Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 11 / 593
Uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juli 2011 in de zaak tussen
[eisers] te Venlo, eisers,
(gemachtigde mr. M.P.J.C. Heuvelmans),
en
de Burgemeester van de gemeente Venlo, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2011 heeft verweerder eisers gelast om de woning aan de [straatnaam] te Venlo voor een periode van één jaar, ingaande op donderdag 10 februari 2011 om 11.00 uur, te sluiten. Tevens is eisers meegedeeld dat , indien zij de begunstigingstermijn niet gebruiken om het bevel tot sluiting zelf ten uitvoer te brengen, l verweerder de sluiting van gemeentewege zal laten effectueren op kosten van eisers.
Het door eisers tegen dat besluit gemaakte bezwaar is bij besluit van 21 maart 2011 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit hebben eisers beroep ingesteld.
Bij uitspraken van de voorzieningenrechter van 3 maart 2011 en 10 mei 2011 is het primaire besluit, respectievelijk het bestreden bestluit geschorst.
Het beroep is behandeld ter zitting van 14 juni 2011, waar eiser [naam] in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.M.G. Vincken.
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eisers de last onder bestuursdwang opgelegd van sluiting van de woning van eisers voor de duur van een jaar. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit onderzoek door de politie is gebleken dat in de door eisers bewoonde en in eigendom toebehorende woning aan de [straatnaam] te Venlo een hennepkwekerij is aangetroffen. In totaal zijn 410 hennepplanten en diverse attributen voor de teelt van hennepplanten aangetroffen en in beslag genomen. Op grond van de informatie van de politie heeft verweerder aangenomen dat in de woning verdovende middelen als bedoeld in artikel 3 van Pro de Opiumwet, zijn verkocht, afgeleverd, verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn, aldus verweerder. Verweerder heeft daarbij toepassing gegeven aan de “Beleidsregels ter voorkoming en bestrijding van drugsoverlast, -handel en -productie” (hierna: de beleidsregels) en heeft geen bijzondere omstandigheden aanwezig geacht welke aanleiding zouden zijn om op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de beleidsregels af te wijken. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dat standpunt gehandhaafd.
2. Gelet op de aangevoerde beroepsgronden dient de rechtbank in de eerste plaats de vraag te beantwoorden of verweerder bevoegd was om met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet tot sluiting van de woning van eisers over te gaan. Bij bevestigende beantwoording van die vraag, moet worden ingegaan op de wijze waarop van de bevoegdheid gebruik is gemaakt en de hantering van de beleidsregels dienaangaande. Vervolgens kunnen nog aan de orde komen de betekenis van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de mogelijkheid om van de beleidregels af te wijken.
3. Ingevolge artikel 13b van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot opleggen van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
4. Anders dan namens eisers bepleit, is de rechtbank van oordeel dat de enkele aanwezigheid van een handelshoeveelheid hennep(planten) voldoende basis vormt voor toepassing van artikel 13b van de Opiumwet. Dat die planten nog niet waren geoogst, maakt dat niet anders. Tot de middelen waarop die bepaling betrekking heeft behoort immers, gelet op b lijst II bij de Opiumwet, ook elk deel van de plant van het geslacht Cannabis (hennep), waaraan de hars niet is onttrokken, met uitzondering van de zaden. De in de woning van eisers aangetroffen hoeveelheid hennepplanten is van zodanige omvang dat deze niet bestemd kan zijn voor eigen gebruik, maar geacht moet worden aanwezig te zijn om te worden verkocht, afgeleverd of verstrekt in de zin van die bepaling van de Opiumwet. Namens eisers is in lijn met een uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 maart 2011 (LJN: BP6668) een beroep gedaan op de parlementaire voorbereiding van de uitbreiding van de reikwijdte van artikel 13b van de Opiumwet tot woningen. Enkele passages uit de kamerbehandeling roepen inderdaad twijfel op over de bedoeling van de betrokken minister om deze wetswijziging van toepassing te laten zijn op hennepkwekerijen. Deze twijfel geeft de rechtbank echter geen aanleiding voor een beperktere uitleg dan uit de duidelijke tekst van die bepaling volgt. De rechtbank verwijst voorts naar de uitspraken van de voorzieningenrechter van 3 mei 2011 (LJN: BQ3816) en van 10 mei 2011 in de zaak van eisers, in welke uitspraken is teruggekomen van eerdergenoemde uitspraak van 3 maart 2011. Met de overwegingen in die latere uitspraken verenigt de rechtbank zich. De conclusie moet dan ook zijn dat verweerder zich in het onderhavige geval terecht bevoegd heeft geacht om met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet tot sluiting van eisers woning over te gaan.
5. Over de wijze waarop verweerder de bevoegdheid heeft gebruikt, overweegt de rechtbank het volgende. Ter uitvoering van zijn bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet heeft verweerder zijn beleidsregels geactualiseerd. De aangescherpte nieuwe beleidsregels zijn op 14 oktober 2010 in werking getreden. In de beleidsregels is opgenomen dat in geval van handel in verdovende middelen vanuit een woning dan wel het daartoe aanwezig zijn in een woning de bestuursdwang slechts in beperkte gevallen eerst zal bestaan uit een waarschuwing. Deze gevallen betreffen uitsluitend de handel in kleine hoeveelheden softdrugs. Alle overige gevallen kwalificeert verweerder in de beleidsregels als dringend. Dan volgt direct een sluitingsmaatregel op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Onder die dringende gevallen wordt in de beleidsregels ook de bedrijfsmatige hennepteelt in
woningen, lokalen en/of bijbehorende erven begrepen. De duur van de sluiting bedraagt in alle gevallen een jaar. De sluitingsduur van een jaar wordt nodig geacht om ongewenste (bij)verschijnselen tegen te gaan, in die zin dat de illegale situatie wordt beëindigd, de loop uit het pand wordt gehaald en de bekendheid als (illegaal) verkooppunt ongedaan wordt gemaakt. Verweerder heeft in de toelichting van zijn beleidsregels aangegeven waarom, ondanks de uit artikel 8 van Pro het EVRM voortvloeiende zwaardere motiveringsplicht voor het sluiten van woningen, ook voor drugshandel in en vanuit woningen een harde aanpak (“one strike and you are out”) noodzakelijk is. Specifiek ten aanzien van hennepteelt heeft verweerder in de toelichting op de beleidsregels opgenomen dat deze teelt zorgt voor overlast, verloedering en verhoogd brandrisico door overbelasting van het energienetwerk in woonwijken en veelal gepaard gaat met uitkeringsfraude, belastingontduiking en energiediefstal. Als verweer in deze beroepszaak heeft verweerder er nog op gewezen dat er geen reden is om onderscheid te maken tussen het optreden tegen hennepteelt in huurwoningen enerzijds en eigendomswoningen anderzijds, aangezien dit tot verschuiving van die teelt naar laatstgenoemde categorie woningen zou kunnen leiden.
6. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld de uitspraak van 26 juli 2006, LJN: AY5066 ) dient de rechtbank sluitingsbevelen die zijn genomen krachtens artikel 13b van de Opiumwet terughoudend te toetsen. Ook bij de vaststelling van de sluitingsduur beschikt de burgemeester over beslissingsruimte. In lijn met eerdere uitspraken heeft de Afdeling in de uitspraak van
8 september 2010 (LJN: BN6187) geoordeeld dat de burgemeester, gelet op het doel van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, te weten preventie en beheersing van de uit het drugsgebruik voortvloeiende risico’s voor de volksgezondheid en het voorkomen van nadelige effecten van de handel in het gebruik van drugs op het openbare leven en andere lokale omstandigheden, bij de vaststelling van de sluitingstermijn mag betrekken de noodzaak om de bekendheid van de inrichting als drugsadres teniet te doen, de rust in de directe omgeving te doen wederkeren of herhaling van ernstige verstoring van de openbare orde te voorkomen alsmede een verdere aantasting van het woon- en leefklimaat te voorkomen.
7. De rechtbank staat nu voor de beantwoording van de vraag of het in dit geval toegepaste onderdeel van de beleidsregels, inhoudende dat bij constatering van bedrijfsmatige hennepteelt in een pand in alle gevallen, zonder uitzonderingsmogelijkheid en zonder voorafgaande waarschuwing, tot een vaste sluitingstermijn van een jaar wordt overgegaan, blijft binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling.
7.1. Ten aanzien van het achterwege laten van een waarschuwing overweegt de rechtbank dat het hier gaat om een onderdeel van een samenhangend beleid dat is gericht op het terugdringen van overlast als gevolg van drugshandel. In dat beleid is “one strike and you are out” het uitgangspunt en wordt slechts in gevallen waar het gaat om handel in kleine hoeveelheden softdrugs bij een eerste constatering een waarschuwing gegeven. Mede gelet op de in de beleidsregels omschreven effecten en risico’s die aan hennepteelt zijn verbonden, acht de rechtbank het niet onredelijk dat deze beleidslijn wordt doorgetrokken naar gevallen waarin in een kwekerij meer dan een kleine hoeveelheid, kennelijk voor de handel bestemde, hennepplanten wordt aangetroffen. Gelet op het door verweerder geschetste verplaatsingseffect - dat de rechtbank niet onaannemelijk voorkomt - is het evenmin onredelijk te achten dat dit beleidsonderdeel, althans als uitgangspunt, zonder onderscheid naar de functie van het pand wordt toegepast. Het is derhalve eveneens rechtens aanvaardbaar dat de beleidsregels dit uitgangspunt zowel voor huur- als eigendomswoningen kennen.
7.2. Het tweede aspect dat bespreking verdient is dat in de beleidsregels bij constatering van bedrijfsmatige hennepteelt de duur van de sluiting in alle gevallen een jaar bedraagt. Daarmee wordt aangesloten bij de duur van de sluiting in geval van handel in harddrugs of van grote hoeveelheden softdrugs. Die aansluiting acht de rechtbank niet zonder meer voor de hand liggend. In de eerder beschreven uitspraken van de Afdeling is immers de sluiting van een jaar in geval van de laatstbedoelde vormen van drugshandel in het bijzonder gerechtvaardigd geacht door de noodzaak om de bekendheid van het drugsadres teniet te doen, de rust in de directe omgeving te doen wederkeren of herhaling van ernstige verstoring van de openbare orde te voorkomen alsmede een verdere aantasting van het woon- en leefklimaat te voorkomen. Die preventieve doelstellingen doen in geval van hennepteelt in mindere mate opgeld. De bedrijfsvoering van hennepkwekerijen speelt zich immers doorgaans in het geheim af, waardoor er niet zozeer sprake is van directe verstoring van de openbare orde of overlast. Blijkens de ter zitting namens verweerder gegeven uitleg weegt voor hem zwaar dat het bedrijfsmatig kweken van hennep niet los kan worden gezien van de grootschalige handel daarin en de negatieve invloed daarvan op het openbare leven en het woon- en leefklimaat. Verweerder acht het daarom aangewezen alle onderdelen van deze vorm van georganiseerde criminaliteit even stringent aan te pakken. De rechtbank begrijpt dat verweerder voorts heeft doen wegen dat een korte sluitingsduur degenen die zich met hennepteelt bezighouden aanleiding zou kunnen geven om het risico van sluiting van een woning voor lief te nemen. De rechtbank acht, behoudens hetgeen hierna nog zal worden overwogen, die motieven van verweerder toereikend om te concluderen dat ook dit onderdeel van de beleidsregels de terughoudende rechterlijke toetsing kan doorstaan.
8. Wat betreft de toepassing van de betrokken beleidsregels ten aanzien van woningen, komt betekenis toe aan artikel 8 van Pro het EVRM. Die bepaling luidt als volgt:
” 1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé-leven, zijn familie- en
gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van
dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische
samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale vrijheid, de
openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen
van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid
of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van
anderen.”
Verweerder heeft in de toelichting bij de beleidsregels opgemerkt dat uit artikel 8 van Pro het EVRM een, niet nader omschreven, zwaardere motiveringsplicht voor het sluiten van woningen voortvloeit, doch hij heeft geen reden gezien om in de beleidsregels een nadere normering voor woningen op te nemen. Ter motivering van dat standpunt heeft hij erop gewezen dat de desbetreffende woningen vaak niet overeenkomstig hun bestemming worden gebruikt, er sprake is van bedrijfsmatigheid en dat het verplaatsingseffect van de desbetreffende handel vanuit inrichtingen naar woningen moet worden voorkomen. Verweerder heeft voorts betoogd dat hij op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb van de beleidsregels afwijkt in gevallen waarin het handelen conform de beleidsregels voor belanghebbenden gevolgen zou hebben welke wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Ter zitting is als voorbeeld van zodanige bijzondere omstandigheden genoemd een ernstige ziekte van een van de bewoners die een verhuizing onverantwoord zou maken. Van een daarmee te vergelijken situatie is volgens verweerder hier geen sprake.
9. Naar aanleiding van verweerders standpunten over de betekenis van artikel 8 van Pro het EVRM voor de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet en over het gebruik van de bevoegdheid om af te wijken van de daarop betrekking hebbende beleidsregels, overweegt de rechtbank dat uit artikel 8 van Pro het EVRM voortvloeit dat de toepassing van de desbetreffende vorm van bestuursdwang er in concreto niet toe mag leiden dat het recht op respect voor het privé leven, het familie- en gezinsleven en de woning onevenredig wordt aangetast. Daartoe dienen de met de bevoegdheidsuitoefening in het algemeen belang nagestreefde doeleinden, voor zover die onder het bereik van het tweede lid van artikel 8 van Pro het EVRM vallen, te worden afgewogen tegen de ingevolge het eerste lid van die bepaling te beschermen belangen van degene die daardoor wordt getroffen. De taak om die afweging te maken rust in de eerste plaats op de burgemeester als bevoegd bestuursorgaan. Indien het desbetreffende besluit ter beoordeling aan de rechter wordt voorgelegd, ligt die afweging ook op zijn weg, zij het dat hem enige terughoudendheid daarbij past in het bijzonder waar het de waardering van door de wetgever aan het bestuursorgaan toevertrouwde belangen betreft. Nu voormelde afweging, buiten de enkele verwijzing naar een verzwaarde motiveringsplicht, niet in verweerders beleidsregels is te vinden, dienen zowel verweerder als de rechtbank hun respectieve taak tot het maken van die afweging uit te voeren in het kader van de beantwoording van de vraag of er in het concrete geval reden is om van de beleidsregels af te wijken.
10. Ter uitvoering van de in rechtsoverweging 9 beschreven rechterlijke beoordeling overweegt de rechtbank over het voorliggende geval als volgt. De betrokken woning wordt door eisers als gezin, samen met hun dochter, daadwerkelijk bewoond. De woning is al sinds 1975 hun eigendom. De consequentie van het sluitingsbesluit is dat zij gedurende een jaar andere woonruimte moeten vinden en inrichten, terwijl zij de woning als eigenaar ven onderhouden en ook verder extra kosten zullen hebben. Het inkomen van eisers bestaat uit een arbeidsongeschiktheidsuitkering welke niet ver boven het minimumniveau ligt. Ter zitting is naar voren gekomen dat eisers over een stacaravan beschikken, maar de desbetreffende camping is niet het hele jaar open en het moet ook overigens bezwarend worden geacht om een caravan met drie personen gedurende langere tijd te bewonen. Het is voorts aannemelijk dat de situatie waarin zij door de sluiting terecht komen een aanzienlijke impact zal hebben op hun privé- en gezinsleven. Verder acht de rechtbank van belang dat eisers de zolderruimte van de woning tegen betaling ter beschikking hebben gesteld voor de hennepkwekerij en in zoverre medeverantwoordelijk zijn voor de illegale praktijken, maar dat er geen aanwijzingen zijn dat zij voor het overige bij de bedrijfsvoering of de verhandeling van het gekweekte product betrokken zijn geweest. Gelet op voormelde omstandigheden moet het belang van bescherming van de uit artikel 8 van Pro het EVRM voortvloeiende rechten van eisers zwaar wegen. Daartegenover staat het met de bestuursdwang gediende algemeen belang, waartoe de met de met verweerders beleidsregels nagestreefde doeleinden behoren. Met inachtneming van de hierbij te betrachten terughoudendheid is de rechtbank niettemin van oordeel dat bedoeld belang in het concrete geval voor relativering in aanmerking komt. Op geen enkele wijze is gebleken dat de woning bekend staat als drugsadres van waaruit individuele handel plaatsvond dan wel dat sprake is geweest van overlast of onrust in de directe omgeving die tegengegaan en voorkomen diende te worden. De rechtbank is daarom van oordeel dat bestuursdwang in de vorm van sluiting van de woning voor de duur van een jaar in dit concrete geval leidt tot een onevenredige aantasting van het door artikel 8 van Pro het EVRM gewaarborgde recht op respect voor het privé-leven, het gezinsleven en de woning van eisers, zodat verweerder in dit geval niet aan strikte toepassing van de beleidsregels had mogen vasthouden.
11. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt en dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen waarin alsnog de afweging plaatsvindt waartoe artikel 8 van Pro het EVRM in dit geval noopt. De rechtbank overweegt daarover dat het aan verweerder is om daaraan concreet inhoud te geven. Ter voorkoming van ongerechtvaardigde verwachtingen bij eisers merkt de rechtbank op dat het hiervoor overwogene niet zonder meer met zich brengt dat verweerder van sluiting van de woning moet afzien, maar dat daar, uitgaande van de gegevens die de rechtbank thans bekend zijn, wel uit volgt dat een eventuele nieuwe last tot sluiting een aanmerkelijk kortere periode zal dienen te betreffen
12. Het voorgaande is voor de rechtbank tevens reden om op basis van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb de bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 mei 2011 getroffen voorlopige voorziening te verlengen tot de datum dat een nieuw besluit op bezwaar wordt bekend gemaakt.
13. De rechtbank acht ten slotte termen aanwezig om verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eisers redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- verlengt de schorsing van de aan eisers opgelegde last onder bestuursdwang tot de datum waarop het nieuwe besluit op bezwaar bekend is gemaakt;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eisers begroot op € 874,-- (wegens kosten van rechtsbijstand), te betalen aan eisers;
- draagt verweerder op aan eisers het betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,00 volledig te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. T.M. Schelfhout (voorzitter), P.J. Voncken en C.M. Nollen, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2011.
w.g. mr. F.A. Timmers,
griffier w.g. mr. T.M. Schelfhout,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 27 juli 2011
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.