Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 17/4915, ROT17/4916, ROT 17/4917
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 mei 2018 in de zaken tussen
Vopak Terminal Vlaardingen B.V., te Vlaardingen, eiseres I,
gemachtigde: mr. D.A. Cleton,
DB Cargo Nederland N.V., te Utrecht, eiseres II,
gemachtigde: mr. drs. D. van Bemmel,
Sectorvereniging Spoorgoederenvervoer Nederland, te ’s-Gravenhage, eiseres III,
gemachtigde: A. Klompe,
en
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder,
met als derde partijen
het openbaar lichaam Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH), te Rotterdam,
ProRail B.V. (ProRail), te Utrecht.
Procesverloop
Eiseressen I, II en III (eiseressen) hebben bezwaar gemaakt tegen het Koninklijk Besluit van
17 februari 2017, houdende wijziging van het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen en het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen in verband met de ombouw van de Hoekse Lijn (het primaire besluit).
17 februari 2017, houdende wijziging van het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen en het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen in verband met de ombouw van de Hoekse Lijn (het primaire besluit).
Bij besluit van 4 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder namens de Kroon het bezwaar van eiseressen niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2018. Voor eiseres I is verschenen mr. G.J.M. de Jager, bijgestaan door A. Huisman. Voor eiseressen II en III is verschenen mr. drs. D. van Bemmel. Voor verweerder zijn verschenen
mr. dr. J.R.C. Tieman, mr. W. Wieringa en drs. R.I.T. Koolen. Voor MRDH zijn verschenen
ing. A.J. van de Lely en mr. H.J. Zwennes. Voor ProRail is verschenen mr. C. Clerx.
Overwegingen
1. In verband met de ombouw van de hoofdspoorweg Schiedam - Hoek van Holland Strand (de Hoekse Lijn) tot metrolijn, is dit traject bij het primaire besluit als lokale spoorweg aangewezen en is de aanwijzing tot hoofdspoorweg ingetrokken.
Het dagelijks bestuur van MRDH gaat zorgdragen voor de aanleg en het beheer van de lokale spoorweginfrastructuur. Het beheer valt dan niet langer onder ProRail. Het toezicht op de naleving van de regels die bij of krachtens de Wet lokaal spoor gesteld worden aan de Hoekse Lijn blijven wel op centraal niveau berusten.
2. Eiseres I is eigenaar van de Vopak Terminal te Vlaardingen en is gerechtigd om over de Hoekse Lijn met drie treinen per dag goederen van haar of haar klanten/ afnemers te (doen) vervoeren. Eiseres II is een spoorgoederenvervoerder. Eiseres III is een vereniging van spoorgoederenvervoerders. Eiseressen hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt, omdat volgens hen door de aanwijzing tot lokale spoorweg voor vervoerders tal van nieuwe verplichtingen ontstaan voor toegang tot de Hoekse Lijn. Dat brengt extra kosten en belemmeringen met zich mee en heeft onevenredig grote gevolgen voor hun bedrijfsvoering. Eiseressen menen ook dat het primaire besluit in strijd is met artikel 10 van Pro de Richtlijn 2012/34/EU (Richtlijn tot instelling van één Europese spoorwegruimte) en de Spoorwegwet waarin deze Richtlijn is geïmplementeerd.
3. Verweerder heeft de bezwaren van eiseressen tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij meent dat er sprake is van een algemeen verbindend voorschrift. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van 9 februari 2017 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb, ECLI:NL:CBB:2017:21), waarin het CBb oordeelde dat de aanwijzing van het hoofdrailnet (HRN) in het Besluit hoofdrailnet op grond van artikel 65, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 het karakter heeft van een algemeen verbindend voorschrift. Gelet op deze uitspraak is verweerder van oordeel dat ook het primaire besluit aangemerkt dient te worden als een algemeen verbindend voorschrift. De aanwijzing van de Hoekse Lijn als lokaal spoor en de daarmee samenhangende onttrekking van deze lijn aan het hoofdspoor komt naar aard en inhoud volgens verweerder overeen met de aanwijzing van spoorlijnen als onderdeel van het hoofdrailnet.
4. Eiseressen betogen dat hun bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard, omdat het primaire besluit niet moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Volgens eiseressen concretiseert het primaire besluit de toepasselijkheid van de Wet lokaalspoor naar plaats, tijd en object. Daarmee is het een concretiserend besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. Een dergelijk besluit is - anders dan een algemeen verbindend voorschrift - wel vatbaar voor bezwaar en beroep. Volgens eiseressen is het niet-ontvankelijk verklaren van hun bezwaren in strijd met de bedoeling van de wetgever. Zij wijzen op de Memorie van Toelichting (MvT, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 482, nr. 3, pagina 33) bij de Spoorwegwet waarin naar voren komt dat belanghebbenden de mogelijkheid hebben bezwaar te maken en beroep in te stellen tegen besluiten tot aanwijzing van hoofdspoorwegen en lokale Spoorwegen. Zou het primaire besluit daadwerkelijk een algemeen verbindend voorschrift zijn, dan had verweerder volgens eiseressen II en III het ontwerp van het besluit op grond van artikel 73 van Pro de Grondwet moeten voorleggen aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Eiseressen menen dat de vergelijking met de uitspraak van 9 februari 2017 van het CBb niet opgaat. De aanwijzing van het HRN ziet volgens eiseressen namelijk niet op de reikwijdte van de Wet personenvervoer 2000, maar op de omvang van de mogelijk door de minister aan te besteden spoorvervoerdiensten waarvoor in de vorm van een concessie bovendien nog een nader besluit moet worden genomen dat wel appellabel is. Verder hebben eiseressen in beroep de onder 2 genoemde bezwaren herhaald.
5. Op grond van artikel 8:3, eerste lid onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb staat tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaar en beroep open.
6. Naar vaste jurisprudentie is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn.
7. Verweerder stelt dat zij tot aan de onder 3 genoemde uitspraak van het CBb aannam dat Koninklijke Besluiten tot aanwijzing van hoofdspoorwegen op basis van de Spoorwegwet, tot aanwijzing van lokale spoorwegen op basis van de Wet lokaal spoor en de aanwijzing van het hoofdrailnet op basis van de Wet personenvervoer 2000, moeten worden aangemerkt als concretiserende besluiten van algemene strekking waartegen bezwaar en beroep openstaat. Dit is in lijn met wat hierover met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 januari 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AA4601) is opgenomen in de MvT bij de Spoorwegwet. In de procedure bij het CBb heeft verweerder dan ook het standpunt ingenomen dat aanwijzing van een spoorlijn op een kaart geen voor herhaalde toepassing vatbaar voorschrift bevat, maar slechts de reikwijdte bepaalt van de reeds in wet (voor het HRN in de Wet personenvervoer 2000) neergelegde voorschriften. Verweerder stelt dat dat standpunt door het CBb echter uitdrukkelijk is afgewezen. In het licht daarvan heeft verweerder het nu bestreden besluit genomen.
8. In zijn uitspraak van 9 februari 2017 heeft het CBb voor zover hier relevant het volgende overwogen:
“2.2.2 Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat de omvang van het HRN niet in deze procedure aan de orde kan komen. Verweerder heeft daartoe betoogd dat appellanten hebben nagelaten een rechtsmiddel aan te wenden tegen het KB van 8 december 2014 (waarbij het HRN is uitgebreid met de HSL-Zuid). Dat KB heeft formele rechtskracht en daarmee, behoudens zich hier niet voordoende bijzondere omstandigheden, geldt dat KB, zowel naar wijze van totstandkoming als wat betreft zijn inhoud, als rechtmatig.
2.2.3
Het College volgt verweerder niet in die zienswijze. Een algemeen verbindend voorschrift is een voor herhaalde toepassing vatbaar voorschrift, algemeen naar persoon en vastgesteld door een bestuursorgaan op grond van een aan een wet in formele zin daartoe ontleende bevoegdheid (vgl. Kamerstukken II, 1993-1994, 23700, nr 3, blz. 105). In lijn met jurisprudentie van het College (zie bijvoorbeeld uitspraken van 5 september 2002 (ECLI:NL:CBB:2002:AE7398), 21 januari 2014 (ECLI:NL:CBB:2004:AO2133) en 18 augustus 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:349) is het College van oordeel dat de aanwijzing van het HRN een algemeen verbindend voorschrift betreft. (…).”
9.1
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de aanwijzing van spoorlijnen op grond van het Besluit hoofdrailnet, op grond van het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen en op grond van het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen naar aard en inhoud met elkaar overeenkomen. In alle gevallen gaat het immers om een aanwijzing van een specifieke spoorlijn (of deel daarvan) die als gevolg van deze aanwijzing door de Kroon onder de reikwijdte van een specifieke wettelijke regeling wordt gebracht of daaraan wordt onttrokken. Uit de verwijzing door het CBb in zijn uitspraak van 9 februari 2017 naar zijn eerdere rechtspraak - vooral de verwijzing naar de uitspraak van 5 september 2002 - valt op te maken dat naar het oordeel van het CBb de aanduiding van een spoorlijn op een kaart, als onderdeel van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, een zelfstandige normstelling inhoudt. De aanwijzing moet worden gezien als een essentieel en samenhangend deel van de wettelijke regelingen (Spoorwegwet en Wet lokaal spoor) waarop de aanwijzing is gebaseerd en wel zodanig dat het daardoor deelt in het karakter van die regelingen. Eiseressen hebben ter zitting aangevoerd dat de aanwijzing van de Hoekse Lijn als lokaal spoor een aanvulling is op de spoorwegverbindingen die al als zodanig zijn aangewezen en het primaire besluit dus niet het besluit is waarbij alle lokale spoorwegen en hoofdspoorwegen in een keer zijn aangewezen. Laatstgenoemd besluit zou volgens eiseressen eventueel wel als algemeen verbindend voorschrift gezien kunnen worden. Dit wijzigt het oordeel van de rechtbank niet. Ook de aanwijzing van de HSL-Zuid als hoofdrailnet betrof immers niet het gehele hoofdrailnet maar een aanvulling op het reeds aangewezen hoofdrailnet. Door die aanwijzing werd de HSL-Zuid onder de reikwijdte van een speciaal regime van de Wet personenvervoer 2000 gebracht, evenals de Hoekse Lijn door de aanwijzing in het primaire besluit onder de reikwijdte van de Wet lokaal spoor is gebracht. Daarbij is van belang dat een wijziging van een algemeen verbindend voorschrift op grond van vaste rechtspraak zelf ook een algemeen verbindend voorschrift is. Dat de Hoekse Lijn als lokale spoorweg in het primaire besluit niet door middel van een kaart is weergegeven, maar is aangeduid door middel van plaatsnamen en coördinaten, is niet relevant bij de beoordeling van het rechtskarakter daarvan. Uit de door het CBb genoemde uitspraken komt immers naar voren dat niet de vorm maar de inhoud bepalend is bij beantwoording van de vraag of sprake is van een algemeen verbindend voorschrift of niet. Daarom is evenmin van belang of er in de MvT bij de Spoorwegwet vanuit is gegaan dat wel bezwaar en beroep open stond tegen de aanwijzing als hoofdspoorweg. Ook de wijze van totstandkoming van het primaire besluit betreft de vorm en niet de inhoud en is daarom niet van belang voor het rechtskarakter daarvan.
9.2
Voor zover eiseressen menen dat aan de kwalificatie van het primaire besluit als algemeen verbindend voorschrift in de weg zou staan dat - anders dan bij de integratie van de HSL-Zuid in het HRN - bij de Hoekse Lijn geen sprake is van een nader besluit waartegen wel bezwaar en beroep open staat, slaagt dat betoog niet. Een dergelijk vereiste is in de uitspraak van het CBb noch anderszins in de rechtspraak terug te vinden.
9.3
Eiseressen hebben ter vergelijking verwezen naar de uitspraak van 8 december 2011 van de rechtbank Rotterdam (opheffing spoorweg Zwolle Katwolde, ECLI:NL:RBROT:2011:BU7351) en de uitspraak van 31 december 2013 (Oosterspoorbaan, ECLI:NL:CBB:2013:308) van het CBb. Deze vergelijking gaat niet op, nu het in die zaken gaat om een ander type besluiten, namelijk zogenoemde saneringsbesluiten. Die besluiten veranderen niet de aanwijzing van een spoorwegverbinding als hoofdspoorweg of lokale spoorweg en leiden er niet toe dat de spoorwegverbinding onder de reikwijdte van een specifieke wettelijke regeling wordt gebracht of daaraan wordt onttrokken.
9.4
Gelet op het voorgaande is de conclusie dat het primaire besluit dient te worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, dat daarom niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiseressen dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. De in beroep door eiseressen opgeworpen argumenten om het primaire besluit aan te merken als appellabel besluit slagen dan ook niet. Nu de rechtbank van oordeel is dat verweerder bij het bestreden besluit de bezwaren terecht niet ontvankelijk heeft verklaard, komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van de inhoudelijke beroepsgronden.
10. De beroepen van eiseressen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. A. van Gijzen en
mr. S.A. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. M. Traousis - van Wingaarden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.