Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 12/288
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 april 2013 in de zaak tussen
de stichting Stichting Lentiz Onderwijsgroep, samenwerkingsstichting voor BVE en VO in het Westland en de Nieuwe Waterweg Noord, te Vlaardingen, eiseres,
gemachtigde: mr. E. van Zadelhoff,
en
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken), verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2011 heeft verweerder de rijksbijdrage 2011 voor eiseres lager vastgesteld met een bedrag van € 332.207,-, omdat 66 deelnemers niet voor bekostiging in aanmerking komen wegens een tekort aan programmering in de desbetreffende opleiding.
Bij besluit van 9 januari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere gronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2012. Namens eiseres zijn verschenen haar gemachtigde en mr. C.M. ‘t Lam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A.M. Zeeman en mr. M.Y. van Hattum.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 4:21, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is titel 4.2 van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
Op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld.
Op grond van artikel 7.2.7, derde lid, onder a, van de Wet educatie en beroeps-onderwijs (WEB) zijn voltijdse beroepsopleidingen opleidingen in de beroepsopleidende leerweg waarvan elk volledig studiejaar een studielast van 1600 uren of meer heeft, en waarvoor het bevoegd gezag voor de deelnemer in instellingstijd een onderwijsprogramma verzorgt dat ten minste 850 uren per volledig studiejaar omvat.
Op grond van het vierde lid omvat het in instellingstijd verzorgde onderwijs-programma, bedoeld in het derde lid, alle onderwijsactiviteiten, gericht op het bereiken van de onderwijs- en vormingsdoelen van de opleiding, waaraan door de deelnemer wordt deelgenomen onder verantwoordelijkheid en toezicht van het bevoegd gezag.
Op grond van artikel 7.4.8, derde lid, van de WEB zorgt het bevoegd gezag ervoor dat voltijdse beroepsopleidingen aantoonbaar voldoen aan de eisen van artikel 7.2.7, derde lid, van de WEB.
Op grond van artikel 8.1.3, eerste lid, van de WEB ligt aan de inschrijving een overeenkomst tussen het bevoegd gezag en de deelnemer ten grondslag.
Op grond van artikel 2.2.3, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB berekent verweerder het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf ingeschreven deelnemers volgens een bepaalde formule. Onder meer van belang is het aantal voltijds deelnemers dat op 1 oktober van het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het desbetreffende jaar aan de desbetreffende instelling voor de desbetreffende opleiding is ingeschreven en daadwerkelijk die opleiding volgt.
2. De Inspectie van het Onderwijs (de inspectie) heeft op 14 juni 2010 onderzoek gedaan naar de in dat schooljaar geprogrammeerde en gerealiseerde onderwijstijd bij de mbo-opleidingen Natuur en vormgeving (eerste en tweede jaar; crebo 97490) en Vormgever Leefomgeving (derde en vierde jaar; crebo 97261) van de instelling van eiseres op de locatie Professor Holwerdalaan 62 te Naaldwijk. Op grond van de bevindingen van dit en nader onderzoek heeft de inspectie geconcludeerd dat er in het eerste en tweede jaar van de opleiding Natuur en vormgeving onvoldoende uren onderwijstijd waren geprogrammeerd en gerealiseerd. De geprogrammeerde en gerealiseerde onderwijstijd in leerjaar 1 komt uit op 745 klokuren en in leerjaar 2 op 753 klokuren en dat is minder dan de wettelijke norm van 850 klokuren begeleide onderwijstijd. Het gaat daarbij om 66 deelnemers.
Op basis hiervan heeft verweerder vervolgens bij het besluit van 1 augustus 2011, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, op de eerder, onder voorbehoud, vastgestelde rijksbijdrage 2011, waarvoor de gegevens van 1 oktober 2009 van belang zijn, een correctie toegepast van € 332.207,-, waardoor deze bijdrage met toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb lager is vastgesteld. Daarbij is aangekondigd dat verrekening zal plaatsvinden.
3. Eiseres heeft hiertegen aangevoerd dat verweerder ten onrechte de rijksbijdrage 2011 heeft verminderd, omdat er sprake is van voldoende geprogrammeerde en gerealiseerde onderwijstijd. Kort samengevat heeft verweerder ten onrechte de inzet van studenten en ‘assessments’ niet meegerekend in de gerealiseerde onderwijstijd en deze tijd vervolgens afgetrokken van de geprogrammeerde onderwijstijd. Verweerder haalt de begrippen geprogrammeerde, geplande en gerealiseerde onderwijstijd door elkaar en geeft blijk van een onjuiste wetstoepassing. Nu de interne en externe accountant een goedkeurende verklaring hebben afgegeven, is er volgens eiseres sprake van een rechtmatig verstrekte bekostiging. In strijd met het rechtszekerheidsbeginsel was niet duidelijk wat verweerder op het gebied van programmering, planning en realisatie en de daarbij te gebruiken documenten precies verlangde en heeft verweerder de geldende regels niet juist en consequent toegepast, aldus eiseres.
4. Eiseres betoogt tevergeefs dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verweerder heeft er in het verweerschrift en ter zitting terecht op gewezen dat de criteria voor het kunnen meetellen van onderwijsactiviteiten als onderwijstijd zijn opgenomen in de brief van 7 september 2006 die hierover door de bevoegde bewindspersonen aan de instellingen is gezonden en blijken uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijziging van de WEB in verband met regeling in die wet van een minimumomvang van het in instellingstijd verzorgde onderwijsprogramma (850 urennorm) (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31048, nr. 3, bladzijde 6, en Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31048, nr. 7). Zoals de Afdeling bestuurs¬rechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) ook heeft overwogen in haar uitspraak van 28 maart 2012 (LJN BW0147) had in elk geval vanaf 7 september 2006 voor de instellingen duidelijk moeten zijn dat als voorwaarde voor bekostiging gold dat sprake moest zijn van een realistische programmering aan de hand van planningsdocumenten en dat evenzeer duidelijk had moeten zijn welke criteria golden voor het meetellen van onderwijsactiviteiten ter voldoening aan de 850-urennorm. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder de geldende criteria ten aanzien van eiseres onjuist heeft toegepast. De inspectie is bevoegd om naar de onderwijsactiviteiten onderzoek te doen. Daarbij is zij, anders dan eiseres kennelijk betoogt, niet gebonden aan een bepaalde tijd van het jaar. Dat, naar gesteld, voor eiseres goedkeurende accountantsverklaringen zijn afgegeven laat voorts de eigen verantwoordelijkheid van verweerder voor het in overeenstemming met de wettelijke normen bekostigen van de instelling onverlet en die verantwoordelijkheid gaat verder dan de toetsing door een accountant.
5. Een aantal klokuren is niet meegeteld omdat de desbetreffende lesuren zijn verzorgd door stagiairs. Eiseres betwist niet langer dat er geen sprake was van onderwijs dat werd gegeven door een zogenoemde LIO (leraar in opleiding). De stagiairs voldeden niet aan de benoemingsvereisten uit de wet en het afgeven van een geschiktheidsverklaring was niet mogelijk. Er hadden derhalve begeleidingsbevoegde docenten ter begeleiding moeten zijn ingeroosterd. In dit verband verwijst de rechtbank naar overweging 2.7.1 van de hiervoor vermelde Afdelingsuitspraak van 28 maart 2012. Eiseres heeft niet, bijvoorbeeld aan de hand van planningen, aannemelijk kunnen maken dat dit het geval is geweest, terwijl dit wel op haar weg had gelegen. Verweerder heeft de desbetreffende geprogrammeerde uren dan ook terecht niet als onderwijstijd meegeteld.
6. Verweerder heeft zich voorts terecht en op goede gronden op het standpunt gesteld dat de desbetreffende uren voor excursies en bijzondere projecten tijdens de assessmentweken niet als onderwijstijd konden worden aangemerkt. De dagen waarop de excursies plaatsvonden zijn anderszins al meegeteld en eiseres is tekort geschoten in de op haar rustende bewijslast dat de projecten voldeden aan de voor onderwijstijd geldende criteria.
7. Uit het vorenoverwogene volgt dat niet aan de urennorm was voldaan, zodat er in zoverre geen aanspraak was op bekostiging en verweerder bevoegd was de rijksbijdrage 2011 te wijzigen en op een lager bedrag vast te stellen.
8. Eiseres betoogt dat, indien al sprake zou zijn van een juiste wetstoepassing, dit zou moeten leiden tot een korting naar rato en niet tot inhouding van de gehele bekostiging. Er wordt nu 100% op de bekostiging gekort terwijl evident is dat er onderwijs is gegeven aan de 66 leerlingen en dat is disproportioneel waardoor verweerder handelt in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb, aldus eiseres.
9. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2012 (LJN BX9681) overweegt de rechtbank dat, anders dan verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, de omstandigheid dat hij bij de berekening en vaststelling van de rijksbijdrage gebonden is aan de bekostigingssystematiek van de WEB en het Uitvoeringsbesluit WEB en dat de vastgestelde rijksbijdrage daarmee in strijd bleek te zijn, niet maakt dat hij bij de toepassing van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb ook gehouden was de rijksbijdrage geheel ten nadele van eiseres te wijzigen. Deze bepaling geeft de subsidieverstrekker de bevoegdheid om ten nadele van de ontvanger terug te komen van een reeds vastgestelde subsidie. Bij toepassing van die bevoegdheid dient verweerder een afweging te maken tussen het belang van een juiste vaststelling van rijksbijdragen enerzijds en de gevolgen van het terugkomen van de vaststelling van de rijksbijdrage voor eiseres anderzijds. Nu verweerder die afweging bij het bestreden besluit niet, althans onvoldoende, heeft gemaakt, berust dit besluit op een ondeugdelijke motivering en dient het wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb te worden vernietigd.
10. De rechtbank zal vervolgens bezien of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten op basis van de door verweerder ter zitting alsnog gegeven motivering voor de belangenafweging. Verweerder heeft toegelicht dat het uitgangspunt van de belangenafweging is dat het ten onrechte verstrekken van rijksbijdragen leidt tot een lagere vaststelling en vervolgens tot terugvordering, tenzij sprake is van zodanige omstandigheden dat in redelijkheid geheel of gedeeltelijk daarvan moet worden afgezien. Aan het belang van een juiste bekostiging op basis van de wettelijke normen kent verweerder een groot gewicht toe.
Gelet op het belang dat is gediend met een rechtmatige besteding van overheidsgeld acht de rechtbank dit uitgangspunt redelijk. Verweerder heeft daarom zwaar mogen laten wegen dat de opleiding niet voldeed aan de norm voor een voltijdse opleiding, zodat 66 deelnemers op grond van de WEB en het Uitvoeringsbesluit WEB ten onrechte zijn meegerekend als voltijddeelnemers. Op goede gronden heeft verweerder bij het bestreden besluit deze deelnemers voor de bekostiging niet als deeltijddeelnemers aangemerkt. Verweerder heeft voorts bij de belangenafweging van belang mogen achten dat eiseres haar stelling dat haar financiële situatie zodanig is, dat het voortbestaan van de desbetreffende opleidingen in gedrang komt, niet aannemelijk heeft gemaakt, waarbij hij heeft mogen betrekken dat het gaat om een bedrag van € 332.207,- op een totale rijksbijdrage van ruim 17 miljoen euro. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot lagere vaststelling van de rijksbijdrage 2011 voor eiseres en vervolgens tot terugvordering in de vorm van verrekening heeft kunnen overgaan.
11. Eiseres heeft voorts nog betoogd dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarin is het recht op het ongestoord genot van eigendom ('possessions') neergelegd. De wijziging en lagere vaststelling van de rijksbijdrage na eerdere vaststelling heeft geleid tot een terugbetalingsverplichting. Daarmee vindt, zoals tussen partijen op zichzelf niet in geschil is, inmenging in het eigendomsrecht plaats. Een dergelijke inmenging kan in het algemeen belang gerechtvaardigd zijn, mits zij tevens bij de wet is voorzien en evenredig is aan het gestelde doel. In dit geval is het algemeen belang gelegen in een juiste besteding van gemeenschapsgelden. De inmenging is voorts bij wet voorzien. Zij gaat niet verder dan het doel vereist, nu het, gelet op het vorenoverwogene, teveel betaalde bedrag aan rijksbijdrage moet worden terugbetaald. Het betoog faalt daarom.
12. Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Gelet op de ter zitting gegeven toelichting op de belangenafweging ziet de rechtbank evenwel aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit,
- bepaalt dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven,
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 310,00 vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Haan, voorzitter, en mr. M.C. Woudstra en
mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Kuil, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 april 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.