Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 12/4214
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 september 2013 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. J. Nieuwstraten
en
de Belastingdienst/Toeslagen, verweerder,
gemachtigde: mr. E. Hoekman.
Procesverloop
Bij besluit van 18 augustus 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder de definitieve tegemoetkoming kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2007 herzien tot een bedrag van € 2.296 en de teveel betaalde toeslag ten bedrage van € 1.640 teruggevorderd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 29 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Verweerder heeft bij besluit van 11 april 2012 de definitieve tegemoetkoming kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2007 herzien tot nihil en de teveel betaalde toeslag ten bedrage van € 2.296 teruggevorderd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en tegen het besluit van 11 april 2012 bezwaar gemaakt. Bij brief van 26 september 2012 heeft verweerder dit bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2013. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst. Bij brief van
7 mei 2013 heeft eiseres een nader stuk ingediend. Bij brief van 22 mei 2013 heeft verweerder hierop gereageerd.
Op 28 mei 2013 heeft de rechtbank de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven.
Op 16 september 2013 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1. Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, van de Wet kinderopvang (Wko), zoals deze wet gold ten tijde hier van belang, is kinderopvangtoeslag een tegemoetkoming van het Rijk als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder j, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in de kosten van kinderopvang (Awir).
Op grond van artikel 1a, eerste lid, van de Wko is op deze wet de Awir van toepassing.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wko, voor zover hier van belang, heeft een ouder aanspraak op kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten jegens het Rijk indien het gastouderopvang betreft die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wko is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º de soort kinderopvang.
Op grond van artikel 52 van de Wko geschiedt kinderopvang op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder en de ouder.
1.2. Op grond van artikel 2, eerste lid en onder j, van de Awir wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, verstaan onder tegemoetkoming: een financiële bijdrage van het Rijk op grond van een inkomensafhankelijke regeling.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de Awir verstrekken een belanghebbende, een partner en een medebewoner de Belastingdienst desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
Op grond van artikel 21, eerste lid, van de Awir kan de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende tegemoetkoming herzien:
a) op grond van feiten of omstandigheden waarvan de Belastingdienst/Toeslagen bij de toekenning redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de tegemoetkoming vermoedelijk tot een te hoog bedrag is toegekend,
of
b) indien de tegemoetkoming tot een te hoog bedrag is toegekend en de belanghebbende of zijn partner dit wist of behoorde te weten.
Op grond van het derde lid kan een herziening op grond van dit artikel leiden
tot een terug te vorderen bedrag.
2.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de reden van herziening van de kinderopvangtoeslag in het primaire besluit, namelijk een latere afgiftedatum van de Verklaring omtrent het Gedrag (VOG) van de gastouder, niet langer wordt tegengeworpen, maar dat verweerder desalniettemin onvoldoende aanleiding ziet om aan de bezwaren van eiseres tegemoet te komen. De door eiseres overgelegde overeenkomst met het gastouderbureau is namelijk ondertekend op 2 mei 2007, zodat eerst vanaf die datum, mits aan alle voorwaarden is voldaan, recht bestaat op kinderopvangtoeslag. Daarnaast stelt verweerder dat aanspraak op kinderopvangtoeslag afhankelijk is gesteld van de gemaakte kosten voor kinderopvang en dat bij het ontbreken van een eigen bijdrage geen sprake is van gemaakte kosten en geen recht bestaat op kinderopvangtoeslag. Volgens verweerder blijkt uit de door eiseres overgelegde stukken dat zij geen eigen bijdrage heeft betaald, zodat eiseres in het geheel geen recht heeft op kinderopvangtoeslag voor 2007.
3.
Eiseres voert aan dat zij nooit is ingelicht over het moeten betalen van een eigen bijdrage. Eiseres verwijst hierbij naar de folder ‘2007 Toelichting aanvragen kinderopvangtoeslag’ van verweerder en doet een beroep op het vertrouwensbeginsel onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Assen (thans rechtbank Noord-Nederland) van 27 maart 2012 (ECLI:NL:RBASS:2012:BW1150). Ook is eiseres door het gastouderbureau hierover nooit ingelicht, terwijl eiseres juist een professioneel bedrijf als gastouderbureau Darkom heeft ingeschakeld om dit soort zaken goed af te wikkelen. Daarnaast voert eiseres aan dat verweerder eerst meer dan vier jaar na de aanvraag aan eiseres mededeelt dat zij geen eigen bijdrage heeft betaald en dat van verweerder gelet op de financiële belangen die zijn gemoeid met de aanvraag kinderopvangtoeslag, had mogen worden verwacht dat al in een vroeg stadium alle voorwaarden voor toekenning aan eiseres bekend zouden zijn gemaakt. Door eerst na vier jaar duidelijkheid te geven, heeft eiseres ten aanzien van de jaren na 2007 geen maatregelen kunnen treffen om ervoor te zorgen dat zij aan de voorwaarden voor toekenning van de kinderopvangtoeslag zou voldoen. Eiseres heeft aangeboden alsnog de eigen bijdrage aan de gastouder te willen voldoen. Voorts voert eiseres aan dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ten slotte stelt eiseres dat de bezwaarprocedure te lang heeft geduurd en dat verweerder zijn argumentatie in de bezwaarprocedure niet heeft mogen wijzigen.
4.
De rechtbank oordeelt als volgt.
4.1.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit overwogen dat eiseres in het geheel niet voldoet aan de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag voor het jaar 2007. Dit standpunt is neergelegd in het besluit van 11 april 2012. Ambtshalve overweegt de rechtbank dat tussen het bestreden besluit en het besluit van 11 april 2012 een onverbrekelijke samenhang bestaat. Deze beide besluiten dienen, in overeenstemming met artikel 7:11 van de Awb, te worden opgevat als de samenstellende bestanddelen van het in heroverweging genomen besluit op het door eiseres gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit. De rechtbank zal deze besluiten als één geheel beoordelen.
4.2.
Aan het primaire besluit ligt ten grondslag dat de overgelegde VOG van de gastouder van een latere datum is dan de aanvraag om kinderopvangtoeslag. Niet is in geschil dat verweerder de VOG niet aan eiseres mag tegenwerpen. Dit betekent dan ook dat verweerder de definitief vastgestelde toeslag niet om deze reden had mogen herzien.
4.3.
Verweerder heeft in bezwaar de definitief vastgestelde toeslag om andere redenen herzien, wat tot een voor eiseres slechter resultaat dan bij het primaire besluit heeft geleid. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in onder meer de uitspraak van 19 oktober 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT8556) overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb volgt dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dit betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover het door het bezwaarschrift wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. Leidt de heroverweging tot een voor de indiener ongunstiger resultaat, dan is dat alleen toelaatbaar indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn. Artikel 7:11 van de Awb verzet zich er in zo'n geval niet tegen dat een zodanige wijziging bij het besluit op het bezwaarschrift wordt bewerkstelligd.
Gelet op deze rechtspraak zal de rechtbank nagaan of verweerder bevoegd is ten nadele van eiseres te beslissen op bezwaar.
Verweerder heeft bij besluit van 4 mei 2010 de toeslag voor het berekeningsjaar 2007 definitief vastgesteld op € 3.936. Dit betekent dat verweerder alleen aan de artikelen 20 en 21 van de Awir de bevoegdheid kan ontlenen om een definitieve toeslag ten nadele van eiseres te herzien. Gesteld noch gebleken is dat in het onderhavige geval sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 20 van de Awir. De rechtbank zal hierna bezien of sprake is van een situatie als bedoel in artikel 21, eerste lid, van de Awir.
4.4.
Verweerder heeft aan de herziening van de toeslag tot nihil ten grondslag gelegd dat uit de door eiseres overgelegde stukken in bezwaar is gebleken dat eiseres geen eigen bijdrage heeft betaald in de kosten voor de opvang van haar kind.
4.5.
Verweerder heeft eiseres bij brief van onbekende datum, met het oog op de definitieve berekening van de kinderopvangtoeslag over 2007 verzocht om een antwoordformulier in te vullen en een jaaropgave over te leggen. Eiseres heeft op
17 november 2008 aan dit verzoek voldaan en in het antwoordformulier aan totale kosten van kinderopvang over 2007 een bedrag van € 4.226,04 opgegeven, waarbij zij een jaaropgave en facturen heeft verstrekt. Uit deze stukken blijkt niet (eenduidig) dat eiseres zelf kosten van kinderopvang heeft gehad. Met het besluit van 4 mei 2010 heeft de aan eiseres toegekende kinderopvangtoeslag een definitief karakter gekregen. Onder verwijzing naar onder meer de uitspraken van de Afdeling van 24 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:
BZ8427 en ECLI:NL:RVS:2013:BZ8408) en van 31 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:561), oordeelt de rechtbank dat verweerder de mogelijkheid om de in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awir geregelde herzieningsbevoegdheid uit te oefenen, heeft verloren door op basis van de door eiseres verstrekte gegevens de toeslag definitief vast te stellen. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt bij de definitieve vaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte te kunnen zijn geweest van het ontbreken van bewijs van betaling van de eigen bijdrage, hier in het midden latend of het desbetreffende standpunt van verweerder juist is. Voorts merkt de rechtbank op dat de som van de in het antwoordformulier opgegeven betaalde bedragen aan het gastouderbureau en aan de gastouder niet overeenkomen met de op het antwoordformulier opgegeven totale opvangkosten. Verweerder had hierin aanleiding kunnen zien om de definitieve vaststelling uit te stellen en de door eiseres verstrekte gegevens nader te controleren en/of nadere vragen aan eiseres te stellen.
4.6.
Naar het oordeel van de rechtbank is evenmin voldaan aan de in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awir voor herziening gestelde eisen. De rechtbank verwijst hiertoe eveneens naar voornoemde uitspraken van de Afdeling van 24 april 2013 en
31 juli 2013. Uit die uitspraken volgt dat het aan verweerder is om aannemelijk te maken dat de vraagouder op het moment van de definitieve vaststelling wist dan wel behoorde te weten dat de tegemoetkoming tot een te hoog bedrag was toegekend. Met het oog daarop overweegt de rechtbank dat niet in geschil is dat de ontvangen toeslag is aangewend voor de opvang van het kind van eiseres. De kosten van de opvang waren dus niet minder dan de ontvangen toeslag. Voorts is niet in geschil dat eiseres geen eigen bijdrage (zijnde een bijdrage aan de totale kosten die niet uit de toeslag maar uit eigen middelen is voldaan) heeft betaald. De vraag is evenwel of eiseres wist of behoorde te weten dat de toeslag wegens het ontbreken van een eigen bijdrage te hoog was vastgesteld.
De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. De rechtbank acht hiertoe van belang dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het voor eiseres ten tijde van de definitieve vaststelling voldoende duidelijk was dat een eigen bijdrage diende te worden betaald. Dat een eigen bijdrage moet worden voldaan volgt niet rechtstreeks uit de wet- en regelgeving, maar kan louter indirect worden opgemaakt uit het in samenhang lezen van artikel 2, eerste lid en onder j, van de Awir, en de artikelen 1, eerste lid, onder n, en artikel 5, eerste lid, van de Wko en de Memorie van Toelichting bij de Wet basisvoorziening kinderopvang (Kamerstukken II, 2001-2002, 28447, nr. 3.). Evenmin heeft verweerder aangetoond dat in voor de vraagouders beschikbare informatie van de Belastingdienst eenduidig melding is gemaakt van de noodzaak van het voldoen van een eigen bijdrage. Daarentegen heeft eiseres de folder ‘2007 Toelichting aanvragen kinderopvangtoeslag’ overgelegd waaruit alleen indirect, namelijk door de voorbeeldberekeningen, zou kunnen worden opgemaakt dat sprake moet zijn van een eigen bijdrage, terwijl bij de in de folder genoemde voorwaarden voor de kinderopvangtoeslag het betalen van een eigen bijdrage in het geheel niet wordt genoemd. Aangezien het niet betalen van een eigen bijdrage voor verweerder een grond is om in het geheel geen kinderopvangtoeslag toe te kennen, mag ervan worden uitgegaan dat deze voorwaarde expliciet aan de vraagouders wordt vermeld. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit op enigerlei wijze is gebeurd.
4.7.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet bevoegd was de bij het besluit van 29 juli 2011 definitief vastgestelde kinderopvangtoeslag voor 2007 te herzien.
5.
Het beroep is dus gegrond. Het bestreden besluit en het besluit van 11 april 2012 dienen te worden vernietigd. Gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen, zal de rechtbank onder verwijzing naar artikel 8:72, vierde lid, onder c, van de Awb, zoals deze bepaling gold ten tijde van de bestreden beslissing, zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen.
6.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.180,- (1 punt in totaal voor de aanvulling van de beroepsgronden in de brieven van 28 maart 2013 en 5 april 2013, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de schriftelijke inlichtingen van
7 mei 2013, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1) en voor de door eiseres gemaakte reiskosten vast op € 5,26.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit en het besluit van 11 april 2012;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 42,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder tot betaling van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.185,26.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, en mr. R.J.A.M. Cooijmans en mr. P. Vrolijk, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 september 2013.
griffier voorzitter
De griffier is buiten staat te tekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.