Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 2010 / 1710
Uitspraak van de meervoudige kamer van 16 september 2011 in de zaak tussen
[eiseres 1, eiseres 2 en eiseres 3] eiseressen,
(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink),
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Venlo, verweerder
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[[vergunninghoudster]], te Siebengewald (vergunninghoudster),
(gemachtigde: mr. J.J. Paalman).
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een brandstoftankstation op het perceel Europaweg 24 te Venlo.
Bij besluit van 2 november 2010, verzonden 4 november 2010, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [eiseres 1] niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van [eiseres 2 en eiseres 3] ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en vergunninghoudster haar schriftelijke uiteenzetting.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2011. Van eiseressen heeft [eiseres 3] zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] bijgestaan door haar gemachtigde en mr. M.B. Haloua. [eiseres 1 en eiseres 2]. zijn verschenen bij hun gemachtigde en mr. Haloua. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door J.M.G. Vincken. Namens vergunninghoudster zijn [vertegenwoordigers] bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
1. Bij daartoe ingericht formulier, gedateerd 27 juni 2008, bij verweerders Afdeling Bouwen, Wonen en Leefomgeving ontvangen op 30 juni 2008, heeft vergunninghoudster, [vergunninghoudster] verzocht haar een reguliere bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een brandstof tankstation op het grensemplacement A67 Noord, gelegen aan de Europaweg 24 te Venlo, kadastraal bekend Gemeente Venlo, sectie U, nr. 698. Bij de aanvraag is de bouwtekening gevoegd van het op te richten tankstation alsmede een ruimtelijke onderbouwing voor de herinrichting van het grensemplacement ten behoeve van de aanvragen om vrijstelling voor de herinrichting van het terrein, de oprichting van een restaurant en de oprichting van een benzinestation.
2. Het bouwplan waarvoor bouwvergunning is verzocht, is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Ingevolge het vigerende bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan in Hoofdzaken’, vastgesteld door de Gedeputeerde Staten van Limburg (GS) op 23 juli 1960, rusten op de betrokken percelen van het grensemplacement de bestemmingen ‘Douanedoeleinden’ en ‘Bosgebied’, alsmede -voor een (gering) aantal vierkante meters- de bestemming ‘Agrarische doeleinden’. Ter plekke van perceel nr. 698 geldt de bestemming ‘Douanedoeleinden’. Verweerder heeft, conform het toenmalige artikel 46, derde lid, van de Woningwet, de aanvraag mede aangemerkt als een verzoek om vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het vigerende bestemmingsplan.
3. Het voornemen om vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor (het aanleggen van parkeerplaatsen en controlestroken, voor het oprichten van een restaurant met shop en een terras en voor) het oprichten van een brandstoftankstation op het perceel met nummer 698, is gepubliceerd op 29 oktober 2008. Tegen het voornemen deze vrijstellingen te verlenen zijn -voor zover in de onderhavige procedure relevant- zienswijzen ingediend. Bij brief van 14 juli 2009 heeft Gedeputeerde Staten van Limburg (GS), de regionaal inspecteur Vrom-Inspectie Regio zuid gehoord hebbende, een verklaring van geen bezwaar (vvgb) verleend voor het oprichten van een brandstoftankstation op het perceel, kadastraal bekend gemeente Venlo, sectie U, nr. 698, plaatselijk gelegen Europaweg 24, ter plaatse van het grensemplacement A67 Noord te Venlo. Bij brief van 14 december 2009 heeft vergunninghoudster wijziging aangebracht in het bouwplan en daarbij de gasinstallatie laten vervallen en de totale opslagcapaciteit van de brandstoftanks beperkt tot een inhoud van 150 m³.
Op 24 februari 2010 is door de gemeenteraad van de gemeente Venlo op grond van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) een voorbereidingsbesluit genomen voor de percelen waarop het project betrekking heeft. Dat besluit is in werking getreden op 8 maart 2010.
4. Met gebruikmaking van de vvgb van 14 juli 2009 heeft verweerder bij besluiten van 8 maart 2010 vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een tankstation voor brandstoffen, met uitzondering van LPG, op het grensemplacement, overeenkomstig de bij het besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte tekeningen. Tegen deze besluiten hebben eiseressen op 16 april 2010, aangevuld op 7 mei 2010, bezwaar gemaakt. In het kader van de bezwaarprocedure is op 7 juni 2010 een hoorzitting gehouden.
5. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van [eiseres 1] niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van eiseressen [eiseressen 2 en 3] ongegrond verklaard.
6. In deze procedure dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of het besluit in heroverweging, gelet op de daartegen aangevoerde gronden, in rechte stand kan houden.
7. De rechtbank zal alvorens tot een inhoudelijke beoordeling over te gaan eerst beoordelen of verweerder [eiseres 1] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaar. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt. Om van een rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen spreken moet er, onder meer, een voldoende direct geraakt belang zijn. In de eis van een direct geraakt belang komt tot uitdrukking dat er een voldoende causaal verband moet zijn tussen de gevolgen van het besluit en de belangen van degene die op komt tegen een besluit. [eiseres 1] is enig aandeelhouder (100%) en daarmee eigenaar van [eiseres 2] Eerstgenoemde heeft in [eiseres 2] geen bestuursfunctie. De belangen van [eiseres 1] kunnen geacht worden volledig samen te vallen met de belangen van [eiseres 2]. Hoewel het belang van [eiseres 1] door het primaire besluit dus kan worden geraakt, komen de gevolgen van dit besluit voor haar eerst via een concernverhouding tussen haar en [eiseres 2] tot stand. [eiseres 1] heeft aldus een afgeleid belang. Ook de door [eiseres 1] gestelde potentiële waardedaling van haar bezit (aandelen [eiseres 2]), wat daarvan ook zij, vloeit niet rechtstreeks voort uit onderhavige besluitvorming en levert naar het oordeel van de rechtbank evenmin een rechtstreeks belang voor [eiseres 1] op. Indien een besluit bij een derde (in casu: [eiseres 1]) ook rechtstreekse gevolgen zou hebben voor belangen die verschillen van de eerst-belanghebbende ([eiseres 2]) zou er desondanks sprake kunnen zijn van een (eigen) rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Daarvan is in het onderhavige geval niet gebleken. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdelling) van -onder meer- 3 mei 2006 (LJN: AW7324) en 13 januari 2010 (LJN: BK9028). De hierop gerichte beroepsgrond slaagt dan ook niet en het beroep van [eiseres 1] is dan ook om die reden al ongegrond
8. Ten materiële wordt betreffende de beroepen van [eiseressen 2 en 3] (verder: eiseressen) als volgt overwogen.
Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de, ingevolge het vigerende bestemmingsplan, op het betreffende perceel (698) rustende bestemming ‘Douanedoeleinden’. Verweerder heeft met betrekking tot de aanvraag van vergunninghoudster van 27 juni 2008 om vrijstelling toepassing gegeven aan artikel 19 van Pro de (oude) WRO.
9. Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de WRO ingetrokken. Ingevolge artikel 9.1.10, eerste en derde lid, van de Invoeringswet Wro, zoals aangevuld bij artikel 3.6 van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw), waaraan ingevolge artikel 5.10, eerste lid, van die wet terugwerkende kracht tot 1 juli 2008 toekomt, is zowel op het verzoek om vrijstelling als op de aanvraag om bouwvergunning het recht van toepassing zoals dat gold ten tijde van het indienen van het verzoek om vrijstelling. Ingevolge artikel 9.5.1 van de Invoeringswet Wro blijft de Woningwet zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
10. Voor zover eiseressen betogen dat er sprake is van een wijziging van het bouwplan als gevolg waarvan een nieuwe bouwaanvraag is vereist, en na 1 juli 2008 een ander wettelijk regiem van toepassing is, overweegt de rechtbank als volgt. De door vergunninghoudster aangebrachte wijziging van het bouwplan is tweeledig en houdt in dat de geplande gasinstallatie, en dus het voorziene LPG-vulpunt, komt te vervallen en de totale opslagcapaciteit van de brandstoftanks wordt beperkt tot een inhoud van 150 m³.
11. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is voor een wijziging van ondergeschikte aard van een bouwplan geen nieuwe bouwaanvraag vereist (zie onder meer de Afdelingsuitspraken van 6 oktober 2010, LJN: BN9519, en van 5 januari 2011, LJN: BO9786). Er moet – na aanvulling of wijziging van de aanvraag – nog steeds sprake zijn van hetzelfde bouwplan. De wijzigingen dienen te worden bezien tegen het totale bouwplan, waarbij onder meer de uiterlijke verschijningsvorm een rol speelt. Andere in aanmerking te nemen criteria zijn of belanghebbenden in hun belangen zijn geschaad en of er sprake is van wezenlijk andere nieuwe effecten van de wijziging voor de omgeving of van nieuwe toetsingsaspecten.
12. De rechtbank is van oordeel dat het geheel van de in geding zijnde wijzigingen van ondergeschikte aard is ten opzichte van het totale bouwplan van het brandstoftankstation, nu slechts één vulpunt in de overigens ongewijzigd gebleven bouwkundige constructie komt te vervallen en de ondergrondse opslagcapaciteit wordt beperkt. Er is dan ook sprake van hetzelfde bouwplan, er geen nieuwe toetsingsaspecten aan de orde en er is slechts zeer een geringe wijziging in uiterlijke verschijningsvorm. Anders dan in de genoemde uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2011 (LJN: BP9589), waarin een bouwaanvraag voor een afvoerpijp ten opzichte van de eerdere bouwaanvraag voor het veranderen en vergroten van een keuken van een restaurant is aangemerkt als niet van ondergeschikte aard, is in casu geen sprake van nieuwe toetsingsaspecten. Het vervallen van een LPG-vulpunt wijzigt weliswaar de totale consumentenstroom die van het tankstation gebruikmaakt, maar de daardoor veroorzaakte vermindering van klanten is naar het oordeel van de rechtbank niet dusdanig dat daardoor sprake is van wezenlijk andere dan wel wezenlijk nieuwe effecten voor de omgeving van het tankstation. Gestelde provinciale en maatschappelijke belangen bij (spreiding van) LPG-vulpunten, wat daar ook van zij, doen niet af aan vorenstaande conclusie. Voorts valt niet in te zien dat eiseressen in hun belangen worden geschaad door de wijzigingen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
13. Bij besluit van 24 februari 2010 heeft de gemeenteraad verklaard dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. Nu voor het perceel ten tijde van het vrijstellingsbesluit van 8 maart 2010 en ten tijde van het bestreden besluit van 2 november 2010 een voorbereidingsbesluit gold, ook al is dat tot stand gekomen onder het regime van de nieuwe Wro, betekent de omstandigheid dat de ter plaatse geldende bestemmingsplannen niet in tien jaren zijn herzien, gelet op artikel 19, vierde lid, aanhef en onder b, van de WRO, niet dat verweerder niet met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de (oude) WRO vrijstelling kon verlenen.
14. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan het college van burgemeester en wethouders, mits daartoe gemandateerd door de gemeenteraad, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van GS de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van de vrijstelling geen bezwaar hebben.
Met betrekking tot de door GS verleende vvgb hebben eiseressen betoogd dat na de indiening van de aanvraag en de daarop gerichte vvgb, vergunninghoudster een wijziging van het bouwplan heeft ingediend die niet van ondergeschikte aard is, als gevolg waarvan de vvgb geen gelding meer heeft.
15. De rechtbank is van oordeel dat de door GS op 14 juli 2009 afgegeven vvgb zijn geldigheid heeft behouden voor het nadien gewijzigde bouwplan, nu die wijziging, zoals hierboven al overwogen, van ondergeschikte aard is en de planologische afweging door GS daardoor niet verandert of intensiveert. Daarmee is voldaan aan de voorwaarde omtrent de verklaring van geen bezwaar uit artikel 19, eerste lid, van de WRO en slaagt die beroepsgrond niet.
16. Voor zover eiseressen bestrijden dat aan de besluitvorming een goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag is gelegd, overweegt de rechtbank als volgt. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. Uit de Memorie van Toelichting over de desbetreffende bepalingen blijkt dat de ruimtelijke onderbouwing niet in alle gevallen even omvangrijk behoeft te zijn. In algemene zin zal deze afhankelijk zijn van de aard en de omvang van de voorgenomen activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijk ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijk beleid van de andere overheden en de aard van de eventueel tegen de voorgenomen activiteit ingebrachte bedenkingen.
17. In de ruimtelijke onderbouwing, die ziet op de gehele herinrichting van het emplacement, is beschreven dat de gehele herinrichting is ingegeven door veiligheidsoverwegingen, waaronder het oogmerk om met name het lange afstandsverkeer en de goede verzorging ‘van mens en voertuig’ te faciliteren gedurende de reis, zulks juist met het oog op de veiligheid. Zoals ook zijdens de vergunninghoudster ter zitting van de rechtbank in de vorige zaak betoogd, volgt dit ondermeer uit het door verweerder in de ruimtelijke onderbouwing overgenomen rijksbeleid, zoals dat is verwoord in de "Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen". De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 augustus 2010, waarbij in laatste instantie is geoordeeld over de voor de herinrichting benodigde vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken, dit beleid niet onjuist geacht. Met het realiseren van het tankstation naast een restaurant en shop wordt aan dit beleidsuitgangspunt invulling en uitvoering gegeven.
18. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat met het verlenen van de onderhavige vrijstelling de mate van inbreuk op de bestemming “douanedoeleinden” gering is. Dat die inbreuk gering is blijkt uit het feit dat in het ter plaatse geldende bestemmingsplan al een binnenplanse vrijstelling is voorzien voor de stichting van benzinestations. Een binnenplanse vrijstelling is voor het onderhavige bouwplan niet gebruikt, en een vrijstelling op grond van artikel 19 van Pro de WRO die materieel overeenkomt met een reeds in het vigerende plan voorkomende vrijstelling, betekent dan een geringe mate van inbreuk. Ook de hierop gerichte beroepsgrond slaagt niet.
19. Eiseressen hebben aangevoerd dat er sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de vergunningverlening voor dit bouwplan en de shop en het restaurant. Die samenhang van de totale herinrichting van het complex met winkel, shop, tankstation en parkeerplaatsen, is ook beschreven en beoordeeld in de ruimtelijke onderbouwing voor het gehele complex. De beoordeling door de rechtbank beperkt zich echter, net als voor verweerder, tot de in geding zijnde vrijstelling en bouwvergunning voor het tankstation. Verweerder heeft te beslissen op de aanvraag zoals die wordt ingediend en dat betekent voor dit geding dat die aanvraag zich beperkt tot het tankstation; er gold ten tijde in geding immers geen wettelijke verplichting om de totale herinrichting in één aanvraag in te dienen. De rechtbank stelt vast dat in de ruimtelijke onderbouwing de uitstraling van het tankstation in alle planologische aspecten is beoordeeld. Deze grond slaagt evenmin.
20. Eiseressen hebben verder aangevoerd aan dat (medewerking aan) vrijstelling in strijd is met het gemeentelijke spreidingsplan, op grond waarvan er geen nieuwe benzinestations zullen komen langs de snelwegen en vereist is dat nieuwe benzinestations buiten de gebouwde omgeving ook LPG verkopen. Een bestuursorgaan mag, gemotiveerd, afwijken van zijn eigen beleid als daar goede redenen voor zijn. Naar mate het beleid ouder is en achterhaald door recente ontwikkelingen, zijn er eerder redenen om af te wijken van dat beleid dan wanneer het actueel is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd op grond van welke argumenten wordt afgeweken van dat plan uit 1992, hetgeen is gelegen in de noodzaak tot herinrichting van het grensemplacement en het na 1992 gewijzigde rijksbeleid waarin ruimte blijkt te zijn voor onderhavig brandstofverkooppunt. Het servicestation kan ook al zonder aanwezigheid van een LPG-installatie volwaardig worden geacht en in het ontbreken van dat laatste behoeft geen aanleiding te worden gevonden om niet af te wijken van het oude en gedateerde spreidingsplan. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt niet.
21. Voor zover eiseressen betogen dat de wenselijkheid van een benzinestation onvoldoende is onderbouwd, acht de rechtbank de daartoe door verweerder en vergunninghoudster gegeven redengeving, gelegen in het bieden van een volledige voorziening uit veiligheidsoverwegingen en in het algemene belang, een deugdelijke en draagkrachtige motivering. Voor zover eiseressen stellen dat realisatie van het tankstation niet nodig is aangezien ook zonder tankstation al cameratoezicht, en dus voldoende waarborgen voor veiligheid, op het emplacement aanwezig is, doet dit, wat daar overigens ook van zij, niet af aan de aangevoerde redenen om een volwaardig servicestation, inclusief brandstofverkooppunt, te realiseren. Deze grond slaagt niet.
22. Op grond van het vorenoverwogene concludeert de rechtbank dat het in afwijking van de vigerende bestemming mogelijk maken van de oprichting van een tankstation geen strijd oplevert met het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing. De rechtbank is van oordeel dat, bezien in het licht van het voorgaande, de ruimtelijke onderbouwing als toereikend kan worden aangemerkt en dat ook aan overige de formele vereisten voor het verlenen van de vrijstelling is voldaan. Door de raad van verweerders gemeente is, gelet op de gedateerdheid van het bestemmingsplan, een voorbereidingsbesluit genomen en GS hebben de benodigde vvgb afgegeven. Verweerder was derhalve bevoegd om tot verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO over te gaan.
23. Ook de vraag of verweerder, gelet op de betrokken belangen in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid beantwoordt de rechtbank bevestigend. De belangen van eiseressen worden gevormd door (vrees voor) concurrentie en de daaruit voortvloeiende kans op omzetdalingen. Verweerder heeft in redelijkheid het algemene belang, dat is gebaat bij een opwaardering van het emplacement, waarvan onderdeel uitmaakt een volledige voorziening inclusief een tankstation, alsmede de toegenomen veiligheid die daaruit voortvloeit, zwaarder kunnen doen wegen dan de concurrentiebelangen. Hierbij zij nog aangetekend dat met planologische maatregelen niet wordt beoogd concurrentieverhoudigen te regelen; deze zijn slechts planologisch relevant indien en voor zover er sprake is van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau ter plaatse. Dit is niet gesteld noch is daarvan op enigerlei wijze gebleken.
24. Eiseressen hebben aangevoerd dat er sprake is van privaatrechtelijke belemmeringen voor het verlenen van de vrijstelling en wel gelegen in de veilingwet op grond waarvan vergunninghoudster volgens eiseressen geen vergunning zal kunnen verkrijgen. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State meermaals heeft overwogen, is voor het oordeel door de bestuursrechter, dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van vrijstelling in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft, nu de burgerlijke rechter de eerst aangewezene is om die vraag te beantwoorden. Voor zover al kan worden gezegd dat hier sprake is van een privaatrechtelijke belemmering, is de rechtbank van oordeel dat op grond van de gedingstukken in onderling verband niet op voorhand vast staat dat vergunninghoudster niet zal kunnen beschikken over alle benodigde vergunningen en toestemmingen die zij nodig heeft om het tankstation te exploiteren. De veilingwet belemmert weliswaar uitgifte van nieuwe locaties voor benzinestations tot
1 januari 2024, maar dat betekent in het geval van vergunninghoudster, gelet op haar tijdige aanmelding voor omzetting van haar 99-jarig erfpachtcontract voor een basisvoorziening op het grensemplacement in een 15-jarig contract ten behoeve van een servicestation en de daarop volgende toezegging dat haar toestemming zal worden verleend om een volwaardig servicepunt in te richten, niet dat op voorhand evident is dat vergunninghoudster het op te richten brandstofverkooppunt niet kan (laten) exploiteren. Bovendien heeft de Afdeling in haar uitspraak van 18 augustus 2010 (LJN: BN4285) de vraag of er in het geval van vergunninghoudster sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering in het kader van een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken voor het benzinestation, ontkennend beantwoord. Daarbij heeft de Afdeling in overweging genomen dat van bevoegde zijde aan vergunninghoudster is toegezegd dat zij een benzineverkooppunt mocht vestigen op het grensemplacement. De rechtbank verwijst naar dit oordeel voor de conclusie dat er geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Dat feitelijk de erfpachtovereenkomst nog niet is omgezet in een huurovereenkomst, doet aan het vorenstaande niet af. De situatie dat vast staat dat het bouwplan nimmer door vergunninghoudster op grond van een privaatrechtelijke belemmering kan worden verwezenlijkt, doet zich dus niet voor. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
25. Door eiseressen is verder aangevoerd dat er sprake is van mogelijke (onrechtmatige) staatssteun en dat verweerder de financiële haalbaarheid van uitvoering van het thans in geding zijnde bouwplan had moeten beoordelen tegen de achtergrond dat de ontvangen staatssteun moet worden teruggevorderd. Gesteld is dat overheden de herinrichting van het emplacement financieren, terwijl alleen vergunninghoudster daarvan profiteert en dat dit als (onrechtmatige) staatssteun moet worden aangemerkt. Verweerder is van mening dat er geen sprake is van overheidssteun, maar van aanleg en onderhoud van algemeen openbaar toegankelijke infrastructuur.
26. De vraag of verweerder in strijd met artikel 87, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-verdrag), thans artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), financiële steun heeft verleend, kan in deze procedure alleen aan de orde komen in het kader van de beoordeling of voldoende is gewaarborgd dat het bouwplan financieel uitvoerbaar is.
Ingevolge artikel 107, eerste lid, van het VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Van ongeoorloofde staatssteun is sprake als is voldaan aan de volgende criteria:
1. de steun moet door de staat of in welke vorm ook met staatsmiddelen zijn bekostigd;
2. zij moet ten goede komen aan bepaalde ondernemingen of bepaalde producties; en
3. er moet een voordeel voor deze ondernemingen zijn.
Uit de ter zake gevormde jurisprudentie volgt dat staatssteun alle maatregelen omvat die in verschillende vormen de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor –zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn- van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden.
27. De rechtbank is van oordeel dat het aanleggen van infrastructuur op het grensemplacement niet kan worden aangemerkt als aan vergunninghoudster verleende staatssteun nu hiermee voldaan is aan een openbare taak om het gebruik van de A67 te optimaliseren en te beveiligen. Niet kan worden ontkend dat vergunninghoudster profiteert van de heringerichte parkeerplaats, maar dat zou ook het geval zijn geweest als het grensemplacement niet zou zijn verwaarloosd en altijd goed was onderhouden. De herinrichting dient vooral het doel van gebruik van de verzorgingsplaats door weggebruikers en is niet gerealiseerd om het belang van vergunninghoudster te dienen. De door de overheid gefinancierde infrastructuur op het grensemplacement is op niet-discriminerende wijze in beginsel toegankelijk voor alle potentiële gebruikers. Dat feitelijk alleen vergunninghoudster in de positie is aldaar een servicepunt in te richten maakt niet dat de overheidsfinanciering moet worden aangemerkt als (onrechtmatige) staatsteun. Niet gesteld of gebleken is overigens dat er sprake is van een vorm van staatssteun die leidt tot verlichting van lasten die eigenlijk voor rekening van vergunninghoudster behoren te komen. Het bouwplan wordt immers geheel voor eigen rekening en risico van vergunninghoudster uitgevoerd. Nu er geen grond bestaat voor het oordeel dat onvoldoende is gewaarborgd dat het bouwplan financieel uitvoerbaar is, slaagt deze beroepsgrond evenmin.
28. Eiseressen betogen in beroep dat ontheffing van de verboden uit de Flora en Faunawet (Ffw) voor het betreffende perceel niet mogelijk is. Indien en voor zover er al, zoals door eiseressen aangevoerd, ter plaatse diersoorten aanwezig zouden zijn die voorkomen in bijlage 1 bij het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten, dient de vraag of een ontheffing of vrijstelling op grond van de Ffw nodig is en of die verleend kan worden, beantwoord te worden in een procedure op grond van die wet. Niet staat op voorhand vast dat dit een belemmering zal vormen voor het oprichten van het tankstation, te minder niet nu het feitelijk gebruik van het perceel ter plaatse al geruime tijd niet meer in overeenstemming is met de formele bestemming. Dit betekent dat er geen grond is om aan te nemen dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het vrijstellingsbesluit in de weg staat en ook deze beroepsgrond faalt.
29. Ook overigens volgt de rechtbank eiseressen niet in hun enkele stelling dat verweerder in verband met natuurwaarden van het betreffende perceel dan wel van de omgeving gen gebruik had behoren te maken van de bevoegdheid de gevraagde vrijstelling te verlenen.
30. Tegen het verlenen van bouwvergunning zijn geen afzonderlijke beroepsgronden aangevoerd, zodat deze geen verdere bespreking behoeven.
31. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. A.W.P. Letschert (voorzitter), P.W.E.C. Pulles en P.J. Voncken, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 september 2011.
w.g. J.N. Buddeke,
griffier w.g. mr. A.W.P. Letschert,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 16 september 2011.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.