Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 13/1692
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 november 2013 in de zaak tussen
[eiseres], te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. R.S. Wijling,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. M. de Weger.
Procesverloop
Bij besluit van 10 augustus 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om uitbreiding van het aantal uren hulp bij het huishouden op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) toegewezen.
Bij besluit van 13 februari 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 september 2013. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Eiseres heeft meerdere lichamelijke klachten, waaronder een erfelijke bindweefselaandoening, een snapping hip met chronische slijmbeursontsteking, een hernia, fibromyalgie en de ziekte van Ménière. Na een opname in het ziekenhuis heeft zij verweerder verzocht om uitbreiding van het aantal uren huishoudelijke hulp.
2.
Bij het primaire besluit is aan eiseres voor de periode van 17 augustus 2012 tot en met 16 november 2012 hulp bij het huishouden toegekend voor 270 minuten per week in de vorm van zorg in natura. In het bestreden besluit heeft verweerder erkend dat hij in het primaire besluit een rekenfout heeft gemaakt, waarna hij voor 285 minuten, ofwel vier uur en 45 minuten per week, huishoudelijke hulp heeft toegekend.
3.
Eiseres heeft aangevoerd dat de Verordening maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2011 (de Verordening) wegens strijd met het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van de Wmo onverbindend moet worden verklaard. Op grond van dit artikel moeten de essentialia van het Wmo-voorzieningenpakket door de gemeenteraad in de Verordening worden vastgelegd. Aan die eis is niet voldaan, omdat de omvang van de voorziening en de hoogte van de financiële tegemoetkoming slechts in de Beleidsregels voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2011 (de Beleidsregels) zijn uitgewerkt. Verweerder heeft daar tegenover gesteld dat de essentialia van het voorzieningenpakket door de gemeenteraad in de Verordening zijn opgenomen. Op grond van artikel 4 van Pro de Wmo rust de uitvoering van de Verordening op verweerder. De normen die verweerder in de Beleidsregels heeft vastgesteld zijn een uitwerking van de normen in de Verordening. Anders dan eiseres stelt kan dit niet leiden tot de conclusie dat de Verordening onverbindend is, aldus verweerder.
4.
Uit artikel 4, eerste lid, van de Wmo volgt dat de uitvoering van de Wmo bij het college van burgemeester en wethouders (het college) ligt. In de uitspraken van 10 november 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133) en 17 november 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BO6880)
heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) overwogen dat uit artikel 5 van Pro de Wmo en de wetsgeschiedenis moet worden afgeleid dat de essentialia van het voorzieningenpakket door de gemeenteraad in een verordening moeten worden vastgelegd. De CRvB is van oordeel dat de hoogte van financiële tegemoetkomingen in beginsel tot die essentialia moet worden gerekend, zodat deze in beginsel in de in artikel 5 van Pro de Wmo bedoelde verordening dient te worden vastgelegd. In de uitspraak van 10 november 2010 heeft de CRvB vervolgens in een zaak over een vervoersvoorziening geoordeeld dat het college op zich nadere regels over de hoogte van de betreffende financiële tegemoetkoming mocht vaststellen, omdat de hoogte van die tegemoetkoming voldoende was gewaarborgd door de verordening, waarin was bepaald dat de vervoersvoorziening verplaatsingen naar een omvang van 1500 tot 2000 kilometer per jaar mogelijk moest maken. De aan het college gedelegeerde regelgevende bevoegdheid werd daardoor naar het oordeel van de CRvB voldoende begrensd. De rechtbank leidt uit deze uitspraak af dat de verordening als bedoeld in artikel 5 van Pro de Wmo niet de exacte hoogte van de in het kader van de Wmo ter beschikking te stellen tegemoetkomingen hoeft te bepalen. Als uit die verordening duidelijk blijkt welk resultaat met de tegemoetkoming moet worden bereikt, mag het college zelf nadere regels stellen over de manier waarop dit resultaat wordt bereikt.
5.
In het licht van deze jurisprudentie is de rechtbank van oordeel dat artikel 5 van Pro de Wmo niet ertoe verplicht om het aantal minuten dat voor huishoudelijke hulp wordt toegekend expliciet in de Verordening te vermelden. In dit geval volgt uit de Verordening dat, als daartoe aanleiding bestaat, verweerder een voorziening voor huishoudelijke verzorging kan aanbieden voor het overnemen van het voeren van de huishouding en het organiseren van het voeren van de huishouding. Verder volgt uit de Verordening dat verweerder de omvang van de voorziening voor huishoudelijke verzorging per week vaststelt in minuten, afgerond op een half uur. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hiermee welk resultaat met de toe te kennen tegemoetkoming moet worden bereikt. De Verordening bevat aldus de essentialia van het voorzieningenpakket. Over de manier waarop dit resultaat dient te worden bereikt, mag verweerder in beleidsregels nadere regels stellen. Het is dan ook geoorloofd dat verweerder het aantal minuten huishoudelijke hulp dat dient te worden toegekend vaststelt aan de hand van de Beleidsregels. De beroepsgrond slaagt niet.
6.
Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat verweerder ten onrechte de Beleidsregels als uitgangspunt heeft genomen, omdat verweerder niet de bevoegdheid heeft om zelfstandig Wmo-beleidsregels vast te stellen. Volgens eiseres bieden de Wmo en de Verordening daar geen grondslag toe. Verweerder heeft hier tegenover gesteld dat de bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels door verweerder inherent is aan de bevoegdheid tot uitvoering van de Wmo.
7.
Uit artikel 4, eerste lid, van de Wmo blijkt, voor zover hier van belang, dat het college voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die een persoon in staat stellen een huishouden te voeren. Uit het tweede lid van dit artikel volgt, voor zover van belang, dat het college rekening houdt met de persoonskenmerken en behoeften van een aanvrager van de voorzieningen. Hieruit volgt dat verweerder de bevoegdheid heeft tot uitvoering van de Wmo. Op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan verweerder beleidsregels vaststellen, die invulling geven aan de aan hem toekomende bevoegdheid. Daaruit volgt dat verweerder de bevoegdheid toekomt om de Beleidsregels vast te stellen. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
8.
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de Beleidsregels geen stand kunnen houden, omdat de normtijden in hoofdstuk 3 van de Beleidsregels voorzien in een zelfstandige normstelling. De normtijden stellen volgens eiseres de omvang en aard van de toe te kennen voorziening vast en beogen daarnaast niet slechts verweerder, maar ook de aanvrager van een voorziening te binden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de beleidsregels geen zelfstandige normen in het leven roepen.
9.
De rechtbank is van oordeel dat de Beleidsregels geen oplegging van een bezwarende verplichting of zelfstandige normstelling inhouden. De beleidsregels werken nader uit welke normtijden worden gehanteerd bij het overnemen en voeren van de huishouding. Van een bezwarende verplichting is geen sprake. Van de normtijden kan bovendien worden afgeweken, zodat ook daarom geen sprake is van een zelfstandige normstelling. De beroepsgrond slaagt niet.
10.
Eiseres heeft aangevoerd dat de geïndiceerde normtijden onvoldoende zijn. De toegekende indicatie voor het zorgen voor een schoon en verantwoord interieur is onvoldoende, omdat de woning van eiseres groter is dan gebruikelijk en meer onderhoud vereist. Verder is een hogere normtijd noodzakelijk voor het verschonen van het bed, omdat zij bekend is met klachten die maken dat het bed vaker dient te worden verschoond en omdat het verschonen van haar aangepaste bed meer tijd kost dan gebruikelijk. Voorts heeft verweerder onvoldoende tijd geïndiceerd voor het licht huishoudelijk werk en heeft hij ten onrechte geen tijd geïndiceerd voor het buiten zetten van het huisvuil, het doen van de boodschappen en het voorbereiden van de maaltijden. De boodschappenservice en maaltijdservice zijn geen voorliggende voorzieningen, omdat zij de kosten daarvan niet kan dragen en omdat de services niet voldoen aan haar specifieke eisen, aldus steeds eiseres.
11.
Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat eiseres voldoende wordt gecompenseerd. Naar aanleiding van de aanvraag van eiseres heeft verweerder een onderzoek uitgevoerd. De onderzoeksbevindingen gaven aanleiding om eiseres, conform de normtijden opgenomen in de Beleidsregels, een indicatie toe te kennen van twee maal 10 minuten per week voor het verschonen van de bedden, 90 minuten voor het schoonhouden van het interieur, 60 minuten voor de licht huishoudelijke taken, 60 minuten voor de was, 30 minuten voor het afwassen en 15 minuten voor het verzorgen van de planten. Eiseres kan gebruik maken van de maaltijdservice en een boodschappenservice, zodat het toekennen van tijd voor het doen van de boodschappen en het voorbereiden van de maaltijden niet aan de orde is, aldus verweerder.
12.
In wat eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de geïndiceerde tijd onvoldoende is voor het uitvoeren van de genoemde activiteiten. Verweerder heeft voldoende toegelicht waarom de gehanteerde normtijden toereikend zijn en dat de normtijden tot stand zijn gekomen in samenwerking met thuiszorgorganisaties. De geïndiceerde tijd voor het opmaken van het bed en het schoonhouden van de woning heeft verweerder gebaseerd op normtijden in de Beleidsregels. Het is vervolgens aan eiseres om aannemelijk te maken dat de normtijden niet toereikend zijn. Eiseres heeft geen specifieke omstandigheden aangevoerd op basis waarvan moet worden afgeweken van de vastgestelde normtijden. Het afvoeren van het huisvuil is volgens de Beleidsregels een onderdeel van het schoonhouden van het interieur, zodat verweerder daarvoor niet apart tijd heeft hoeven te indiceren.
13.
Het standpunt van verweerder dat de maaltijdenservice en boodschappenservice voorliggende voorzieningen zijn waarvan niet is gebleken dat eiseres daarvan geen gebruik kan maken, acht de rechtbank niet in strijd met de Wmo, mits deze voorliggende voorzieningen daadwerkelijk beschikbaar zijn, door eiseres financieel gedragen kunnen worden en een adequate compensatie bieden. Het is niet gebleken dat de voorzieningen niet beschikbaar zijn voor eiseres, of dat deze voorzieningen geen adequate compensatie bieden. Het standpunt van eiseres dat zij een bijstandsuitkering ontvangt waardoor zij niet van de boodschappenservice gebruik kan maken, kan zonder nadere onderbouwing niet leiden tot een ander oordeel. Evenmin is aannemelijk geworden dat de maaltijden van de maaltijdenservice niet geschikt zijn voor eiseres. De beroepsgrond slaagt niet.
14.
Eiseres heeft een beroep gedaan op de hardheidsclausule, omdat het gebrek aan huishoudelijke hulp ten koste gaat van haar maatschappelijke participatie. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze beroepsgrond niet. Eiseres heeft onvoldoende feiten gesteld die maken dat de toegekende voorziening leidt tot onbillijkheden van overwegende aard.
15.
Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat het onredelijk is dat verweerder acht weken na de aanvraag van eiseres een besluit heeft genomen. Eiseres heeft verweerder verzocht om met spoed een nieuwe indicatie toe te kennen, omdat haar medische situatie ernstig was verslechterd. Ook is het volgens eiseres onjuist dat verweerder bij het toekennen van de indicatie niet de aanvraagdatum als ingangsdatum van de indicatie heeft genomen, maar een datum die een week na het primaire besluit ligt.
16.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder voortvarend en binnen een redelijke termijn heeft beslist op de aanvraag van eiseres. Met betrekking tot de ingangsdatum van de indicatie zoekt de rechtbank aansluiting bij de onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten gevormde jurisprudentie. Onder andere in de uitspraak van 10 december 2008 (ECLI:NL:CRVB:2008: BH2424) heeft de CRvB overwogen dat het uitgangspunt dient te zijn dat de indicatie wordt verleend met ingang van de datum van het indicatiebesluit. Van bijzondere omstandigheden waardoor in dit geval van dat uitgangspunt moet worden afgeweken is de rechtbank niet gebleken. Verweerder heeft, ook desgevraagd ter zitting, niet kunnen onderbouwen waarom de indicatie pas met ingang van 17 augustus 2012 is afgegeven. De rechtbank is dan ook van oordeel dat indicatie door verweerder had moeten worden afgegeven met ingang van 10 augustus 2012, de datum van het indicatiebesluit. Dit betekent dat de beroepsgrond slaagt.
17.
Gelet hierop is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien en de ingangsdatum van de indicatie op 10 augustus 2012 stellen. Voor de volledigheid merkt de rechtbank op dat het belang van eiseres bij de vaststelling van deze ingangsdatum erin is gelegen dat zij, naar zij ter zitting heeft gesteld, in de betreffende periode zelf zorg heeft ingekocht.
18.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
19.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1) als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover daarin is bepaald dat de indicatie ingaat op 17 augustus 2012;
- bepaalt de ingangsdatum van de indicatie op 10 augustus 2012;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.J. Veenstra, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij Centrale Raad van Beroep.