Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 14/338
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 oktober 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. R. Küçükünal,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder,
gemachtigde: drs. P.M.S. Slagter.
Procesverloop
Bij bericht studiefinanciering 2013, nr. 3 van 6 juli 2013 (primair besluit I) heeft verweerder het recht op studiefinanciering van eiseres herzien door omzetting van haar uitwonendenbeurs in een beurs voor thuiswonenden vanaf 1 januari 2012, en is hetgeen teveel aan studiefinanciering is ontvangen (in 2012 een bedrag van € 2.286,48 en in 2013 een bedrag van € 1.365,- ) omgezet in een schuld.
Bij besluit bestuurlijke boete van 20 september 2013 (primair besluit II) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.630,74.
Tevens heeft verweerder bij besluit van 20 september 2013 (primair besluit III) het verzoek van eiseres om met ingang van 1 augustus 2013 opnieuw in aanmerking te komen voor een uitwonendenbeurs afgewezen.
Tegen deze besluiten heeft eiseres bij faxbericht van 30 september 2013 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 20 december 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen besluit I niet-ontvankelijk en tegen de besluiten II en III ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Vaststaat dat eiseres vanaf 27 december 2010 in de gemeentelijke basisadministratie (gba) (thans Basisregistratie Personen (BRP)) stond ingeschreven op het adres [adres] te Rotterdam (gba-adres; thans BRP-adres). Verweerder heeft aan eiseres vanaf die datum studiefinanciering toegekend in de vorm van een beurs voor een uitwonende.
2.
Verweerder heeft bij bestreden besluit het bezwaarschrift voor zover gericht tegen primair besluit I niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat dit buiten de termijn is ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar kan worden geacht.
Het bezwaarschrift voor zover gericht tegen primair besluit II heeft verweerder ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder overwogen dat, nu de bezwaartermijn van primair besluit I is verlopen, dit besluit rechtens onaantastbaar is geworden en inhoudelijke toetsing daarvan niet meer mogelijk is. Daarbij acht verweerder de hoogte van de boete in overeenstemming met de ernst van de gedraging. Van feiten of omstandigheden op grond waarvan de hoogte van de boete moet worden verlaagd of van het opleggen van een boete moet worden afgezien is verweerder niet gebleken.
Voorts heeft verweerder bij het bestreden besluit de afwijzing van het verzoek van eiseres om opnieuw een uitwonendenbeurs toe te kennen gehandhaafd. Nu bij een huisbezoek op 2 mei 2013 is geconstateerd dat eiseres niet woont op het gba-adres en geen uitschrijving op dat adres heeft plaatsgevonden, kan op grond van verweerders beleid geen uitwonendenbeurs voor dat adres worden toegekend.
3.1.
Eiseres voert in beroep in de eerste plaats aan dat haar bezwaarschrift voor zover gericht tegen primair besluit I ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Eiseres stelt dat zij primair besluit I niet op haar postadres heeft ontvangen en dus geen kennis van dit besluit heeft kunnen nemen. Eiseres stelt dat zij tot op heden haar gehele administratie, waaronder ook haar post, met grote zorg heeft bijgehouden. Na ontvangst van primair besluit II heeft eiseres direct actie ondernomen door het inschakelen van een advocaat. Eiseres wijst erop dat het naar vaste jurisprudentie op de weg van verweerder ligt om met verifieerbare bescheiden aan te tonen primair besluit I wel te hebben verzonden. Dit bewijs heeft verweerder niet geleverd.
3.2.
Niet in geschil is dat eiseres bij bezwaarschrift van 30 september 2013 bezwaar heeft gemaakt tegen primair besluit I en dat dit bezwaar buiten de bezwaartermijn van zes weken is ingediend.
3.3
Uitgangspunt in het geval van niet aangetekende verzending van besluiten of andere rechtens van belang zijnde documenten is volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 24 februari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV6893, r.o. 4.3) dat het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het desbetreffende stuk is verzonden. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in beginsel kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Indien het bestuursorgaan de verzending van het besluit aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde voormeld vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe dient de geadresseerde feiten te stellen op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
3.4
Het onder 3.3 vermelde uitgangspunt laat onverlet dat de verzending van een stuk zonder nader bewijs kan worden aangenomen indien uit beschikbare gegevens kan worden afgeleid dat het desbetreffende stuk wel moet zijn ontvangen. Zoals de Centrale Raad van Beroep al vaker heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 16 december 2008, ECLI:NL:CRVB:2008 BG7243, gaat het dan met name om gevallen waarin naar aanleiding van dat besluit door de belanghebbende handelingen zijn verricht of om informatie is gevraagd, waaruit moet worden afgeleid dat het besluit wel moet zijn ontvangen.
3.5
Niet in geschil is dat eiseres de primaire besluiten II en III, eveneens verzonden naar het adres aan de [adres] te Rotterdam, wel heeft ontvangen. Tegen deze besluiten heeft zij bezwaar gemaakt. De rechtbank acht het weinig aannemelijk dat eiseres de primaire besluiten II en III wel op haar gba-adres ontvangen heeft, en het primaire besluit I niet. Wat daar ook van zij, uit de brief van verweerder van 23 augustus 2013, waarin is meegedeeld dat het voornemen bestaat om een boete op te leggen, kan worden opgemaakt dat haar uitwonendenbeurs is herzien naar aanleiding van een gba-controle. Dat eiseres deze brief moet hebben ontvangen, volgt uit het feit dat zij op 31 augustus 2013, dus vóór primair besluit II, een wijziging aan verweerder heeft doorgegeven, inhoudende een nieuwe aanvraag voor een uitwonendenbeurs. De rechtbank gaat er daarom van uit dat eiseres in ieder geval op 31 augustus 2013 wist dat er een herzieningsbesluit was genomen. Als zij primair besluit I niet ontvangen had, had het op haar weg gelegen verweerder te benaderen en hierover navraag te doen. Eiseres had dan nog vier weken de tijd om bezwaar te maken tegen primair besluit I. Nu zij pas op 30 september 2013 bezwaar heeft gemaakt bij verweerder, is dit bezwaar voor zover gericht tegen primair besluit I op grond van artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet tijdig ingediend.
3.6
Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het bezwaar buiten de bezwaartermijn van zes weken is ingediend. Nu er geen redenen zijn om deze termijnoverschrijding verschoonbaar te achten, heeft verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk verklaard.
4.1
Voorts voert eiseres aan dat verweerder ten onrechte haar uitwonendenbeurs per 1 januari 2012 heeft ingetrokken. Eiseres was tijdens het huisbezoek op 2 mei 2013 niet aanwezig, omdat zij op 29 april 2013 is verhuisd. Eiseres stelt dat zij vóór die datum wel ruim twee jaar op het gba-adres heeft gewoond. Zij beschikte over een sleutel van de woning en had een eigen kamer. Verweerder heeft dan ook ten onrechte over de periode januari 2012 tot en met 2013 de toegekende studiefinanciering teruggevorderd en daarnaast ook nog ten onrechte een boete opgelegd. Eiseres stelt dat zij op 2 mei 2013 weer op het gba-adres is gaan wonen. Wegens de drukte van de verhuizing heeft zij het gba-adres in de periode van 29 april en 2 mei 2013 niet kunnen wijzigen.
4.2
Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) wordt, in deze wet en de daarop berustende bepalingen, onder thuiswonende studerende verstaan: studerende die niet een uitwonende studerende is. Onder uitwonende studerende wordt verstaan: een studerende die voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5.
Op grond van artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 komt, voor zover hier van belang en zoals dat luidde ten tijde hier in geding, voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens staat ingeschreven, en
b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens staat of staan ingeschreven.
Op grond van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000, voor zover hier van belang en zoals dat luidde ten tijde hier in geding, kan verweerder, indien een studerende het normbedrag voor een uitwonende studerende toegekend heeft gekregen maar niet heeft voldaan aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5 van deze wet, hem een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste 50 procent van het bedrag dat van de studerende in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een herziening.
4.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op de bezwaren die hij met betrekking tot de opgelegde boete naar voren heeft gebracht. Het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I tot herziening van de studiefinanciering is naar het oordeel van de rechtbank weliswaar door verweerder terecht niet-ontvankelijk verklaard, maar dat betekent niet dat de daaraan ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke en juridische aard als vaststaand moeten worden aangenomen. In het kader van de beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde boete kan eiseres die oordelen in volle omvang betwisten. Verweerder heeft dit miskend door in het bestreden besluit te overwegen dat, gelet op de onaantastbaarheid van het primaire besluit I, geen inhoudelijke toetsing meer mogelijk is. Het bestreden besluit komt in zoverre dan ook voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb.
4.4.
De rechtbank heeft vervolgens met het oog op de definitieve beslechting van het geschil bezien of de rechtsgevolgen van dit vernietigde onderdeel van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
4.5
Niet in geschil is dat eiseres ten tijde van het huisbezoek op 2 mei 2013 niet meer woonde op het gba-adres. Eiseres betwist dat zij de gehele periode vanaf 1 januari 2012 tot aan haar verhuizing op 29 april 2013 niet op het gba-adres woonde.
4.6
Op grond van vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (bijvoorbeeld de uitspraken van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1146 en van 7 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1626) heeft het volgende te gelden. In geval een uitwonendenbeurs wordt herzien omdat de betrokkene niet op het opgegeven uitwonende adres (gba-adres) woont, vindt op grond van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, de herziening van de uitwonendenbeurs plaats met ingang van de dag waarop de studerende zijn laatste adreswijziging heeft doen inschrijven in de gba. Gelet op de datum van inwerkingtreding van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, werkt dit terug tot 1 januari 2012. Als de betrokkene meent dat hij of zij voorafgaande aan de geconstateerde overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 feitelijk wél woonde op het gba-adres, dient deze daarvoor het bewijs te leveren. Dit bewijs zal zodanig moeten zijn dat op grond daarvan onomstotelijk wordt aangetoond dat het wettelijk vermoeden van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 onjuist is. Als de betrokkene hierin slaagt dan levert onverkorte toepassing van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 een onbillijkheid van overwegende aard op en ligt het op de weg van verweerder om onder toepassing van de hardheidsclausule af te wijken van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 en slechts over die periode de uitwonendenbeurs te herzien waarvoor het wettelijk vermoeden van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 wel geldt.
4.7
Eiseres heeft ook in beroep geen bewijs overgelegd waaruit onomstotelijk blijkt dat zij in (een deel van) in de in geding zijnde periode voldeed aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 opgenomen voorwaarde dat zij woonde op het adres waaronder zij in de gba stond ingeschreven, zodat niet onverkort kan worden vastgehouden aan het in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 neergelegde bewijsvermoeden.
Hieruit volgt dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eiseres niet heeft voldaan aan de verplichting, als bedoeld in artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000.
4.8
Gelet hierop was verweerder in beginsel bevoegd op grond van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 een boete op te leggen vanwege overtreding van een verplichting van artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000. Niet is gebleken dat dat deze overtreding niet aan eiseres kan worden verweten, zodat artikel 5:41 van Pro de Awb niet aan gebruikmaking van de boetebevoegdheid in de weg staat.
4.9
Voor zover eiseres ook de hoogte van de boete bestrijdt, overweegt de rechtbank als volgt.
4.1
In de uitspraak van 2 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1090) heeft de Centrale Raad van Beroep overwogen dat het opleggen van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid betreft. Het gaat om een punitieve sanctie. De rechter toetst in volle omvang of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. In deze uitspraak is verder overwogen dat het uitgangspunt van verweerder aanvaardbaar is, dat in beginsel een boete wordt opgelegd van 50% van het bedrag dat na de herziening van de betrokkene wordt teruggevorderd, tenzij blijkt van een verminderde verwijtbaarheid als gevolg van bijzondere, verzachtende, omstandigheden.
4.11
De rechtbank begrijpt het uitgangspunt van verweerder aldus dat misbruik van de uitwonendenbeurs een ernstige overtreding is, reden waarom bij een eerste overtreding de boete in beginsel 50% dient te zijn van het bedrag waarmee de beurs wordt herzien. In navolging van de Centrale Raad van Beroep is de rechtbank van oordeel dat deze bestendige gedragslijn bij het opleggen van boetes op grond van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 aanvaardbaar is (zie de uitspraak van deze rechtbank van 18 juni 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:4843).
4.12
Verweerder heeft bovengenoemd uitgangspunt ook in het geval van eiseres toegepast. Uitgaande van de aanvaardbaarheid van dit uitgangspunt, dient de rechtbank te beoordelen of betrokkene omstandigheden aanvoert die ertoe leiden dat de overtreding hem minder zou kunnen worden verweten, of die ertoe nopen een lagere boete op te leggen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dergelijke omstandigheden niet heeft aangevoerd.
4.13
Verder overweegt de rechtbank dat de hoogte van de boete is geënt op het bedrag waarmee de beurs van eiseres is herzien. De wijze waarop de hoogte van het herzieningsbedrag is berekend (met toepassing van de wettelijke fictie van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000) en de directe doorwerking daarvan op de hoogte van de boete is een omstandigheid die bij de vraag, of de boetehoogte gelet op de omstandigheden van het geval een passende sanctie is, eveneens in aanmerking moet worden genomen. Eiseres heeft ook in dit opzicht onvoldoende aangevoerd om de hoogte van de boete als niet passend te beschouwen. In het geval van eiseres is de periode waarover de beurs wordt herzien niet zodanig lang dat dit op zichzelf aanleiding zou moeten zijn de boete te matigen.
4.14
Gelet hierop, kunnen de rechtsgevolgen van dit vernietigde onderdeel van het besluit in stand blijven.
5.1
Tegen het in bezwaar gehandhaafde primair besluit III voert eiseres aan dat verweerder haar aanvraag om met ingang van 1 augustus 2013 opnieuw in aanmerking te komen voor een uitwonendenbeurs ten onrechte heeft afgewezen. De enkele omstandigheid dat verweerder op 2 mei 2013 heeft vastgesteld dat zij niet woont op het gba-adres is volgens haar onvoldoende reden voor de afwijzing. Naar de mening van eiseres is het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand gekomen, dan wel onvoldoende gemotiveerd.
5.2
De aanvraag van eiseres van 31 augustus 2013 strekt ertoe haar met ingang van 1 augustus 2013 opnieuw een uitwonendenbeurs toe te kennen voor het gba-adres Wolphaertsbocht 363A te Rotterdam vermeld.
5.3
Verweerder heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat hij als beleid hanteert dat niet opnieuw studiefinanciering voor hetzelfde adres wordt toegekend indien eerder ten aanzien van dat adres is vastgesteld dat betrokkene er niet woonachtig is.
5.4
Naar het oordeel van de rechtbank ligt het in een geval als dit, waarin een eerder toegekende uitwonende beurs is herzien en omgezet in een thuiswonendenbeurs en de belanghebbende een nieuwe aanvraag voor een later gelegen datum indient, op de weg van de aanvrager om aan te tonen dat sprake is van een wijziging van omstandigheden in die zin dat op dat later gelegen tijdstip wel wordt voldaan aan de vereisten voor toekenning. De rechtbank vindt steun voor haar oordeel in de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 juni 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010: BM9428).
5.5
Hoewel de bewijslast dat sprake is van gewijzigde omstandigheden bij eiseres ligt, mocht verweerder haar aanvraag niet met de enkele verwijzing naar zijn “beleid”, waarvan ter zitting is erkend dat het niet is bekendgemaakt, afwijzen alvorens eiseres in de gelegenheid te stellen haar aanvraag nader toe te lichten en/of met bewijsstukken te onderbouwen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat een aanvraag om studiefinanciering voor uitwonenden wordt ingediend via mijnduo.nl met een standaardformulier, zodat het niet voor zich spreekt dat de aanvraag wordt vergezeld van bewijsstukken. Door eiseres, ook in bezwaar, daartoe niet in de gelegenheid te stellen, maar bij de afwijzing te volstaan met verwijzing naar zijn “beleid”, heeft verweerder gehandeld in strijd met de op hem rustende, in artikel 3:2 van Pro de Awb besloten liggende, verplichting een belanghebbende te wijzen op de op hem rustende bewijslast ten behoeve van de door verweerder te verrichten toets of is voldaan aan de in artikel 1.1, eerste lid, en 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 neergelegde criteria . Dit onderdeel van het besluit wordt dan ook vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
5.6
In verband met het streven naar een definitieve beslechting van het geschil heeft de rechtbank bezien of aanleiding bestaat voor toepassing van een bestuurlijke lus als bedoeld in afdeling 8.2.2a van de Awb. Naar haar oordeel is dat niet het geval, nu het verdere verloop van de procedure wat vervolgstappen en duur betreft moeilijk valt in te schatten. De rechtbank volstaat daarom met vernietiging van dit onderdeel van het besluit.
6.
Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op
€ 974,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond voor zover in het bestreden besluit het bezwaar tegen primair besluit I niet-ontvankelijk is verklaard;
- verklaart het beroep voor het overige gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin de bezwaren tegen primair besluit II en III ongegrond zijn verklaard;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven voor zover het bezwaar tegen het primair besluit II ongegrond is verklaard;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,-, te betalen aan eiseres;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 44,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, rechter, in aanwezigheid van
mr. L. Coenraads, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 oktober 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.