Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/3429
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 mei 2012 in de zaak tussen
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois, eiser,
gemachtigden: mr. H.C. Lagrouw en mr. H.H. de Vries,
en
het College bescherming persoonsgegevens, verweerder,
gemachtigde: prof. mr. T. Barkhuysen.
Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser gelast om
1) binnen drie dagen na de datum van dit besluit de verwerking van gegevens betreffende iemands ras, zoals bedoeld in artikel 16 van Pro de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), te staken en gestaakt te houden en 2) binnen drie maanden na de datum van dit besluit de gegevens betreffende iemands ras die reeds in de “Deelgemeentelijke Organisatie Sluitende Aanpak” (DOSA) zijn verwerkt uit het bestand te verwijderen. De dwangsom is per maatregel gesteld op € 2.000,- per dag dat niet aan de last is voldaan. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, is gesteld op € 250.000,- per maatregel.
Bij besluit van 19 juli 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, waarbij de begunstigingstermijn voor de last onder 2 is gesteld op drie maanden vanaf de datum van het bestreden besluit.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 mei 2012. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door R.R. Raalte, G.C. Senders en E.H.M. Goyvaerts. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. M. Claessens en mr. A. Harakat.
Overwegingen
1. DOSA bestaat sinds 2003. Het is een instrument waarbij regie wordt gevoerd op de inzet van hulpverlening aan jongeren met multi-problematiek in de leeftijdsgroep van 0 tot en met 23 jaar, voor wie de reguliere hulpverlening ontoereikend is gebleken. Na aanmelding van jongeren voor DOSA beslist de zogenoemde DOSA-regisseur in overleg met verschillende hulpverleningsinstanties over de hulp die wordt geboden. Bij de hulpverlening wordt rekening gehouden met de etnische of culturele achtergrond van de jongeren. Dit gebeurt door een cultuurgerichte benadering toe te passen bij de begeleiding naar reguliere hulpverleningstrajecten, bijvoorbeeld door een coach of hulpverlener in te schakelen die de taal van de jongere spreekt en diens cultuur kent. Daarnaast is voorzien in etnisch specifieke hulpverleningstrajecten voor jongeren van Antilliaanse, Kaapverdiaanse, Marokkaanse en Turkse afkomst. Van elke jongere wordt het geboorteland en dat van diens (groot)ouders geregistreerd. Alleen de DOSA-regisseur en diens administratieve medewerkers kunnen de geregistreerde gegevens raadplegen. Op 28 april 2009 is verweerder een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de geboortelandregistratie in het kader van DOSA.
2. Verweerder legt aan het bestreden besluit ten grondslag dat deze registratie in strijd is met het verbod op de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands ras, als bedoeld in artikel 16 van Pro de Wbp.
3. Eiser voert aan dat het verbod van artikel 16 van Pro de Wbp in dit geval niet van toepassing is, omdat de uitzonderingsgrond van artikel 18, aanhef en onder b, van de Wbp zich voordoet.
4. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wbp wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder verwerking van persoonsgegevens verstaan elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens.
Ingevolge artikel 16 van Pro de Wbp, voor zover thans van belang, is de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands ras verboden behoudens het bepaalde in deze paragraaf.
Ingevolge artikel 18, aanhef en onder b, aanhef en ten eerste, van de Wbp is het verbod om persoonsgegevens betreffende iemands ras te verwerken als bedoeld in artikel 16, niet van toepassing indien de verwerking geschiedt met het doel personen van een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep een bevoorrechte positie toe te kennen ten einde feitelijke nadelen verband houdende met de grond ras op te heffen of te verminderen en slechts indien dit voor dat doel noodzakelijk is.
Ingevolge artikel 65 van Pro de Wbp is verweerder bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
5. Vast staat dat geboortelandgegevens kunnen worden aangemerkt als persoonsgegevens betreffende iemands ras, als bedoeld in artikel 16 van Pro de Wbp. Daarnaast is niet in geschil dat de registratie van deze gegevens in het kader van DOSA aangemerkt kan worden als het verwerken van persoonsgegevens, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wbp. De geboortelandregistratie is daarom in beginsel in strijd met artikel 16 van Pro de Wbp.
6. Het geschil spitst zich toe op de vragen of de verwerking geschiedt met het doel personen van een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep een bevoorrechte positie toe te kennen ten einde feitelijke nadelen verband houdende met de grond ras op te heffen of te verminderen, en of de verwerking voor dat doel noodzakelijk is.
7. Eiser voert aan dat de geboortelandregistratie noodzakelijk is voor de verwezenlijking van in het kader van DOSA gevoerd voorkeursbeleid ten aanzien van alle jongeren die zelf of van wie (één van) de (groot)ouders niet in Nederland zijn geboren. Dit voorkeursbeleid bestaat uit de cultuurgerichte benadering bij de begeleiding naar reguliere hulpverleningstrajecten en uit de etnisch specifieke trajecten voor Antilliaanse, Kaapverdiaanse, Marokkaanse en Turkse jongeren. Volgens eiser is het zonder registratie van geboortelandgegevens niet mogelijk om bij de hulpverlening op zorgvuldige wijze rekening te houden met de afkomst van de jongeren. In dit verband wijst eiser er op dat in Charlois een groot aantal allochtone jongeren woont en dat tijdens een casusoverleg tussen de 50 en 100 jongeren worden besproken. Volgens eiser zijn er geen andere, minder vergaande middelen om het voorkeursbeleid te verwezenlijken. In dit verband stelt eiser dat ook mondelinge gegevensoverdracht kan worden aangemerkt als het verwerken van persoonsgegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wbp, en dat deze wijze van verwerking even belastend is als de registratie van geboortelandgegevens. Ten slotte stelt eiser dat gewaarborgd is dat de geboortelandgegevens uitsluitend worden gebruikt in het kader van de hulpverlening.
8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de registratie van geboortelandgegevens niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het door eiser gestelde voorkeursbeleid. Verweerder neemt hierbij aan dat eiser uitsluitend voor de registratie van de geboortelanden van Antilliaanse, Kaapverdiaanse, Marokkaanse en Turkse jongeren een beroep op artikel 18, aanhef en onder b, van de Wbp heeft gedaan, omdat eisers melding in 2006 bij verweerder slechts betrekking had op de registratie van deze geboortelanden. Volgens verweerder kan het door eiser gestelde doel van de voor deze jongeren bedoelde etnisch specifieke trajecten – te weten het opheffen dan wel verminderen van achterstanden – langs andere, minder vergaande weg(en) worden bereikt. Verweerder wijst in dit verband op het door eiser overgelegde rapport ‘Verwerken van persoonsgegevens over etnische afkomst. Verkenning onder achttien gemeenten’ van De Beuk Organisatieadvies (De Beuk) van 7 juli 2010. Voorts stelt verweerder in dit verband dat de etniciteit en cultuur van de voor DOSA aangemelde jongeren reeds bekend zijn vanuit het vastgelopen reguliere hulpverleningstraject.
9. Naar het oordeel van de rechtbank strekt het beroep van eiser op artikel 18, aanhef en onder b, van de Wbp, en daarmee de beoordeling van het noodzakelijkheidscriterium, zich uit tot de registratie van alle geboortelanden. Daarbij is van belang dat de maatregelen in het bestreden besluit betrekking hebben op ‘gegevens betreffende iemands ras’ in het algemeen en niet zijn beperkt tot de verwerking van rasgegevens van Antilliaanse, Kaapverdiaanse, Marokkaanse en Turkse jongeren. Eiser heeft zich daarom, anders dan verweerder meent, ook voor de registratie van andere geboortelanden mogen beroepen op de voormelde uitzonderingsgrond. Dit betekent dat niet alleen ter beoordeling staat of de geboortelandregistratie noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de etnisch specifieke trajecten, maar ook of deze verwerking noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de cultuurgerichte benadering ten aanzien van andere jongeren.
10. De rechtbank stelt voorop dat, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wbp, het noodzakelijkheidscriterium meebrengt dat het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokkene minder nadelige wijze dient te kunnen worden verwerkelijkt. Op degene die persoonsgegevens verwerkt rust de plicht om binnen redelijke grenzen een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van anderen te vermijden dan wel zo beperkt mogelijk te houden. Deze plicht omvat een tweetal aspecten. Allereerst dient men af te zien van de verwerking van persoonsgegevens indien hetzelfde doel ook langs andere weg en met minder ingrijpende middelen kan worden gerealiseerd, bij voorbeeld door de vergaring van anonieme gegevens. Wordt desondanks tot gegevensverwerking overgegaan, dan is van belang dat degene die gegevens wil verwerken in redelijkheid alle eventuele bestaande mogelijkheden benut om de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen te beperken (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 892, nr. 3). Naar het oordeel van de rechtbank biedt dit laatste ruimte om in een concreet geval niet aan te nemen dat een verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is indien niet aannemelijk is dat er geen andere, voor de bij de gegevensverwerking betrokkene minder belastende wijze van gegevensverwerking kan worden aangewend.
11. De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden aangenomen dat de geboortelandregistratie in het kader van DOSA noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het gestelde voorkeursbeleid. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit voorkeursbeleid in redelijkheid niet op een andere, voor de betrokken jongeren minder nadelige wijze kan worden verwerkelijkt. Daargelaten of het voorkeursbeleid niet anders dan door gegevens te verwerken kan worden verwezenlijkt, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat er geen andere, minder belastende wijze van gegevensverwerking kan worden aangewend. Daarbij is van belang dat uit het rapport van De Beuk blijkt dat andere gemeenten gegevens over de etnische of culturele achtergrond van personen, die bij de betrokkenen of bij hulpverleners worden opgevraagd of waarvan een inschatting wordt gemaakt, bij de hulpverlening gebruiken zonder deze gegevens te registreren. Weliswaar valt ook dat gebruik van geboortelandgegevens onder het verwerken van persoonsgegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wbp, maar de rechtbank acht deze wijze van verwerking niettemin minder belastend voor de bij de verwerking betrokkenen, nu daarbij de gegevens niet worden opgenomen in een bestand, zoals dat wel gebeurt in het kader van DOSA. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat een doelmatig en zorgvuldig gebruik van geboortelandgegevens bij de DOSA-hulpverlening niet mogelijk is zonder deze gegevens te registreren. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de etnische of culturele achtergrond van de jongeren reeds bekend is vanuit het reguliere traject. De omstandigheid dat de hulpverlening zich uitstrekt tot een grote groep allochtone jongeren, kan eiser niet baten. Daarbij is van belang dat uit het rapport van De Beuk volgt dat meerdere gemeenten met een omvang vergelijkbaar met de gemeente Rotterdam bij de hulpverlening gebruik maken van etnische en culturele gegevens zonder deze gegevens te registreren. De rechtbank gaat voorbij aan eisers stelling ter zitting dat een aantal van deze gemeenten deze gegevens wel registreert zonder het te melden, nu deze stelling niet is onderbouwd. Ook de omstandigheid dat tijdens een casusoverleg tussen de 50 en 100 personen worden besproken kan eiser niet baten, reeds omdat het aantal te bespreken casus tijdens een DOSA-overleg berust op een keuze. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit overleg niet zodanig ingericht kan worden dat tijdens een overleg minder casus worden besproken.
Uit het voorgaande volgt dat reeds omdat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat er geen andere, minder belastende wijze van gegevensverwerking kan worden toegepast, verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verwerking van geboortelandgegevens niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de door eiser gestelde voorkeursbehandeling.
12. Nu de noodzakelijkheid van het gestelde voorkeursbeleid niet vast staat, kan reeds om deze reden niet worden aangenomen dat de uitzonderingsgrond van artikel 18, aanhef en onder b, van de Wbp van toepassing is. De rechtbank zal daarom onbesproken laten of de etnisch specifieke trajecten en de cultuurgerichte benadering in het kader van reguliere trajecten voldoen aan de eisen voor voorkeursbeleid en of de geboortelandregistratie geschiedt met het doel dat beleid te verwezenlijken.
13. Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de geboortelandregistratie in het kader van DOSA in strijd is met artikel 16 van Pro de Wbp.
Verweerder was daarom bevoegd om aan eiser een last onder dwangsom op te leggen.
14. Eiser voert aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhavend optreden. Volgens eiser bestond er concreet zicht op legalisatie, nu hij op 7 maart 2011 om ontheffing van het verbod van artikel 16 van Pro de Wbp heeft gevraagd op grond van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e (thans f), van de Wbp en verweerder dit verzoek op 13 juli 2011 ten onrechte heeft afgewezen. Eiser stelt daarnaast dat verweerder op 11 december 2006 in een vergelijkbaar geval, ten behoeve van de Verwijsindex Antillianen (VIA), wel een ontheffing als voornoemd heeft verleend. Voorts stelt eiser dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel, nu verweerder na eisers melding van de geboortelandregistratie op 7 maart 2006 tot aan de start van het onderzoek in 2009 geen blijk heeft gegeven van bezwaar tegen deze gegevensverwerking. Ten slotte meent eiser dat de maatregelen in het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, omdat verweerder eiser niet in de gelegenheid heeft gesteld een toestemmingstelsel te realiseren.
15. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan moest worden afgezien van oplegging van de last onder dwangsom.
16. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
17. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden aangenomen dat er concreet zicht op legalisatie bestond, reeds omdat uit het afwijzingsbesluit van 13 juli 2011 blijkt dat verweerder niet bereid was om ontheffing van het verbod van artikel 16 van Pro de Wbp te verlenen. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 3 maart 2010, LJN: BL6202.
18. Dat verweerder in de VIA-zaak wel een ontheffing heeft verleend kan eiser niet baten. Vast staat dat in dat geval gegevensverwerking plaatsvond bij wijze van pilot en dat de geboortelandregistratie in het kader van DOSA structureel plaatsvindt. Nu niet in geschil is dat op grond van verweerders beleid ontheffingsaanvragen voor structurele gegevensverwerking aan de hand van andere criteria worden beoordeeld dan aanvragen in het kader van een pilot, kan op de grond dat in de VIA-zaak een ontheffing is verleend niet worden aangenomen dat verweerder ook ontheffing had moeten verlenen op het verzoek van
7 maart 2011.
19. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. Ingevolge vaste rechtspraak is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie bijvoorbeeld een uitspraak van de ABRS van 20 juli 2011, LJN: BR2292).
Dat verweerder pas in april 2009 een onderzoek is gestart naar de rechtmatigheid van de geboortelandregistratie, terwijl hij daarvan al sinds maart 2006 op de hoogte was, biedt geen grond voor het oordeel dat eiser de gerechtvaardigde verwachting had dat verweerder niet handhavend zou optreden tegen de registratie. Immers, deze omstandigheid hield geen concrete, ondubbelzinnige toezegging in, zeker niet nu verweerder onweersproken heeft gesteld dat hij na de melding in 2006 overleg heeft gevoerd met eiser, hetgeen heeft geresulteerd in wijzigingen in (de procedure van) de gegevensverwerking in het kader van DOSA.
20. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden aangenomen dat het bestreden besluit onevenredig is op de grond dat verweerder eiser niet in de gelegenheid heeft gesteld een toestemmingstelsel te realiseren. Daarbij is van belang dat verweerder gerechtigd was om tegen de overtreding van artikel 16 van Pro de Wbp op te treden en dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn plannen voor een toestemmingstelsel in een dusdanig vergevorderd stadium verkeerden dat moet worden aangenomen dat oplegging van de last onder dwangsom nadelige gevolgen heeft voor eiser die onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
21. Het beroep is ongegrond.
22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.E. Bos, voorzitter, en mr. L.A.C. van Nifterick en
mr. J.H. de Wildt, leden, in aanwezigheid van mr. A.J. Mourik, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 mei 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.