Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 10/5037 BC-T1
Uitspraak in het geding tussen
C&I Holland B.V., gevestigd te Nederhorst den Berg, eiseres 1,
Evo, gevestigd te Zoetermeer, eiseres 2, en
Transport en Logistiek Nederland, gevestigd te Zoetermeer, eiseres 3,
gemachtigde van eisers mr. Chr. P. van Eeghen, advocaat te Amsterdam,
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder.
Aan het geding hebben mede als partij deelgenomen de gemeente Zwolle
en ProRail B.V. (hierna: ProRail).
1 Ontstaan en loop van de procedure
Naar aanleiding van een verzoek van de gemeente Zwolle om de spoorweg Zwolle Katwolde (Katwolderhavenspoorlijn) te saneren, heeft ProRail in november 2009 verweerder verzocht in te stemmen met het opheffen van deze spoorweg.
Bij besluit van 23 juni 2010 heeft verweerder ingestemd met de opheffing van deze spoorweg.
Eisers hebben tegen dit instemmingsbesluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 27 oktober 2010 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 6 januari 2011 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 september 2011. Voor eisers waren aanwezig: mr. Chr. P. van Eeghen, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [naam], directeur van C&I Holland B.V. en [naam] van Evo. Voor verweerder waren aanwezig: mr. dr. J.R.C. Tieman en drs. M. Duinmayer. Voor ProRail waren aanwezig: mr. L.C. Makkinga, bedrijfsjurist van ProRail, en [naam], procesleider juridisch beheer van ProRail. Voor de gemeente Zwolle waren aanwezig: mr. T.J. Heegsma, juridisch adviseur van de afdeling Juridische zaken en Veiligheid van de gemeente Zwolle, en drs. J. van Maar, senior adviseur stadeconomie van de afdeling Ruimte en Economie van de gemeente Zwolle.
2 Overwegingen
Verweerder heeft ingestemd met de opheffing van de spoorweg Zwolle Katwolde, een goederenspoorlijntje dat de Katwolderhaven verbindt met Zwolle en dat over het bedrijventerrein Voorst loopt. De gemeente Zwolle is eigenares van deze spoorlijn en wil deze opheffen in verband met de revitalisering van het bedrijventerrein Voorst, zoals neergelegd in het Masterplan Duurzame Versterking Voorst uit 2005 en het Ontwikkelings¬plan bedrijventerrein Voorst uit 2009. De gemeente Zwolle heeft ProRail, als beheerder van de Katwolderhavenspoorlijn, verzocht deze lijn op te heffen. In verband hiermee heeft ProRail verweerder om instemming verzocht.
Eiseres 1 heeft als eigenares van de Katwolderhaven en een aftakking van de Katwolderhavenspoorlijn bezwaar tegen de opheffing van deze spoorlijn, omdat zij van deze spoorlijn gebruik maakt voor de goederenoverslag tussen binnenvaart en spoor. Eisers 2 en 3 zijn als belangenbehartigers van transportondernemingen tegen het opheffen van deze spoorlijn.
Eisers, ProRail en de gemeente Zwolle zijn op 1 april 2010 door verweerder in de gelegenheid gesteld hun zienswijze op het opheffingsverzoek naar voren te brengen. Verweerder heeft vervolgens ingestemd met het opheffingsverzoek. De door eisers hiertegen gemaakte bezwaren heeft verweerder bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
In beroep hebben eisers hiertegen aangevoerd dat de Katwolderhaven een trimodale haven is waar overslag tussen binnenvaart, spoor en weg kan plaatsvinden en dat het opheffen van deze spoorlijn in strijd is met het Beleidskader Spoorgoederenknooppunten 2010 en met het Europees- en overheidsbeleid dat ziet op het bevorderen van het verladen en vervoeren van goederen via goederenspoor en binnenvaart ter ontlasting van het wegverkeer. Eisers stellen dat een multimodaal knooppunt juist moet worden gestimuleerd en gefaciliteerd en dat verweerder tegenwicht hoort te bieden aan tegenwerkende lagere overheden. Eisers wijzen erop dat de trimodale haven ongeveer 15 jaar geleden is aangelegd met 5 miljoen euro overheidssteun en dat de opheffing van de spoorlijn daarom kapitaalvernietiging tot gevolg heeft.
Eisers stellen dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid, omdat verweerder niet heeft onderzocht of er andere beleidsregels ten aanzien van het multimodale spoorgoederen¬vervoer bestaan, de maatschappelijke kosten en baten niet heeft geanalyseerd en de belangen van de binnenvaart niet heeft geïnventariseerd en meegewogen. Voorts stellen eisers dat het besluit onzorgvuldig is omdat verweerder niet heeft gewacht totdat een compenserende spoorlijn is gerealiseerd naar een andere haven in de regio en niet heeft gestimuleerd dat de gemeente Zwolle en ProRail aan de realisatie daarvan meewerken.
Volgens eisers heeft ProRail in strijd met artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet eiseres 1 en een representatieve vertegenwoordiging van vervoerders niet geraadpleegd alvorens verweerder te verzoeken om in te stemmen met de opheffing van de spoorweg Zwolle Katwolde en heeft verweerder de belangen van eiseres 1 en de Katwolderhaven onvoldoende betrokken in de besluitvorming. Verweerder had rekening moeten houden met de door de gemeente Zwolle gecreëerde onduidelijkheid voor marktpartijen over de continuïteit van de spoorlijn. Eisers hebben diverse verladers genoemd die geïnteresseerd zijn in de mogelijkheid die de Katwolderhaven biedt voor overslag tussen binnenvaart en spoor, maar die geen aanloopkosten willen maken zolang de continuïteit van de spoorlijn niet gewaarborgd is. Eisers stellen dat verweerder niet is ingegaan op het door hen overgelegde rapport van Buck Consultants International van mei 2010 over trimodaal goederenvervoer Katwolderhaven Zwolle. Eisers bestrijden dat de goederenlijn in onbruik is geraakt en stellen dat verweerder ten onrechte geen onderzoek heeft verricht naar de levensvatbaarheid van de Katwolderhavenspoorlijn. Tot slot betwisten eisers het door de gemeente Zwolle gestelde financiële belang bij de opheffing van de Katwolderhaven¬spoorlijn. Volgens eiseres maakt het opheffen van de Katwolderhavenspoorlijn geen deel uit van de voorwaarden die de provincie Overijssel heeft gesteld aan de voor de herstructurering van het bedrijventerrein Voorst ter beschikking gestelde subsidie.
De gemeente Zwolle heeft ter zitting uiteengezet dat uit oogpunt van ruimtelijke kwaliteit, verkeersveiligheid en bereikbaarheid van de bedrijven, de Katwolderhavenspoorlijn niet gehandhaafd wordt bij de herstructurering van de Russen- en Rieteweg op het bedrijventerrein Voorst. Daarnaast heeft de gemeente gewezen op de toekomstige ontwikkelingen in het gebied die voorzien in de aanleg van woonwijken, waarbij de aanwezigheid van een goederenspoorlijn uit oogpunt van verkeersveiligheid en geluidsoverlast niet past. Voorts stelt de gemeente Zwolle dat de levensvatbaarheid en de marktpotentie van de spoorlijn niet is aangetoond en dat de afgelopen vier jaar slechts beperkt en incidenteel spoorvervoer over de lijn heeft plaatsgevonden. Verder wijst de gemeente erop dat instandhouding van de spoorlijn conflicteert met de aanstaande vertramming van de spoorlijn Zwolle Kampen.
ProRail en verweerder hebben zich op het standpunt gesteld dat alleen de bezwaren van gerechtigden als bedoeld in artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet meegewogen moeten worden bij het nemen van een instemmingsbesluit en dat de belangen van eisers daarom buiten beschouwing moeten worden gelaten. Voorts stelt ProRail dat eisers geen rechtstreeks belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De rechtbank stelt vast dat de spoorlijn Zwolle Katwolde in het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen is aangewezen als hoofdspoorweg. Voor de opheffing van deze spoorlijn is op grond van artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet verweerders instemming vereist.
Artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet luidt als volgt:
“Een wijziging van de technische of functionele eigenschappen van de hoofdweg¬infrastructuur die de gebruiksmogelijkheden van de hoofdspoorwegen aanmerkelijk verandert, behoeft de voorafgaande instemming van Onze Minister. De beheerder vermeldt in zijn verzoek om instemming de zienswijzen van betrokken gerechtigden als bedoeld in artikel 57 en Pro, voorzover de wijziging afwijkt van die zienswijzen, een deugdelijke motivering van de afwijking.”
De in artikel 57 van Pro de Spoorwegwet aangewezen gerechtigden tot het sluiten van een toegangsovereenkomst en een kaderovereenkomst met de beheerder zijn: a) spoorweg¬ondernemingen die in het bezit zijn van een bedrijfsvergunning, voor zover zij daarmee gerechtigd zijn van de hoofdspoorwegen gebruik te maken op de wijze waarvoor zij de overeenkomst willen sluiten, b) concessieverleners als bedoeld in artikel 20 van Pro de Wet personenvervoer 2000 ten behoeve van openbaar vervoer per trein en c) andere bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen bestuursorganen, personen of rechtspersonen.
De rechtbank stelt vast dat eisers niet vallen onder een van de in artikel 57 van Pro de Spoorwegwet genoemde categorieën en dus geen gerechtigden zijn als bedoeld in artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet. ProRail was daarom niet verplicht om eisers te consulteren, alvorens verweerder te verzoeken om in te stemmen met de opheffing van de spoorlijn. Prorail mocht volstaan met het horen van de in artikel 57 van Pro de Spoorwegwet bedoelde gerechtigden. Verweerder heeft dan ook niet onzorgvuldig gehandeld door het instemmings¬verzoek in behandeling te nemen, zonder dat daarbij de zienswijzen van eisers zijn vermeld door ProRail.
Dat eisers geen gerechtigden zijn als bedoeld in artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet neemt echter niet weg dat zij wel belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb en als zodanig gerechtigd zijn tot het instellen van bezwaar en beroep. Eiseres 1 wordt immers als eigenares van de aftakking van de spoorlijn direct in haar belangen getroffen bij de opheffing daarvan. Eiseressen 2 en 3 zijn als belangenbehartigers op grond van artikel 1:2 , derde lid, van de Awb mede als belanghebbenden te beschouwen.
De rechtbank wijst verweerders standpunt af dat alleen de bezwaren van de in artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet aangewezen gerechtigden betrokken hoeven te worden bij het nemen van een besluit op een instemmingsverzoek. Op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb moet het bestuursorgaan immers de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
In artikel 17, derde lid, van de Spoorwegweg is geen restrictie gemaakt wat betreft de af te wegen belangen. Ook uit de aard van de daarin gecreëerde bevoegdheid volgt een dergelijke beperking niet. Verweerder moet daarom alle bij het nemen van een besluit betrokken belangen tegen elkaar afwegen. Artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet biedt verweerder een ruime beoordelingsmarge bij het nemen van een beslissing op een instemmingsverzoek. Bij de beoordeling van een dergelijk besluit zal de rechtbank zich terughoudend moeten opstellen en toetst de rechtbank of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen niet zodanig onevenwichtig is, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
De rechtbank stelt vast dat, ondanks zijn standpunt dat de belangen van eisers buiten beschouwing gelaten moeten worden, verweerder heeft bezien of het wel meewegen van deze belangen tot een ander besluit zou hebben geleid. Uitgaande van deze door verweerder gemaakte belangenafweging overweegt de rechtbank dat verweerder in redelijkheid het belang van de gemeente Zwolle bij de opheffing van de Katwolderhaven¬spoorlijn in het kader van de herstructurering van het industrieterrein Voorst zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van eisers bij behoud van deze spoorlijn.
Naast ruimtelijke belangen en de verkeersveiligheid heeft de gemeente een financieel belang bij het opheffen van de spoorlijn. Eisers hebben het laatste betwist, maar uit de door de gemeente Zwolle ter zitting overgelegde stukken, met name het exploitatieoverzicht van 24 augustus 2009, blijkt dat de verwijdering van de Katwolderhavenspoorlijn onderdeel uitmaakt van de door de provincie Overijssel gestelde voorwaarden aan het verstrekken van subsidie voor de herstructurering van het bedrijventerrein Voorst van maximaal 1 miljoen euro. Verder heeft verweerder gewezen op de toekomstige ontwikkelingen in het gebied die voorzien in de aanleg van woonwijken, waarbij de aanwezigheid van een goederenspoorlijn uit oogpunt van verkeersveiligheid en geluidsoverlast niet past.
Verweerder heeft minder gewicht aan het daartegenover staande belang van eisers mogen hechten, nu het aantal vervoersbewegingen op de goederenspoorlijn gering is en onvoldoende zekerheid bestaat of in de toekomst meer gebruik gemaakt zal gaan worden van de goederenlijn. Eisers hebben dat onvoldoende aangetoond. Zij hebben weliswaar een aantal ondernemingen genoemd die gebruik zouden willen gaan maken van de overslagmogelijkheid die de Katwolderhaven biedt tussen binnenvaart en spoor, maar zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze bedrijven alleen vanwege de onzekerheid die is ontstaan na het bekend worden van het voornemen om de spoorlijn op te heffen af hebben gezien van het doen van investeringen voor deze overslagmogelijkheid.
De rechtbank stelt voorts vast dat het Beleidskader Spoorgoederenvervoer 2010 waarop eisers zich beroepen niet is opgesteld met het oog op onderhavige situatie en dus niet van toepassing is op het voorliggende instemmingsbesluit. Voor zover niettemin dit beleid in het kader van de belangenafweging moet worden meegenomen, is de rechtbank niet gebleken dat dit tot een andere uitkomst zou hebben moeten leiden.
In aanmerking genomen de terughoudendheid die de rechtbank in acht moet nemen bij het toetsen van instemmingsbesluiten als bedoeld in artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet, oordeelt de rechtbank dat verweerder geen volstrekt onredelijke belangenafweging heeft gemaakt en in redelijkheid heeft kunnen instemmen met het opheffingsverzoek. Het beroep is ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. J.H. de Wildt, voorzitter, en mr. A. van Gijzen en mr. A.A.J. Lemain, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 8 december 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: