimte in gebruik is als burgerwoning is de gedoogbeschikking niet meer van toepassing en dient verweerder over te gaan tot handhaving. Er is volgens eiser op twee manieren sprake van een illegale situatie. Allereerst heeft [belanghebbende partij] gebouwd in strijd met de bouwvergunning, nu vergunning is verleend voor een bedrijfsruimte en [belanghebbende partij] een bedrijfswoning heeft gebouwd. Ten tweede is de bedrijfsruimte inmiddels in gebruik als burgerwoning, terwijl een burgerwoning volgens het geldende bestemmingsplan ter plaatse niet is toegestaan. Eiser heeft bovendien belang bij de handhaving, nu het gebruik van de bedrijfsruimte de exploitatie- en uitbreidingsmogelijkheden van zijn onderneming belemmert.
5. Derde-partijen stellen zich op het standpunt dat verweerder terecht niet tot handhaving is overgegaan, nu de gedoogbeschikking niet slechts ziet op het gedogen van het gebruik van de bedrijfsruimte als bedrijfswoning. In de gedoogbeschikking is vermeld dat derde-partijen is toegestaan de bedrijfsruimte te bewonen. Als verweerder had gemeend dat dit slechts van toepassing zou zijn in de situatie dat het gebouw als bedrijfswoning in gebruik was, dan zou verweerder dit wel met zoveel woorden in de beschikking hebben gezet. Daarnaast wijzen zij erop dat het strijdige gebruik van de bedrijfsruimte onder het overgangsrecht behorende bij het bestemmingsplan [bestemmingsplan] valt. In dit overgangsrecht is bepaald dat eventueel strijdig gebruik dat een aanvang heeft genomen voor de datum waarop het plan van kracht is geworden, mag worden voortgezet. Voor bestuurlijke handhaving is dan ook geen ruimte meer. Bovendien heeft eiser geen belang bij handhaving, nu de mogelijkheden tot exploitatie en uitbreiding van zijn onderneming of de bouw van een bedrijfswoning niet worden belemmerd door het gebruik van de bedrijfsruimte door [belanghebbende partij]. Tot slot wijzen zij erop dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder af dient te zien van handhaving. Dit nu zij al meer dan dertig jaar in de bedrijfsruimte wonen en het moeilijk zal zijn om andere woonruimte te vinden.
6. Op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet en artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft het gemeentebestuur de bevoegdheid met bestuursdwang op te treden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. In artikel 5:32 van Pro de Awb is bepaald dat het orgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in de plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen niet verzet.
7. Op het perceel van de bedrijfsruimte geldt het bestemmingsplan [bestemmingsplan 1], dat op 4 mei 1993 door Gedeputeerde Staten van Limburg is goedgekeurd en kort daarna van kracht is geworden, en de reparatieherziening bestemmingsplan [bestemmingsplan 2], die op 25 juli 2000 door Gedeputeerde Staten is goedgekeurd en kort daarna van kracht is geworden. Volgens artikel 2.02 van de voorschriften van het geldende bestemmingsplan hebben de betrokken percelen de bestemming ‘Agrarische doeleinden, Bouwperceel A (b)’. Deze gronden zijn volgens de doeleindenomschrijving bestemd voor de uitoefening van een agrarisch- of glastuinbouwbedrijf. Op deze gronden is ter plaatse van de aanduiding ‘1 BW’ uitsluitend ten behoeve van de toegelaten doeleinden één bedrijfswoning toegelaten.
Onder bedrijfswoning wordt volgens artikel 1.01, onderdeel 17, van de begripsbepalingen van het bestemmingsplan verstaan, een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bedoeld voor de huisvesting van (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van de grond ter plaatse van het gebouw of terrein noodzakelijk moet worden geacht.
Artikel 3.08, tweede lid, van de planvoorschriften bepaalt dat indien op het tijdstip van het van kracht worden van het plan gronden en bouwwerken worden gebruikt in strijd met het in dit plan voorgeschreven gebruik, dit strijdige gebruik mag worden voortgezet.
8. Tussen partijen is niet in geschil dat de bedrijfsruimte door de verkoop van de overige gebouwen en gronden aan eiser in 2005 een burgerwoning is geworden. De rechtbank stelt vast dat het geldende bestemmingsplan op de desbetreffende gronden geen burgerwoning toestaat, waardoor het gebruik van de bedrijfsruimte in strijd is met het bestemmingsplan. Nu de strijd met het bestemmingsplan pas in 2005 is ontstaan, wordt dit ook niet ondervangen door het bij het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht. Daarvoor is immers, zo blijkt uit artikel 3.08, tweede lid, vereist dat het strijdige gebruik reeds een aanvang heeft genomen vóór de datum waarop het plan van kracht is geworden, hetgeen hier niet het geval is.
9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat er geen concreet zicht is op legalisatie en dat er voorts geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhaving zou moeten worden afgezien. Verweerder is echter van mening dat de gedoogbeschikking van 1 maart 1996 in dit geval toch in de weg staat aan handhaving. De rechtbank deelt het standpunt van verweerder niet. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen - zie de uitspraak van 3 juni 2009, LJN: BI6091 - kan een bij de overtreder van een wettelijk voorschrift opgewekt vertrouwen geen afbreuk doen aan de in beginsel bestaande aanspraak van een omwonende op handhaving van het bestemmingsplan. Hierbij is van belang dat het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het gebouw als burgerwoning, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling - zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 mei 2010, LJN: BM3236 -, geen overtreding van zeer geringe aard en ernst betreft. Dit laatste geldt te meer nu een belanghebbende derde, te weten eiser, om handhaving heeft verzocht. In de uitspraak van
7 oktober 2009, LJN: BJ9532, heeft de Afdeling nog eens bevestigd dat uit het enkele feit dat er een gedoogbesluit is genomen niet kan volgen dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die aan handhaving in de weg staat.
11. De rechtbank overweegt bovendien dat de situatie zoals die was op het moment dat de gedoogbeschikking werd genomen wezenlijk is veranderd door de verkoop van de overige gebouwen en gronden van het bedrijf aan eiser. Hoewel in de gedoogbeschikking niet expliciet wordt ingegaan op een eventuele wijziging van de toenmalige situatie, is de rechtbank van oordeel dat de gedoogbeschikking niet is opgesteld met het oog op het gedogen van de nu ontstane situatie. De gedoogbeschikking is naar het oordeel van de rechtbank immers genomen met als doel de bewoning van de bedrijfsruimte als bedrijfswoning te gedogen en niet om een daarna ingetreden gebruik als burgerwoning in strijd met het bestemmingsplan mogelijk te maken. Nu echter van een bedrijfswoning geen sprake meer is kan de gedoogbeschikking ook om deze reden aan handhaving niet in de weg staan.
12. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de gedoogbeschikking van 1 maart 1996 geen bijzondere omstandigheid is die aan handhaving in de weg staat. Het beroep tegen het besluit van 8 september 2009 is dus gegrond en dat besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit moeten nemen.
13. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2,5 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 april 2009 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 september 2009 gegrond en vernietigt dit besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 1.092,50 (wegens kosten van rechtsbijstand);
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door of namens deze betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 volledig vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. P.J. Voncken (voorzitter), A.W.P. Letschert en K.M.P. Jacobs, in aanwezigheid van mr. J.C. Sluymer als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2011.
w.g. mr. J.C. Sluymer ,
griffier w.g. mr. P.J. Voncken ,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 18 april 2011
Rechtsmiddel
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.