Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 13/8097
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 oktober 2014 in de zaak tussen
[a], te [b], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Spijkenisse, verweerder,
gemachtigde: M.C. Bergen.
Procesverloop
Bij besluit van 22 mei 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser met ingang van
Op 7 november 2013 is aan eiser de in de vergadering van 5 november 2013 genomen beslissing op het bezwaarschrift bekend gemaakt (het bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiser ongegrond heeft verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 27 januari 2014 heeft verweerder ten aanzien van (een deel van) de stukken op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) meegedeeld dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen.
Op 4 april 2014 heeft de rechter-commissaris beslist dat beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb gerechtvaardigd is. Eiser had inmiddels toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om mede op grondslag van de bedoelde stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2014. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, in gezelschap van [c], P&O-adviseur, en [d]
Overwegingen
1.1.
Eiser,[geboortedatum], was sinds 1 november 2006 werkzaam bij verweerders afdeling[naam]. Ingaande 1 maart 2009 was eiser [functie]. In die functie gaf eiser leiding aan een team buitengewoon opsporingsambtenaren (GOA’s). Daarnaast vervulde eiser de functie van ambtenaar rampenbestrijding en ambtenaar crisisbeheersing en was als zodanig direct adviseur en aanspreekpunt van de burgemeester.
1.2.
Naar aanleiding van een op 26 februari 2010 voorgevallen incident heeft verweerder onder meer naar eiser op 9 november 2010 een brief gestuurd waarin de uitkomst van het BING onderzoek wordt meegedeeld. Er worden vervolgstappen aangekondigd ten aanzien van werkinstructies, thema’s als integriteit en dillema’s en het monitoren van sepots.
1.3.
Naar aanleiding van een aantal onduidelijke betalingen en facturen met betrekking tot [naam project a] over de periode 2007-2011 is aan eiser bij brief van 16 juni 2011 een aantal aandachtspunten meegegeven met als doel eiser als budgetbeheerder en teamcoördinator te wijzen op zijn verplichtingen. Daarbij wordt onder meer gesproken over het volgen van de interne bestelprocedures en dat eiser bij een opdrachtverstrekking niet de accordering en betaalbaarstelling in eigen hand mag houden. Eiser moet kort gezegd voldoen aan het vier ogen principe.
1.4.
Eiser stond vanaf [naam 2] met de onderneming[e]) ingeschreven in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel.
1.5.
Eisers leidinggevende [d] is in verband met ziekte van 3 september 2012 tot 25 februari 2013 afwezig geweest.
1.6.
Toen de sectordirecteur eind 2012 bekend werd met de factuur van 23 september 2012 van eisers bedrijf [e] voor een in de periode augustus - september 2012 ten behoeve van verweerder gemaakte security scan en hem bekend werd dat eiser op 12 oktober 2012 een overeenkomst met [naam onderneming] had ondertekend voor de huur van een auto, is een onderzoek gestart.
1.7.
Bij besluit van 6 maart 2013 heeft verweerder verzoeker met onmiddellijke ingang geschorst vanwege het bestaan van concrete aanwijzingen voor ernstig plichtsverzuim. Hierop is door de afdeling Concernzaken/Personeel en Organisatie nader onderzoek gedaan naar de geconstateerde feiten. Bij brief van 26 maart 2013 heeft verweerder verzoeker mededeling gedaan van het voornemen tot strafontslag. Verzoeker is in verband met de schorsing en het voornemen tot strafontslag gehoord en in de gelegenheid gesteld schriftelijk zijn zienswijze te geven. Bij besluit van 17 juli 2013 heeft verweerder het bezwaar van verzoeker tegen de schorsingsbeslissing niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang omdat inmiddels een definitief besluit tot strafontslag aan verzoeker is kenbaar gemaakt.
2.1.
Aan het bestreden besluit, voor zover dit ziet op het ontslag wegens ernstig plichtsverzuim dat aan eiser kan worden toegerekend, heeft verweerder - onder handhaving van het primaire besluit - de volgende feiten ten grondslag gelegd:
1. eiser heeft geen melding gemaakt van een strafvervolging, waarvoor in 2013 zittingen hebben plaatsgevonden;
2. eiser heeft het GBA-V systeem vanaf eind 2010 meermalen onrechtmatig geraadpleegd;
3. eiser heeft ten aanzien van de aanschaf van een fototoestel, van representatieve kleding en iPads en ten aanzien van het aangaan van leasecontracten niet het vier-ogenprincipe toegepast;
4. eiser vervulde een nevenbetrekking zonder dit te melden en er toestemming voor te vragen en hij heeft met zijn eigen bedrijf diensten geleverd aan de gemeente;
5. eiser heeft ten eigen bate gebruik gemaakt van gemeentegoederen, te weten een auto, merk Hyundai ix35 en hij had zonder reden eigendommen van de gemeente thuis, te weten een laptop, fototoestel, printer en navigatiesysteem;
6. eiser heeft zijn medewerkers, ondanks een waarschuwing van 9 november 2010, geen expliciete schriftelijke en duidelijke instructies gegeven over het seponeren van parkeerboetes;
7. eiser heeft zich niet gehouden aan de opdracht om zijn zogenoemde Pronet- accorderingen ter verificatie aan zijn leidinggevende voor te leggen, zodra deze was teruggekeerd na ziekte.
2.2.
Aan het ontslag wegens ongeschiktheid heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser ondanks positieve beoordelingen niet de functionele eigenschappen bezit die een teamcoördinator zou moeten hebben. Het gaat daarbij om het kunnen inschatten of handelingen en gedragingen jegens verweerder, andere medewerkers en derden integer zijn, het betonen van zelfreflectie en het tonen van een gebrek aan verantwoordelijkheidsgevoel.
2.3.
Bij brief van 28 augustus 2014 heeft verweerder zijn eerder ingenomen standpunt op een aantal onderdelen aangepast. Het opsporen en aanhouden van daders van diefstallen uit parkeermeters viel buiten de taakomschrijving van eisers functie, maar hij verrichtte deze werkzaamheden wel en heeft daarvoor een gratificatie gekregen. Ook vervulde eiser in opdracht van verweerder de, oorspronkelijk buiten zijn taakomschrijving vallende, rol van agressiecoördinator ten behoeve van de klantmanagers van het Werk- en Zorgplein. Tot slot heeft eiser als ondernemer in opdracht van verweerder de ‘[x]’ training in december 2013 gegeven.
3. Op grond van artikel 8:13 van Pro de van de voor de sector gemeenten geldende Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) kan als disciplinaire straf aan de ambtenaar ongevraagd ontslag verleend worden.
Op grond van artikel 16:1:1, eerste lid, van de CAR/UWO kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt dan wel bij herhaling aanleiding geeft tot toepassing te zijnen aanzien van maatregelen van inhouding, beslag of korting, als bedoeld in de tweede titel van de Ambtenarenwet, deswege disciplinair worden gestraft.
Op grond van het tweede lid omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Op grond van artikel 15:1 van Pro de CAR/UWO is de ambtenaar gehouden zijn betrekking nauwgezet en ijverig te vervullen en zich ook overigens te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt.
Op grond van artikel 15:1:b, aanhef en onder c, van de CAR/UWO is het de ambtenaar verboden, behoudens toestemming verleend door of namens het college in bijzondere gevallen, ten eigen bate gebruik te maken van hetgeen hem in of in verband met zijn betrekking ter kennis is gekomen.
Op grond van artikel 15:1:e, eerste lid, van de CAR/UWO is de ambtenaar verplicht aan het college, op een door dit orgaan te bepalen wijze, opgave te doen van de nevenwerkzaamheden die hij verricht of voornemens is te gaan verrichten, die de belangen van de dienst, voor zover deze in verband staan met zijn functievervulling, kunnen raken.
Op grond van artikel 15:1:g, eerste lid, van de CAR/UWO is het de ambtenaar verboden middellijk of onmiddellijk deel te nemen aan aannemingen en leveringen ten behoeve van de openbare dienst.
4. Volgens vaste jurisprudentie dienen bij een strafontslag in verband met plichtsverzuim de volgende vragen te worden beantwoord:
allereerst dient te worden beoordeeld of de gedragingen vaststaan, dan of die gedragingen plichtsverzuim opleveren. Dan dient de vraag te worden beantwoord of sprake is van toerekenbaar plichtsverzuim en of de opgelegde disciplinaire sanctie niet onevenredig is aan het plichtsverzuim.
5.1.
Eiser betoogt dat de disciplinaire straf van ontslag wegens plichtsverzuim hem ten onrechte is opgelegd. Hij heeft daartoe onder meer aangevoerd dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de rol van verweerder en dat er sprake is van vooringenomenheid. Hij stelt zich altijd voor de volle 100% voor verweerder te hebben ingezet, onder meer daarin tot uitdrukking komend dat hij opdrachten uitvoerde die buiten zijn taakomschrijving vielen.
5.2.
Naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), onder meer de uitspraak van 21 juni 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BW9158) gelden in het ambtenarentuchtrecht weliswaar niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn, maar is anderzijds voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde, gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar zich aan de hem verweten gedraging heeft schuldig gemaakt.
5.3.
Ongeacht of - zoals eiser stelt - de strafvervolging is geëindigd in vrijspraak, had het op de weg van eiser gelegen om die strafvervolging te melden. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze melding te meer van belang was gelet op de leidinggevende functie van eiser en op zijn optreden tijdens de rampenbestrijding, waarbij hij contact had met de burgemeester en soms in de pers werd genoemd. Het niet melden daarvan door eiser heeft verweerder dan ook terecht als plichtsverzuim gekwalificeerd, dat eiser te verwijten valt.
5.4.
Niet in geschil is dat eiser geautoriseerd is voor het raadplegen van het GBA-V systeem voor zover het betreft het controleren van processen-verbaal en het raadplegen van gegevens in het kader van zijn functie als teamcoördinator Toezicht en Veiligheid. Evenmin is in geschil dat eiser voor privédoeleinden het GBA-V systeem heeft geraadpleegd nu dat door hem is toegegeven. Ter zitting heeft eiser verklaard dat hij in het systeem naspeuringen heeft gedaan naar zijn verdwenen broer in verband met de tegen eiser opnieuw aangevangen strafrechtelijke vervolging en ook naar de vorige bewoner van zijn woning, toen deze op zijn adres ingeschreven bleef staan. Daargelaten of alle verweten raadplegingen een niet zakelijk karakter hadden, en in aanmerking genomen dat het misbruik van de GBA zich waarschijnlijk niet beperkte tot de persoon van eiser, heeft verweerder het stelselmatig misbruiken van het GBA-V systeem door eiser terecht gekwalificeerd als plichtsverzuim, dat hem te verwijten valt.
5.5.
Het vier-ogenprincipe is vastgelegd in de Instructie Budgetbeheer en Interne Controle, dat is vastgesteld in het management team van de [naam afdeling en datum]. Daarin is onder meer het volgende vermeld:
“Uit een oogpunt van Interne controle, zorg voor integer en rechtmatig handelen en bescherming van betrokkenen tegen fouten en onvolkomenheden is het van belang dat consequent het zogenaamde “vier-ogen-principe” wordt toegepast. Dat betekent naast de goedkeuring van de budgetbeheerder, blijkende uit diens paraaf of handtekening, steeds ook de goedkeuring van de budgethouder is vereist. Diens goedkeuring blijkt eveneens uit zijn paraaf of handtekening. Het “vier-ogen-principe” geldt voor alle bestellingen en opdrachten tot levering van goederen of diensten en voor het betaalbaar stellen van facturen.
Indien, in geval van vervanging, de budgetbeheerder en budgethouder dezelfde persoon betreffen, zorgt die er voor dat een collega-teamcoördinator de goedkeuring voor de bestelling of betaling verleent.”
Het vier-ogenprincipe houdt gelet op deze instructie in dat orders en facturen door zowel de budgetbeheerder (belanghebbende) als de budgethouder (leidinggevende) worden ondertekend en geaccordeerd. Eiser moet gelet op zijn functie geacht worden van het vier-ogenprincipe op de hoogte te zijn geweest. Het zich niet houden aan het vier-ogenprincipe door zonder toestemming van een naast hogere leidinggevende goederen aan te schaffen en facturen te accorderen - hetgeen eiser niet heeft betwist - kan eiser worden verweten. Dat het in het verleden altijd zo ging, disculpeert eiser niet. Evenmin heeft eiser aannemelijk gemaakt dat ten tijde hier van belang aan het vier-ogenprincipe niet de hand werd gehouden binnen de gemeente in die mate dat van hem redelijkerwijs niet meer verlangd mocht worden dat hij zich daarnaar had te richten. Van vooringenomenheid in de zin dat hem thans de maat wordt genomen, terwijl dat bij tal van andere collega’s die daarvoor ook in aanmerking zouden komen, niet is gebeurd, is de rechtbank evenmin gebleken.
5.5.1.
Met betrekking tot de nevenwerkzaamheden stelt de rechtbank vast dat het eiser alleen was toegestaan om agressietraining in het kader van de buurtpreventie te geven vanuit zijn eigen onderneming. Dat in december 2012 ook opdracht is gegeven om een ‘[x]’ training te geven in het kader van het[naam project b] offensief, maakt niet dat eiser er bij het verzoek in juli 2012 om een zogenoemde[y] uit te voeren aan drie woningen van mocht uitgaan dat dit was toegestaan. Dat de opdrachtgeefster van de afdeling communicatie van de gemeente toestemming had verkregen van haar leidinggevende, maakt niet dat eiser in dezen zijn eigen verantwoordelijkheid kon veronachtzamen. Het had op zijn weg gelegen om zelf te verifiëren bij zijn leidinggevende of het uitvoeren van de[y] door zijn eigen bedrijf was toegestaan. Dat eiser dit heeft nagelaten is in het licht van de brief van 16 juni 2011 onbegrijpelijk, omdat eiser in het kader van buurtpreventie toen reeds werd gewaarschuwd.
5.5.2.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het persoonlijk gebruik van de dienstauto, merk Hyundai ix35, en het afleggen van 2.660 km met die auto niet conform de bestendige praktijk heeft plaatsgevonden. De bestendige praktijk is dat degene die piketdienst heeft volgens rooster over de dienstauto beschikt van vrijdag tot maandag en dat privébezoeken tijdens de piketdienst die ver weg zijn, na toestemming van de leidinggevende, met de dienstauto kunnen worden afgelegd om sneller ter plaatse te zijn. Ook is komen vast te staan dat er drie collega’s waren die ook piketdienst hadden en dat bij ziekte of verlof de inroostering werd gewijzigd en de betrokkene daardoor maximaal twee weken achter elkaar piketdienst kon hebben. De gemeentelijke eigendommen die nodig waren voor het uitvoeren van de piketdienst dienden ook bij elke dienst te worden overgedragen. Dat eiser altijd klaar moest staan in de periode in geding, is niet aannemelijk geworden. Dat er een afspraak was dat de auto ook voor (dergelijke hoeveelheden kilometers) privé mocht worden gebruikt evenmin.
5.5.3.
Gelet op voorgaande heeft verweerder de in 2.1 onder 3, 4 en 5 vermelde gedragingen als zijnde in strijd met het vier-ogenprincipe terecht gekwalificeerd als plichtsverzuim, dat eiser kan worden verweten.
5.6.
Het niet geven van duidelijk schriftelijke instructies aan de GOA’s hoe om te gaan met het seponeren van de parkeerboetes naar aanleiding van de aanbeveling van BING levert naar het oordeel van de rechtbank geen plichtsverzuim op, omdat een werkplan is opgesteld waarin staat hoe te handelen bij boetes, welk plan aan elke nieuwe GOA bij binnenkomst wordt uitgereikt.
5.7.
Vaststaat dat eiser bij de terugkomst na langdurige ziekte van zijn leidinggevende [d] op vrijdag 1 maart 2013 niet de Pronet-accorderingen heeft voorgelegd. De rechtbank is van oordeel dat eiser van het niet onmiddellijk melden van het eigen verlof geen verwijt valt te maken. Na de afwezigheid wegens ziekte gedurende een half jaar van de leidinggevende, acht de rechtbank aannemelijk dat deze kwestie bij eiser niet de hoogste prioriteit genoot. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze gedraging eiser dan ook niet worden verweten.
5.8.
De gedragingen die eiser blijkens voorgaande terecht als plichtverzuim worden verweten, zijn bijeengenomen te kwalificeren als zeer ernstig plichtverzuim. Verweerder was op grond daarvan bevoegd eiser een disciplinaire straf op te leggen.
5.9.
De rechtbank is van oordeel dat de bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig is aan de ernst van de door eiser gepleegde gedragingen. Daarbij kent de rechtbank veel gewicht toe aan de omstandigheid dat eiser bij brief van 16 juni 2011 al een schriftelijke waarschuwing had gekregen, waaruit hij de conclusie had moeten trekken dat zijn eigenmachtige optreden niet acceptabel was. Hij heeft daaruit echter geen lering getrokken en is, blijkens de hem thans verweten gedragingen op de ingeslagen weg doorgegaan.
De door eiser gestelde financiële gevolgen van het ontslag en de impact van het ontslag op zijn privéleven kunnen niet het gewicht in de schaal leggen dat eiser graag zou zien en maken het oordeel van de rechtbank niet anders.
6. Gelet op het vorenstaande kan het subsidiair verleende ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid onbesproken blijven.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, voorzitter, en mr. D. Haan en
mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. E. Kleingeld-Top, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.