Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/3414
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 augustus 2012 in de zaak tussen
V.K.D. Real Estate B.V., te Dordrecht, eiseres,
gemachtigde: mr. R.J.G. Bäcker,
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 december 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een bouwvergunning voor de bouw van 37 garageboxen op [het perceel] te Dordrecht, geweigerd.
Bij besluit van 2 mei 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht. Deze rechtbank heeft het beroep van eiseres op grond van het protocol rechtszaken eigen personeel doorgezonden naar de rechtbank Rotterdam met het verzoek de behandeling daarvan over te nemen. Partijen zijn van de doorzending in kennis gesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2012. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door mr. S.F.J. Sluiter en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.A. van Dommelen-van der Lugt.
Overwegingen
1. Op 18 juni 2010 heeft eiseres de aanvraag om een reguliere bouwvergunning voor de bouw van 37 garageboxen op het perceel ingediend.
2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag voor de bouwvergunning vóór het tijdstip van inwerkingtreden van de Wabo is ingediend. De rechtbank gaat dan ook uit van het recht dat gold onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo.
2.1 Ingevolge artikel 40, eerste lid van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders.
Op grond van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld dan wel met een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, 3.27 of 3.29 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) of met een besluit als bedoeld in artikel 3.40, 3.41 of 3.42 van die wet.
Ingevolge artikel 46, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet, beslist verweerder omtrent een aanvraag om een reguliere bouwvergunning binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan verweerder de beslissing omtrent de aanvraag eenmaal met ten hoogste zes weken verdagen.
Op grond van artikel 46, derde lid, van de Woningwet wordt een aanvraag om een bouwvergunning, die slechts kan worden ingewilligd na het verlenen van ontheffing of het nemen van een projectbesluit, tevens aangemerkt als een aanvraag om een ontheffing of een projectbesluit.
2.2 Ingevolge het bestemmingsplan 'Schil-Oost' (bestemmingsplan), zoals dit is vastgesteld door de gemeenteraad op 10 juli 2007, geldt ter plaatse van het bouwplan de bestemming ‘Autoboxen’ (AB), op de plankaart aangegeven in een lichtpaarse kleur. Er staan om en op het betreffende perceel dunne lijnen en dikkere lijnen getekend. Het renvooi geeft aan dat de dunne lijnen bestemmingsgrenzen zijn en de dikke lijnen bouwvlakgrenzen.
In artikel 1 van Pro de planvoorschriften is bepaald dat onder ‘bestemmingsvlak’ moet worden verstaan: ‘een op de plankaart door bestemmingsgrenzen omsloten vlak, waarmee gronden zijn aangegeven met éénzelfde bestemming’.
Een ‘bouwvlak’ is volgens de begripsbepalingen ‘een op de plankaart aangegeven vlak, waarmee gronden zijn aangeduid waarop gebouwen zijn toegelaten’.
Artikel 8 van Pro de planvoorschriften regelt de bestemming Autoboxen en luidt als volgt:
"1. Doeleindenomschrijving
De op de plankaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor de stalling van auto’s, motoren, boten, caravans, alsmede van huishoudelijke goederen.
2. Inrichting
Toegelaten zijn gebouwen
3. Bouwvoorschriften
De hoogte van bouwwerken mag niet meer bedragen dan op de plankaart is ingeschreven."
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder de bouwvergunning geweigerd wegens strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat op basis van de bouwtekeningen een deel van de te realiseren 37 garageboxen buiten de op het perceel ingetekende bouwvlakgrenzen valt. De in het bestemmingsplan opgenomen ontheffingsbepalingen zijn daarnaast niet toereikend om ontheffing te verlenen van het bouwplan. Omdat het bouwplan volgens verweerder zowel verkeerskundig als stedenbouwkundig/ruimtelijk niet aanvaardbaar is, wenst verweerder geen medewerking te verlenen aan het bouwplan door het volgen van een procedure als bedoeld in artikel 3.10 in samenhang met artikel 3.11 van de Wro.
4. De bezwaarschriftencommissie van de gemeente Dordrecht (commissie) is van mening dat uit de in artikel 1 van Pro de planvoorschriften opgenomen definitie van bouwvlak en de omstandigheid dat op de bestemmingsplankaart een bouwvlak is ingetekend, volgt dat niet buiten dit bouwvlak mag worden gebouwd. Onder de bestemming autoboxen zijn voor de inrichting slechts toegestaan gebouwen, zijnde autoboxen. Dat binnen artikel 8 van Pro de planvoorschriften, anders dan bij sommige andere bestemmingen, geen onderscheid wordt gemaakt tussen wat binnen en buiten het bouwvlak is toegestaan ligt naar de mening van de commissie voor de hand. Buiten het bouwvlak is immers geen bebouwing toegestaan. Aan dit oordeel draagt bij het feit dat de aanduiding van de toegestane hoogte van maximaal 4 meter van de bouwwerken (aangegeven op de plankaart met “AB4”) geplaatst is binnen elk van de met bouwvlakgrenzen omgeven vlakken. Voor het verlenen van een vrijstelling ziet de commissie geen aanleiding.
5. Verweerder heeft het advies van de commissie bij het bestreden besluit overgenomen.
6. Eiseres betwist dat het bouwplan in strijd zou zijn met het bestemmingsplan. Volgens eiseres is bij de vaststelling van het bestemmingsplan geen bouwvlak tot stand gekomen waarin de autoboxen zouden moeten worden gepositioneerd. Immers, op de plankaart bevat het perceel slechts drie ingetekende bouwvlakgrenzen. De term ‘bouwvlakgrens’ is in de legenda op de plankaart gedefinieerd met een dikke lijn. In de legenda op de plankaart is de term ‘bouwvlak’ zelf niet gedefinieerd. Daarvoor kan slechts worden teruggevallen op de definitie uit artikel 1 van Pro de planvoorschriften. In deze definitie ontbreekt een koppeling met bouwvlakgrens. Hoe een in de planvoorschriften bedoeld bouwvlak op de plankaart wordt aangegeven is aldus niet bepaald. Nu ook de plantoelichting op dit punt geen nadere informatie biedt, verzet de rechtszekerheid zich er in die situatie tegen dat verweerder in de planvoorschriften gaat ‘inlezen’ op welke wijze op de plankaart een bouwvlak zou zijn aangeduid, aldus eiseres.
6.1 Eiseres stelt zich daarnaast op het standpunt dat uit de planvoorschriften behorende bij de bestemming ‘Autoboxen’ evenmin blijkt dat de toegestane bouwwerken binnen een bouwvlak moeten worden gebouwd. In artikel 8 van Pro de planvoorschriften wordt namelijk geen koppeling gelegd met een op de plankaart aangeduid bouwvlak, of op de plankaart aangeduide bouwvlakgrenzen. Een dergelijke koppeling tussen de toegelaten bebouwing en een op de plankaart aangegeven bouwvlak is juist wel opgenomen in andere artikelen van de planvoorschriften. Eiseres heeft daarbij gewezen op de artikelen 3, 4, 5, 6, 7 en 9. In artikel 3, derde lid, onder 3, wordt bijvoorbeeld expliciet aangegeven dat woningen enkel binnen de aangegeven bouwvlakken mogen worden gerealiseerd. Nu binnen de bestemming ‘Auto-boxen’ niets is geregeld over bouwvlakken of bouwgrenzen, moet volgens eiseres worden vastgesteld dat het bestemmingsplan zich niet verzet tegen de realisatie van een deel van de 37 autoboxen buiten een eventueel op de plankaart ingetekend bouwvlak en/of ingetekende bouwvlakgrens.
6.2 Evenmin blijkt uit de plantoelichting dat enige betekenis moet worden toegekend aan het feit dat de aanduiding “AB4” op de plankaart is geplaatst binnen elk van de met bouwvlakgrenzen omgeven vlakken, zoals verweerder stelt. Eiseres is dan ook van mening dat uit het voorgaande volgt dat de planwetgever bewust heeft gekozen geen voorschriften met betrekking tot de positionering van de autoboxen op het perceel te geven.
6.3 Indien en voor zover zou blijken dat de planwetgever ondanks het voorgaande wel de bedoeling zou hebben gehad voorschriften te verbinden aan de positionering van de autoboxen, dan geldt volgens eiseres dat - nu dergelijke voorschriften niet in het bestemmingsplan zijn opgenomen - deze omissie voor rekening van de planwetgever dient te komen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 28 november 2007, LJN: BB8904, 23 september 2009, LJN: BJ8324, en 7 juli 2010, LJN: BN0536) geldt immers dat indien een bepaalde aanduiding op de kaart is opgenomen, en deze aanduiding in de planvoorschriften behorende bij de bestemming niet wordt verklaard of geen koppeling met deze aanduiding in de planvoorschriften wordt gemaakt, aan deze aanduiding op de plankaart geen betekenis toekomt. In dit geval betekent dit dat aan de ingetekende bouwvlakgrens op de plankaart geen betekenis toekomt, omdat deze niet wordt genoemd in artikel 8 van Pro de planvoorschriften.
De enkele omstandigheid dat vermelding van de bouwvlakgrens op de plankaart zonder koppeling met het planvoorschrift volgens verweerder zinledig is maakt het voorgaande naar de mening van eiseres niet anders. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 11 februari 2004, LJN: AO3374, blijkt dat uit het ontbreken van een verwijzing in de planvoorschriften naar een aanduiding op de plankaart inderdaad kan volgen dat deze aanduiding zinledig is. Deze omstandigheid betreft echter een omissie van de planwetgever die ingevolge het rechtszekerheidsbeginsel voor rekening van de planwetgever dient te blijven. Daarnaast is door verweerder niet gesteld dat er sprake zou zijn van een kennelijke verschrijving van de planwetgever. Bedoeld of niet, het voorgaande leidt ertoe dat op het perceel ook buiten het bouwvlak en/of de bouwvlakgrens mag worden gebouwd. Hierdoor is het bouwplan niet in strijd met het bestemmingsplan, aldus eiseres.
7. De rechtbank zal allereerst ingaan op de vraag of de garageboxen alleen binnen de op de plankaart aangegeven bouwvlakgrenzen geplaatst mogen worden of ook daarbuiten.
7.1 De rechtbank overweegt in dit verband dat zij ter zitting heeft vastgesteld dat de “bouwvlakgrens” op de plankaart met een dikke lijn is aangeduid. Naar het oordeel van de rechtbank kan er geen misverstand over bestaan dat met de wijze waarbij op de plankaart de bouwvlakgrenzen zijn aangegeven, enkel en alleen wordt beoogd een bouwvlak te begrenzen en te creëren. In samenhang bezien met de omschrijving van het begrip “bouwvlak” in artikel 1 van Pro de planvoorschriften acht de rechtbank het onmiskenbaar dat de planwetgever daarmee heeft aangeduid dat gebouwen op de bestemming "AB" enkel binnen het bouwvlak gebouwd mogen worden. Dat in de definitiebepaling van het begrip “bouwvlak” een koppeling met het begrip “bouwvlakgrens” ontbreekt, kan daaraan niet afdoen, nu inherent aan een bouwvlak is dat deze (ruimtelijk) wordt begrensd. Een bouwvlak wordt in bestemmingsplannen overigens zowel in de analoge als de digitale verbeelding altijd door soortgelijke lijnen weergegeven. Verder wordt ook door het aangeven van “AB4” binnen elk van de met bouwvlakgrenzen omgeven vlakken duidelijk verklaard dat het bouwvlak binnen die lijnen ligt. Direct en eenvoudig waarneembaar is dat het bouwvlak binnen die lijnen ligt en niet juist mede de gronden rondom de bouwvlakgrenslijnen omvat. Hierover kan naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid geen misverstand bestaan en aldus is, anders dan eiseres heeft betoogd, van strijd met de rechtszekerheid geen sprake.
7.2 Dat bij andere artikelen van de planvoorschriften, anders dan bij artikel 8 van Pro die voorschriften, wel een koppeling wordt gelegd met een op de plankaart aangeduid bouwvlak, wordt naar het oordeel van de rechtbank verklaard door de omstandigheid dat bedoeld artikel 8 een Pro andere systematiek kent. Bij de andere artikelen waar eiseres op heeft gewezen wordt per bestemming onder het kopje bouwvoorschriften aangegeven wat binnen het bouwvlak (hoofdbebouwing) en wat buiten het bouwvlak (zoals andere bebouwing) is toegestaan, terwijl bij de bestemming "AB" slechts gebouwen zijn toegelaten, zijnde autoboxen, althans gebouwen ten dienste van de doeleindenomschrijving. Er hoeft daarom bij artikel 8 geen Pro onderscheid tussen binnen en buiten het bouwvlak te worden gemaakt.
7.3 Ook de door eiseres aangehaalde jurisprudentie leidt niet tot een ander oordeel. In dit geval bestaat geen twijfel over de koppeling van de aanduiding op de plankaart en het betreffende planvoorschrift en is evenmin sprake van een onverenigbaarheid van een aanduiding op de plankaart en de nadrukkelijke bewoordingen van de bouwvoorschriften in het betreffende planvoorschrift, waarbij de omissie van de planwetgever voor zijn rekening dient te blijven. Ook de situatie van een discrepantie tussen de plankaart en de planvoorschriften, waarbij de planvoorschriften prevaleren, is niet aan de orde.
7.4 Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder er terecht van is uitgegaan dat de garageboxen op de bestemming “AB” alleen binnen de op de plankaart aangegeven bouwvlakgrenzen geplaatst mogen worden. Nu het bouwplan voor een deel is gesitueerd buiten het op de plankaart ingetekende bouwvlak, is het in strijd met het bestemmingsplan.
8. De rechtbank heeft daarnaast ter zitting - bij het gezamenlijk met partijen bestuderen van de plankaart - geconstateerd dat een zeer gering gedeelte van het bouwplan de grens van de bestemming “AB” overschrijdt en binnen de bestemming “woondoeleinden” valt. Ook in die zin is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan en dient de bouwaanvraag op grond van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, geweigerd te worden.
9. De conclusie is dat het betoog van eiseres dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan niet kan slagen. Haar daaruit voortvloeiende standpunt dat met het (ongebruikt) verstrijken van de wettelijke beslistermijn reeds op 10 september 2010 een bouwvergunning van rechtswege is verleend, kan derhalve evenmin slagen.
10. Gelet op deze conclusie is vervolgens aan de orde de weigering van verweerder om voor het bouwplan ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen of een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro te nemen, nu de aanvraag om een bouwvergunning tevens moet worden aangemerkt als een aanvraag om een ontheffing of een projectbesluit. Het geschil spitst zich daarbij toe op de mogelijkheid van een projectbesluit. Het gaat daarbij om een discretionaire bevoegdheid. Het al dan niet gebruiken van die bevoegdheid kan door de rechtbank slechts marginaal worden getoetst.
10.1 De rechtbank stelt vast dat verweerders weigering van de medewerking aan het bouwplan is gebaseerd op de overweging dat het bouwplan zowel verkeerskundig als stedenbouwkundig/ruimtelijk niet aanvaardbaar wordt geacht. Daarbij is gesteld dat de manoeuvreerruimte tussen de garageboxen te gering wordt geacht en dat een breedtemaat van 6.00 meter voor de tussenpaden een vereiste is.
10.2 De rechtbank overweegt dat het bestuursorgaan, in dit geval verweerder, op grond van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. De verkeerskundige belangen kunnen bij de besluitvorming omtrent het al dan niet nemen van een projectbesluit aan de orde zijn. Het verkeersbelang dient echter te worden afgewogen tegen andere belangen. De rechtbank heeft niet vast kunnen stellen dat verweerder bij het bestreden besluit de belangen van eiseres bij realisatie van het bouwplan, die in bezwaar ook al aan de orde waren, heeft meegewogen. Naar het oordeel van de rechtbank wordt hiermee onvoldoende recht gedaan aan de bijzondere positie van eiseres. Evenmin is gebleken dat verweerder daarbij het op dat moment in voorbereiding zijn bestemmingsplan “Schil” heeft betrokken, waarvan eiseres stelt dat daaruit volgt dat het bouwplan wel ruimtelijk aanvaardbaar zal zijn omdat er geen bebouwingsvlakken zijn opgenomen.
10. 3 Nu uit het bestreden besluit niet blijkt welke andere belangen verweerder betrokken heeft bij het besluit omtrent het al dan niet nemen van een projectbesluit en op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De besluitvorming vergt een nadere motivering en belangenafweging van verweerder, op grond waarvan de rechtbank geen aanleiding ziet om zelf finaal in de zaak te voorzien. Hierbij acht de rechtbank eveneens van belang dat verweerder zich nog niet heeft uitgelaten over de vraag of het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand en hij in dit stadium niet alleen de mogelijkheid heeft om genoemde gebreken te herstellen, maar ook nog om af te zien van het nemen van een projectbesluit en het verlenen van de bouwvergunning. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit,
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 302,- vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.S. Korteweg-Wiers, voorzitter, en mr. R.H.L. Dallinga en mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.