Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 13/1966
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 mei 2014 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres], [woonplaats], eisers,
gemachtigde: mr. C. Lubben,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hardinxveld-Giessendam, verweerder,
gemachtigde: mr. L. van Schie-Kooman.
Procesverloop
Bij besluit van 17 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eisers om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 19 februari 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2014. [eiser] is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door mr. E. Vos, alsmede door[werknemer A] en [werknemer B], beiden werkzaam bij Verhagen Advies (hierna: Verhagen).
Overwegingen
1. Bij besluit van 11 november 2004 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan “Giessendam 2004” (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld. Het bestemmingsplan is op 25 augustus 2005 in werking getreden en onherroepelijk geworden op 8 februari 2006.
2. Op 28 juli 2010 hebben eisers een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend, welke aanvraag op 23 augustus 2010 is aangevuld met het daarbij behorende formulier. Eisers stellen dat zij schade lijden in de vorm van een waardevermindering van de woning, werkplaats en kantoor op de percelen, plaatselijk bekend Damstraat 43, 45 en 47 te Hardinxveld-Giessendam, als gevolg van het bestemmingsplan. Eisers hebben de eigendom van deze percelen in delen verkregen tussen 28 september 1981 en 29 november 1999.
3. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden.
3.1.
Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 WRO Pro die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend. Ingevolge het tweede lid geldt artikel 6.2, tweede lid, van de Wro tot 1 september 2010 niet voor aanvragen ingevolge artikel 6.1 van die wet om tegemoetkoming in schade die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is ontstaan.
3.2.
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
3.3.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
4. De rechtbank stelt met partijen vast dat nu de aanvraag in de periode tussen 1 juli 2008 en 1 september 2010 is ingediend en het nieuwe bestemmingsplan vóór 1 september 2005 in werking is getreden, maar na die datum onherroepelijk is geworden, artikel 9.1.18 van de Invoeringswet Wro met zich brengt dat afdeling 6.1 van de Wro, met uitzondering van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro, op de aanvraag van toepassing is. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8070.
4.1.
Voor de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming in planschade op de voet van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro dient te worden onderzocht of de verzoeker als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de planologische maatregel, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts in het geval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van dit uitgangspunt afgeweken moet worden.
5. Verweerder heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) om advies gevraagd. De SAOZ heeft in haar advies van mei 2011 de planologische situatie als gevolg van het bestemmingsplan vergeleken met het bestemmingsplan “Giessendam” dat tot 25 augustus 2005 ter plaatse gold. De SAOZ heeft uit de planologische vergelijking opgemaakt dat de grootste nadeel opleverende beperking de wijziging met betrekking tot de woningbouw betreft. In het oude plan konden eisers op het zuidoostelijke deel van de gronden een burgerwoning bouwen, terwijl afzonderlijk daarvan op de toenmalige bedrijfsgronden nog een bedrijfswoning mogelijk was. In de nieuwe situatie zijn al die gronden bestemd tot bedrijfsdoeleinden en is er nog slechts één bedrijfswoning toegestaan, te weten ter plaatse van de oorspronkelijke burgerwoning. Het niet meer kunnen bouwen van een bedrijfswoning dan wel het niet langer als bedrijfswoning kunnen gebruiken van een deel van de bestaande opstallen - waartoe met name het direct aan de Damstraat gelegen pand zich goed leende - is zonder meer als schadeveroorzakend te beschouwen. Daarnaast is nadelig dat de oorspronkelijke burgerwoning thans de status van bedrijfswoning heeft gekregen: dit pand mag alleen nog maar bewoond worden in samenhang met het bedrijf en kan niet meer als afzonderlijke woning worden verkocht aan en gebruikt door een derde die niets met het bedrijf van doen heeft. Het voorontwerp-bestemmingsplan is vanaf 7 mei 2003 ter inzage gelegd. Eisers hadden vanaf die datum tot aan het ter inzage leggen van het ontwerp-bestemmingsplan op 17 juni 2004 de mogelijkheid de bouw van de bedrijfswoning veilig te stellen. Daartoe zijn geen concrete pogingen ondernomen, zodat zij het risico hebben aanvaard dat de oude bouwmogelijkheid zou komen te vervallen. Eisers kan volgens de SAOZ geen riskant stilzitten worden tegengeworpen waar het erom gaat dat het voorheen tot burgerwoning bestemde woonpand in het nieuwe plan is bestemd tot een bedrijfswoning. Zij hadden in dat kader ook geen andere actie daartegen kunnen ondernemen dan het gebruikmaken van rechtsmiddelen, doch zulks is volgens vaste jurisprudentie nu juist geen verplichting om planschade te kunnen claimen. Voor zover daardoor schade is ontstaan, komt deze volgens de SAOZ wel voor vergoeding in aanmerking. De SAOZ heeft de waarde van de oorspronkelijke burgerwoning op de peildatum 25 augustus 2005 getaxeerd op € 450.000,-. Als gevolg van het bestemmingsplan is de waarde van het object per peildatum met een bedrag van € 90.000,- gedaald tot € 360.000,-. De SAOZ heeft verweerder geadviseerd eisers een tegemoetkoming toe te kennen van € 90.000,- en dit bedrag te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 28 juli 2010 tot de dag der uitbetaling.
6. Verweerder heeft Verhagen gevraagd een contra expertise uit te voeren. Verhagen heeft in haar advies van 6 januari 2012 verweerder geadviseerd geen tegemoetkoming in planschade toe te kennen. Volgens Verhagen bedraagt de waarde als burgerwoning, rekening houdend met de ligging direct grenzend aan en de verbondenheid met het bedrijfspand, op de peildatum € 470.000,- en als bedrijfswoning € 457.000,- en dient de planschade in de vorm van waardevermindering van het pand derhalve te worden begroot op € 13.000,-. Naar het oordeel van Verhagen is, anders dan de SAOZ heeft geconcludeerd, in dezen sprake van passieve risicoaanvaarding door eisers. Verhagen is van mening dat het niet gaat om het wel of niet gebruiken van rechtsmiddelen als voorwaarde voor vergoeding van planschade, maar om het gebruikmaken van rechtsmiddelen om de rechten die het bestemmingsplan “Giessendam” bood, veilig te stellen. In die periode tussen 7 mei 2003 en 17 juni 2004 is geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze of bedenkingengeschrift in te dienen tegen het bestemmingsplan om de bestaande bestemmingen veilig te stellen. Verhagen is bekend met de ambtshalve overwegingen die aan het besluit van 11 augustus 1998 tot het verlenen van bouwvergunning voor de bouw van de woning ten grondslag liggen. Alhoewel niet bekend is of deze overwegingen aan eisers kenbaar waren gemaakt, kan Verhagen zich niet aan de indruk onttrekken dat een en ander indertijd is besproken met eisers omdat van het bestemmingsplan “Giessendam” is afgeweken om de woning te faciliteren. Onder het oude bestemmingsplan had een dergelijke woning niet gerealiseerd kunnen worden gezien het gerealiseerde bouwvolume. Alhoewel de woning ten tijde van de bouw nog was bestemd als burgerwoning, is deze onlosmakelijk met het bedrijf verbonden, waardoor de woning de uitstraling heeft van een bedrijfswoning. Verhagen is van opvatting dat eisers konden verwachten dat bij een opvolgend bestemmingsplan de feitelijke situatie conserverend bestemd en planologisch ingepast zou worden.
7. Verweerder heeft het advies van Verhagen aan het primaire besluit en het bestreden besluit ten grondslag gelegd en zich daarbij op het standpunt gesteld dat de SAOZ eisers ten onrechte geen risicoaanvaarding heeft tegengeworpen.
8. Eisers betogen dat verweerder ten onrechte artikel 3 van Pro de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Hardinxveld-Giessendam (hierna: Procedureverordening) niet heeft gevolgd. Eisers voeren voorts aan dat in strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het bestreden besluit geen heroverweging op basis van de inhoudelijke bezwaargronden heeft plaatsgevonden. Eisers voeren verder aan dat de overwegingen die aan de bouwvergunning van 11 augustus 1998 ten grondslag zouden hebben gelegen niet aan hen kenbaar zijn gemaakt. Eisers waren er niet van op de hoogte dat verweerder vanaf 1998 voor de percelen van eisers slechts één woning als bedrijfsbewoning voor ogen had. Verhagen heeft hiervoor geen objectieve redenen in handen gekregen. Tevens is het standpunt van de SAOZ juist dat om in aanmerking te komen voor planschade niet is vereist om rechtsmiddelen aan te wenden. Eisers onderschrijven dan ook het standpunt van de SAOZ dat hun geen riskant stilzitten kan worden tegengeworpen waar het erom gaat dat het voorheen tot burgerwoning bestemde woonpand in het nieuwe plan is bestemd tot bedrijfswoning en stellen zich op het standpunt dat verweerder het advies van de SAOZ aan de besluitvorming ten grondslag had moeten leggen.
9. In het verweerschrift stelt verweerder zich, voor zover de rechtbank tot de conclusie komt dat de gestelde planschade niet voorzienbaar was, onder verwijzing naar het bij het verweerschrift gevoegde aanvullend advies van Verhagen van 23 juli 2013, op het standpunt dat de gestelde schade tot het normale maatschappelijke risico behoort en om die reden voor rekening van eisers dient te blijven.
10. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Procedureverordening wordt voor de advisering over de op de aanvraag te nemen beschikking door het college een adviseur aangewezen die beschikt over voldoende deskundigheid inzake advisering op het gebied van planschade.
Ingevolge het derde lid wordt, indien het college, na advies te hebben ingewonnen van de in het eerste lid bedoelde adviseur, van oordeel is dat de aanvraag betrekking heeft op planschade vanwege waardevermindering van een onroerende zaak en er, gezien de complexiteit, aard en omvang van de aanvraag, behoefte bestaat aan extra deskundigheid, door het college een tweede adviseur aangewezen die deskundig is ter zake van de waardering van onroerende zaken en van waardevermindering daarvan als gevolg van een planologische verslechtering.
Ingevolge het vijfde lid vormen bij aanwijzing van meerdere adviseurs deze een adviescommissie, waarvan de in het eerste lid bedoelde adviseur voorzitter is.
10.1.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het advies van Verhagen van 6 januari 2012 niet kan worden aangemerkt als een advies op grond van artikel 3, derde lid, van de Procedureverordening. Verweerder heeft Verhagen verzocht een advies uit te brengen omdat hij meende dat aan het advies van de SAOZ een zodanig gebrek ten aanzien van de beoordeling van de risicoaanvaarding kleefde dat van dit advies niet mocht worden uitgaan en een contra-expertise noodzakelijk was. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat artikel 3, derde lid, van de Procedureverordening daarom niet in het primaire besluit had moeten worden vermeld.
Het betoog dat verweerder de procedure, voorgeschreven in artikel 3 van Pro de Procedureverordening ten onrechte niet heeft gevolgd, faalt dan ook.
10. Van strijdigheid met artikel 7:11 van Pro de Awb is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld opnieuw te hebben besloten om de contra-expertise van Verhagen te volgen. Verweerder heeft een heroverweging gemaakt op grondslag van het bezwaar. Dat verweerder daarbij niet uitdrukkelijk is ingegaan op de inhoudelijke gronden van bezwaar tegen het primaire besluit acht de rechtbank onvoldoende voor vernietiging van het besluit. Verweerder heeft het bezwaarschrift van eisers voorgelegd aan Verhagen, die zich bij brief van 9 augustus 2012 gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld daarin geen aanleiding te zien om de contra-expertise aan te passen. Eisers hebben dan ook uit het bestreden besluit kunnen begrijpen dat verweerder zich ten aanzien van de inhoudelijke gronden van bezwaar mede baseerde op deze brief van 9 augustus 2012. Dat deze brief niet in het bestreden besluit is genoemd, doet daaraan niet af, temeer nu verweerder in het verweerschrift aan de commissie voor de bezwaarschriften heeft gesteld zich aan te sluiten bij de inhoudelijke weerlegging van het bezwaar door Verhagen in de brief van 9 augustus 2012.
11. Tussen partijen is niet in geschil dat eisers door riskant stilzitten het risico op het vervallen van de bouwmogelijkheid van een bedrijfswoning dan wel het niet langer als bedrijfswoning kunnen gebruiken van een deel van de bestaande opstallen hebben aanvaard. Het geschil spitst zich toe op de vraag of eisers ten aanzien van het voorheen tot burgerwoning bestemde woonpand dat in het bestemmingsplan is bestemd tot een bedrijfswoning riskant stilzitten oftewel passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
11.1.
Van passieve risicoaanvaarding is sprake als een belanghebbende onder het voorafgaande planologische regime geen voldoende concrete poging heeft ondernomen om de bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden te benutten, terwijl hij wist of kon weten dat er voornemens waren die mogelijkheden weg te nemen of te verminderen. Het op het advies van Verhagen van 6 januari 2012 gebaseerde standpunt van verweerder dat sprake is van passieve risicoaanvaarding omdat eisers uit de ambtelijke adviezen die ten grondslag liggen aan de aan hen op 11 augustus 1998 verleende bouwvergunning hadden kunnen afleiden dat slechts medewerking aan het bouwplan zou worden verleend als de in het bestemmingsplan toegestane burgerwoning en bedrijfswoning samengevoegd zouden worden tot één bedrijfswoning, deelt de rechtbank niet. Deze bouwvergunning is verleend voor het bouwen van een woning ter vervanging van de bestaande woning op het perceel, plaatselijk bekend Damstraat 45 dat op grond van het toen geldende bestemmingsplan “Giessendam” was bestemd voor een burgerwoning. Daarbij is geen vrijstelling verleend voor het gebruik ervan als bedrijfswoning of anderszins voor afwijking van het toen geldende bestemmingsplan. Voorts is niet gebleken dat het ambtelijk advies van de afdeling VROM van 1 juli 1998 en de daarbij gevoegde beoordeling van het bouwplan aan eisers zijn kenbaar gemaakt, nog daargelaten dat daaruit naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer kan worden afgeleid dat verweerder ter plaatse slechts één woning als bedrijfswoning voor ogen had. Ook anderszins heeft verweerder zijn standpunt niet met objectieve gegevens aannemelijk gemaakt. Anders dan Verhagen heeft gesteld, kan in het kader van passieve risicoaanvaarding van eisers geen rol spelen dat eisers geen rechtsmiddelen hebben aangewend tegen de wijziging van het oude bestemmingsplan, ook niet om de rechten die dat bestemmingsplan bood veilig te stellen.
Gelet hierop heeft verweerder het advies van Verhagen van 6 januari 2012 niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Het betoog slaagt.
12. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb ondeugdelijk is gemotiveerd en daarom voor vernietiging in aanmerking komt.
13. De rechtbank ziet gelet op het verweerschrift en het verhandelde ter zitting aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten en overweegt daartoe als volgt.
14. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die in acht worden genomen zijn verder de aard van de maatregel en de aard en de omvang van het daardoor veroorzaakte nadeel. De rechtbank wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3737.
14.1.
De SAOZ heeft met deze jurisprudentie geen rekening kunnen houden, zodat aan haar advies in zoverre geen betekenis meer toekomt. De rechtbank deelt het standpunt van verweerder zoals ter zitting en in het verweerschrift ingenomen, onder verwijzing naar het nader advies van Verhagen van 23 juli 2013, dat de gestelde schade tot het normale maatschappelijke risico behoort en om die reden op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro voor rekening van eisers dient te blijven. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat zowel de voormalige woning als de huidige woning van eisers feitelijk werden en worden gebruikt als bedrijfswoning. Eiser werkt in het naastgelegen garagebedrijf waarvan eisers de aandeelhouders zijn. De woning is tegen het bedrijf aangebouwd en daarmee onlosmakelijk verbonden en heeft ook de uitstraling van een bedrijfswoning. De stelling ter zitting dat de verbinding tussen de woning en de bedrijfsruimte kan worden dichtgemetseld, doet daaraan niet af. Zoals verweerder in navolging van Verhagen terecht heeft gesteld, lag het onder deze omstandigheden in de lijn der verwachtingen dat de feitelijke situatie bij een opvolgend bestemmingsplan planologisch zou worden ingepast. Uitgangspunt van het bestemmingsplan is immers het handhaven en beheren van de bestaande situatie, waarbij gerealiseerde bouwplannen in het bestemmingsplan zijn vastgelegd. Daarbij heeft Verhagen voorts van belang kunnen achten dat het uit milieutechnisch oogpunt passend is de direct tegen het garagebedrijf gelegen woning als bedrijfswoning aan te merken en niet als burgerwoning.
14.2.
Verhagen heeft voor de waardebepaling verwezen naar de uitkomst van de taxatie in het advies van 6 januari 2012 en gesteld dat de waardevermindering 2,8% bedraagt van de marktwaarde op de peildatum.
Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de waardevermindering vanwege de feitelijke situatie aanzienlijk lager is dan door de SAOZ begroot omdat de verhandelbaarheid als burgerwoning aanzienlijk is beperkt vanwege de verwevenheid van de woning met het bedrijf. Daarmee heeft verweerder deugdelijk gemotiveerd waarom hij Verhagen ter zake van de waardevermindering volgt.
Verweerder heeft in redelijkheid de gehele waardevermindering van 2,8 % voor rekening van eisers kunnen laten.
15. Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, dient verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden.
16. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten die eisers in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs hebben moeten maken, welke kosten worden begroot op € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, en mrs. A. Hello en R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. J.V. Baan-de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 mei 2014.
griffier, voorzitter,
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Raad van State.