Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/2443 BC-T2
Uitspraak in het geding tussen
[A] handelend onder de naam [B], wonende te [woonplaats], eiser,
en
Stichting Autoriteit Financiële Markten, verweerster (hierna: de AFM),
gemachtigde mr. H.J. Sachse, advocaat te Amsterdam.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 26 juni 2007 heeft de AFM ten laste van eiser een heffing opgelegd ter vergoeding van de kosten van de behandeling van de aanvraag van eiser voor een vergunning op grond van de Wet toezicht accountantsorganisaties (hierna: Wta) ten bedrage van € 7.700,--.
Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 7 mei 2008 heeft de AFM het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: besluit I) heeft eiser beroep ingesteld.
Bij besluit 18 februari 2009 (hierna: besluit II) heeft de AFM het bestreden besluit gewijzigd, in die zin dat de heffing wordt vastgesteld op een bedrag van € 7.287,--, Het besluit van 26 juni 2007 is in zoverre herroepen en het bezwaar van eiser gegrond verklaard.
De AFM heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2009. Eiser was aanwezig. De AFM heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, die zich heeft laten vergezellen door zijn kantoorgenoot mr. A. van der Krans.
2 Overwegingen
2.1 Feiten en omstandigheden die als vaststaand worden aangenomen
Op 14 juni 2004 heeft op het kantoor van eiser een periodieke preventieve toetsing door de Nederlandse Orde van Accountants- en Administratieconsulenten (hierna: NOvAA) plaatsgevonden. Naar aanleiding van de toetsing heeft de NOvAA op grond van artikel 11, derde lid, van de Verordening Periodieke Preventieve Toetsing (hierna: Verordening) voor eiser op 27 augustus 2004 het eindoordeel ‘voldoende, maar is voor verbetering vatbaar’ vastgesteld.
Met ingang van 1 januari 2005 is de Verordening gewijzigd, in die zin dat de NOvAA uitsluitend de mogelijkheid heeft om een ‘voldoende’ of een ‘onvoldoende’ eindoordeel te geven bij de periodieke preventieve toetsing.
Bij besluit van 18 oktober 2006 (hierna: omzettingsbesluit) heeft de NOvAA beslist dat de in 2005 vastgestelde eindoordelen ‘voldoende, maar voor verbetering vatbaar’, gelet op de bepalingen van de Verordening zoals deze na 1 januari 2005 luiden, dienen te worden opgevat als een ‘voldoende’ oordeel ingevolge de Verordening. Na overleg met de AFM heeft de NOvAA op 13 februari 2007 besloten het omzettingsbesluit met terugwerkende kracht in te trekken. Dit besluit is gepubliceerd in de Staatscourant van 14 maart 2008, nummer 53.
Op 20 oktober 2006 heeft eiser namens maatschap vAvL bij de AFM een aanvraag ingediend om een vergunning als bedoeld in artikel 5 van Pro de Wta. De ontvangst van de aanvraag is door de AFM bij brief van 31 oktober 2006 bevestigd. Op 15 januari 2007 heeft eiser het C-formulier, waarbij gegevens en bescheiden ten behoeve van een aanvraag voor een vergunning voor het verrichten van wettelijke controles dienen te worden overgelegd, ingediend. Op 16 januari 2007 heeft eiser een wijzigingsformulier ingediend waarin hij de AFM heeft verzocht de vergunningaanvraag ten name van de maatschap vAvL aan te merken als een aanvraag van zijn eenmanszaak AccTax. Bij brief van 1 februari 2007 heeft eiser de door hem beoogde wijziging aan de AFM toegelicht. Bij brief van 14 februari 2007 heeft de AFM medegedeeld dat op de (gewijzigde) vergunningaanvraag zal worden beslist. Bij brief van 20 april 2007 heeft eiser de AFM medegedeeld de vergunningaanvraag in te trekken.
2.2 Wettelijk kader
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wta is het verboden een wettelijke controle te verrichten zonder daartoe van de toezichthouder een vergunning te hebben verkregen.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de Wta brengt de AFM jaarlijks de kosten van de werkzaamheden die zij verricht in verband met de uitoefening van haar taak op grond van deze wet in rekening bij de accountantsorganisaties ten aanzien waarvan die werkzaamheden worden verricht, voor zover deze kosten niet ten laste komen van de Rijksbegroting. Tot de kosten horen onder meer de kosten die zij ter voorbereiding op de uitvoering van haar taak heeft gemaakt, voordat deze taak aan haar werd opgedragen.
Ingevolge artikel 39 van Pro het Besluit toezicht accountantsorganisaties (Stb. 2006, 380) worden bij ministeriële regeling nadere regels gesteld met betrekking tot artikel 41, eerste tot en met derde lid, van de wet.
Deze nadere regels zijn vastgesteld in de Regeling toezichtkosten Wta (Scrt. 2006, 186) (hierna: de Regeling) en de Vaststellingsregeling eenmalige tarieven 2006 en 2007 ex artikelen 2 en 6 Regeling toezichtkosten Wta (Scrt. 2006, 186) (hierna: de Vaststellingsregeling). De Regeling en de Vaststellingsregeling zijn aangepast bij ministeriële regeling van 15 januari 2009, Scrt. 2009, nr. 29, p. 4.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling brengt de AFM eenmalig een bedrag in rekening aan een aanvrager of verzoeker ter vergoeding van kosten van de behandeling van een aanvraag of een verzoek om verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wta, welke mede strekt tot het verrichten van wettelijke controles bij organisaties van openbaar belang.
Ingevolge artikel 2, vierde lid, van de Regeling kan, indien een aanvraag om verlening van een vergunning op elektronische wijze wordt ingediend, de AFM bij het in rekening brengen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid, een korting toepassen.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Regeling, wordt jaarlijks voor 1 januari de hoogte van de eenmalig in rekening te brengen bedragen als bedoeld in artikelen 2 en 2a vastgesteld.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Regeling wordt het bedrag, bedoeld in artikel 6, door de Minister van Financiën (hierna: de Minister), op voorstel van de AFM verlaagd vastgesteld voor de aanvrager die:
a. geen wettelijke controles verricht bij organisaties van openbaar belang;
b. participeert in een stelsel van zelftoezicht en die sedert 1 januari 2003 is getoetst door het College Toetsing Kwaliteit van het NIVRA of de Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA’s van de NOvAA of een ander stelsel van zelftoezicht als genoemd in het tweede lid, onderdeel c, met een eindoordeel als bedoeld in artikel 11, vierde lid, onderdeel a, van de Verordening op de Periodieke Preventieve Toetsing 2006 van de NOvAA dan wel daaraan gelijk te stellen eindoordeel in een stelsel van zelftoezicht als genoemd in het tweede lid, onderdeel c, waarvan de uitkomst op het tijdstip van de aanvraag is vastgesteld en aan de aanvrager is medegedeeld;
c. jaarlijks niet meer dan vijf wettelijke controles verricht; en
d. overeenkomstig artikel 80, tweede lid, van de Wta, een vergunning heeft aangevraagd binnen een maand na inwerkingtreding van de wet
In artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Regeling wordt de NOvAA, aangemerkt als een stelsel van toezicht als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b.
In de Vaststellingsregeling zijn de bedragen voor de kosten van de eenmalige toezichthandelingen als bedoeld in artikel 6 van Pro de Regeling voor de jaren 2006 en 2007 vastgesteld.
Artikel 2a, eerste lid, aanhef, onder a, en b, tweede en derde lid, van de Vaststellingsregeling luidt als volgt:
“1. Het bedrag, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Regeling toezichtkosten Wet toezicht accountantsorganisaties, wordt voor accountantsorganisaties waaraan voor het jaar 2008 geen kosten voor doorlopend toezicht in rekening zijn of worden gebracht vastgesteld op:
a. € 17.058,-- voor de behandeling van een aanvraag tot verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 5 van Pro de wet, welke mede strekt tot het verrichten van wettelijke controles bij organisaties van openbaar belang;
b. € 7.487,-- voor de behandeling van een aanvraag tot verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 5 van Pro de wet, anders dan bedoeld onder a;
c. (…).
d. (…).
2. Het bedrag, genoemd in het eerste lid, onderdeel b, wordt verlaagd tot € 1.897,--, indien wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 8 van Pro de Regeling toezichtkosten Wet toezicht accountantsorganisaties.
3. De bedragen, genoemd in het eerste lid, onderdeel a of b en het tweede lid, worden verlaagd met € 200,--, indien de aanvraag op elektronische wijze geschiedt.
4. (…).”
2.3 Standpunten van partijen
Eiser heeft aangevoerd dat de hoogte van de heffing niet in verhouding staat met de werkzaamheden die de AFM in verband met de behandeling van de vergunningaanvraag heeft verricht en de kosten die daarmee gemoeid zijn. Eiser acht dit in strijd met het redelijkheidsbeginsel.
Voorts heeft eiser betoogd dat hij heeft gedwaald over de hoogte van de heffing en dat hij erop mocht vertrouwen dat op zijn aanvraag het verlaagde tarief ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling van toepassing zou zijn. Hij participeert in een stelsel van zelftoezicht en hij beschikt over het eindoordeel ‘voldoende’ van de NOvAA. Eiser heeft ter zitting verklaard dat het indienen van de aanvraag om een vergunning was ingegeven door het omzettingsbesluit van de NOvAA van 18 oktober 2006, waarbij het voor eiser vastgestelde eindoordeel ‘voldoende, maar voor verbetering vatbaar’ is omgezet naar het eindoordeel ‘voldoende’. Hij mocht er van uitgaan dat de AFM het omzettingsbesluit zou volgen en het verlaagde tarief zou hanteren.
De AFM heeft zich op het standpunt gesteld dat haar geen beoordelings- of beleidsruimte toekomt om af te wijken van de Regeling en de Vaststellingsregeling. De AFM is van mening dat uit de Regeling volgt dat kosten voor de behandeling van de vergunningaanvraag zijn verschuldigd op het moment dat de aanvraag door de AFM wordt ontvangen. De regeling kent geen voorziening voor de situatie waarbij een vergunningaanvraag wordt ingetrokken voordat daarop is beslist. Eisers beroep op het vertrouwensbeginsel kan niet slagen nu de AFM uitgaat van het aan eiser in 2004 toegekend toetsingsoordeel van de NOvAA ‘voldoende, maar vatbaar voor verbetering’; het omzettingsbesluit is immers door de NOvAA met terugwerkende kracht ingetrokken.
Voorts heeft de gemachtigde van de AFM ter zitting gemeld dat de AFM kort na het omzettingsbesluit van de NOvAA door middel van de digitale Nieuwsbrief accountantskantoren heeft geïnformeerd dat de toezichthouder het omzettingsbesluit van de NOvAA niet zou volgen. Kort na 18 oktober 2006 had eiser redelijkerwijs bekend kunnen en moeten zijn met dit standpunt van de AFM. Eiser heeft echter tot 20 april 2007 gewacht met de intrekking van de aanvraag. Naar het oordeel van de AFM zijn er geen aanwijzingen voor eisers stelling dat zijn aanvraag uitsluitend het gevolg is van het omzettingsbesluit van de NOvAA. Bovendien gold het toetsingsoordeel niet voor eiser in persoon of voor de maatschap, maar voor de rechtspersoon AccTax B.V.. Omdat de vergunningaanvraag niet is ingediend door AccTax B.V., maar door de maatschap en later door eiser zelf, was het toetsingsoordeel voor de vergunningaanvraag niet relevant, aldus verweerster.
2.4 Beoordeling
Bij besluit II heeft de AFM het heffingsbedrag gewijzigd (verlaagd) vastgesteld op
€ 7.487,--, het bezwaar van eiser gegrond verklaard en het primaire besluit (ge¬deel¬te¬lijk) herroepen.
Besluit II - dat aldus een intrekking behelst van besluit I - is der¬halve een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van Pro de Awb.
Besluit II komt niet geheel tegemoet aan de bezwaren van eiser, zodat het beroep in¬ge¬vol¬ge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede is gericht tegen besluit II.
Nu eiser niet heeft gesteld tengevolge van de besluitvorming door de AFM schade te hebben geleden, heeft hij geen belang meer bij een vernietiging van besluit I als bedoeld in ar¬tikel 6:19, derde lid, van de Awb. Een dergelijk procesbelang kan immers niet zijn ge¬le¬gen in de vergoeding van griffierecht en in de veroordeling van proceskosten in beroep, omdat ook toepassing kan worden gegeven aan de artikelen 8:74 en 8:75 van de Awb zonder dat het beroep gegrond wordt verklaard. Daarom zal de rechtbank het beroep tegen besluit I niet-ontvankelijk verklaren.
De rechtbank overweegt ten aanzien van besluit II als volgt.
De in geding zijnde heffing strekt tot het aan eiser in rekening brengen van de kosten die de AFM maakt voor de behandeling van eisers aanvraag om verlening van een vergunning op grond van de Wta.
Uit artikel 41, eerste lid, van de Wta volgt dat de wetgever de Minister de bevoegdheid heeft gegeven de kosten van toezicht in rekening te brengen bij accountantsorganisaties. Terzake van de verbindendheid van de Regeling en de Vaststellingsregeling overweegt de rechtbank, in navolging van constante jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (zie CBb van 18 juni 2008, LJN: BD4852) dat de vraag of de Minister in redelijkheid tot zijn bevoegdheid tot het stellen van regels gebruik heeft gemaakt door algemene verbindende voorschriften vast te stellen zeer terughoudend dient te worden getoetst.
De vraag of in dit geval de Regeling en de Vaststellingsregeling buiten toepassing dienen te worden gelaten kan alleen bevestigend worden beantwoord indien de Minister bij het vaststellen van die regelingen zijn wettelijke bevoegdheden heeft overschreden dan wel indien de Minister bij het vaststellen van de regelingen in strijd is gekomen met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarvan is slechts sprake indien de Minister bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot die vaststelling heeft kunnen komen.
De rechtbank stelt vast dat de Regeling en de Vaststellingsregeling een nadere uitwerking geven van de regels voor doorberekening van een deel van de toezichtkosten die door de AFM worden gemaakt bij de uitvoering van de haar taak op grond van de Wta. Daarbij komt de AFM geen enkele beleids- of beoordelingsruimte toe om af te wijken van de regelingen. Uitgangspunt bij de doorberekening van de kosten is dat marktpartijen op basis van het zogeheten profijtbeginsel volledig de kosten van de afzonderlijke toezichthandelingen betalen. Voor de kosten die gemoeid zijn met de behandeling van aanvragen om vergunningen wordt eenmalig een bedrag in rekening gebracht. Bij vaststelling van de hoogte van bedrag is voor de Minister kostendekking uitgangspunt geweest.
Van strijdigheid met de door artikel 41, eerste lid, van de Wta gestelde grenzen aan de regelgevende bevoegdheid van de Minister dan wel van willekeur in de hiervoor bedoelde zin is de rechtbank niet gebleken. Evenmin is de rechtbank gebleken van strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
De rechtbank overweegt hiertoe dat de Minister bij vaststelling van het tarief voor de behandeling van de vergunningaanvraag rekening heeft gehouden met de verschillende categorieën accountantsorganisaties, waarbij onderscheid is gemaakt tussen accountantsorganisaties met en zonder wettelijke controles bij organisaties van openbaar belang (OOB’s). Voor accountantsorganisaties met maximaal vijf wettelijke controles die door een stelsel van zelftoezicht zijn getoetst met als uitkomst het oordeel “voldoende” wordt het tarief lager vastgesteld. Voorts is bij de vaststelling van het tarief door de Minister, in het kader van het overgangsregime, rekening gehouden met een kostenverminderd effect van een stelsel van zelftoezicht. Tot slot heeft de Minister een lager tarief vastgesteld voor accountantsorganisaties waaraan voor het jaar 2008 geen kosten voor doorlopend toezicht in rekening zijn of worden gebracht. De rechtbank acht de door de Minister vastgestelde heffing in verband met de behandeling van aanvraag om een vergunning op grond van de Wta, gelet op de tariefsdifferentie naar categorieën accountantsorganisaties, dan ook niet onredelijk hoog en acht de regelingen verbindend
Uit de Regeling volgt dat op het moment dat de aanvraag door de AFM wordt ontvangen kosten zijn verschuldigd. Eiser is hierover door de AFM in het aanvraagformulier geïnformeerd, zodat hij kon weten dat hij eenmalige toezichtskosten verschuldigd zou zijn op het moment van de ontvangst van zijn aanvraag. De omstandigheid dat in eisers geval de behandeling van de aanvraag door de AFM, door de intrekking daarvan op 20 april 2007, beperkt in omvang is geweest, leidt gelet op het vorenstaande niet tot het oordeel dat eiser de heffing niet is verschuldigd, dan wel dat het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig is.
Indien sprake is van een zeer uitzonderlijk geval dan wel strijd met algemene rechtsbeginselen, waarbij met name gedacht dient te worden aan het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur, kan het door de AFM onverkort toepassing geven aan de Regeling en de Vaststellingsregeling niet langer een rechtsplicht zijn.
Eisers stelling dat hij ten tijde van het indienen van de aanvraag om vergunning heeft gedwaald omtrent de hoogte van het tarief vat de rechtbank op als een beroep op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.
Terzake hiervan overweegt de rechtbank dat eiser in oktober 2006 een vergunningaanvraag bij de AFM heeft ingediend namens de maatschap vAvL. Het toetsingsoordeel had echter betrekking op AccTax BV. Ook eiser heeft ter zitting verklaard dat het toetsingsoordeel van de NOvAA betrekking geen relatie had met de maatschap. Nu de aanvraag is ingediend namens de maatschap, voor wie geen toetsingsooordeel “voldoende” was afgegeven, mocht eiser er op het moment van de aanvraag niet op vertrouwen dat op zijn aanvraag het verlaagde tarief ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling van toepassing zou zijn.
Daar komt bij dat bij de aanvraag niet het toetsingsoordeel van de NOvAA heeft vermeld. Eiser heeft bij zijn aanvraag geen beroep gedaan op toepassing van het verlaagde tarief. Eerst bij brief van 1 februari 2007, die een reactie is op het verzoek van de AFM om in het kader van de aanvraag nadere stukken te overleggen, heeft eiser de wijziging van de vergunningaanvraag op naam van zijn eenmanszaak AccTax toegelicht. Eiser heeft op dat moment pas vermeld dat hij beschikte over het toetsingsoordeel van de NOvAA ‘voldoende’ en dat hij in aanmerking wenste te komen voor het verlaagde tarief.
Gelet op het vorenstaande is niet aannemelijk dat eiser zijn aanvraag uitsluitend heeft gedaan omdat de NOVAA het omzettingsbesluit van 20 oktober 2006 had genomen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt derhalve. Daarbij merkt de rechtbank ten overvloede op dat het omzettingsbesluit niet door of namens verweerder is genomen. Verweerder heeft op geen enkele manier de indruk gewekt dat het omzettingsbesluit tot gevolg zou hebben dat aanvragen van accountantsorganisaties die hierdoor het predicaat “voldoende” hadden gekregen voor het verlaagde tarief in aanmerking zouden komen.
Ook het overige door eiser gestelde leidt niet tot de conclusie dat sprake is van een zeer bijzondere omstandigheid op grond waarvan de AFM gehouden was af te wijken van de Regeling en de Vaststellingsregeling.
De rechtbank is niet gebleken dat de voor eiser vastgestelde heffing op een onjuist bedrag is vastgesteld. De AFM is derhalve terecht tot heffing van een bedrag van € 7.287,--overgegaan.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van eiser ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep tegen besluit I niet-ontvankelijk,
verklaart het beroep tegen besluit II ongegrond.
Aldus gedaan door mr. D.C.J. Peeck, voorzitter, en mr. M. Jurgens en mr. I.K. Rapmund, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J.J. van der Vlist, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 25 mei 2009.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en de AFM kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.