Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 14/3149
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2014 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. G. Boukich en mr. K. Baoutou.
Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen diverse besluiten waarbij eisers verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) buiten behandeling zijn gesteld (de primaire besluiten) niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2014. Eiser is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser heeft bij brieven van 8, 9, en 10 januari en 7 en 11 februari 2014 verzocht om informatie met betrekking tot de bouwvergunning voor het pand [adres 1], objecten in de[adres 2], gegevens inzake het adres [adres 3], de splitsingsvergunning [adres 4], diverse gegevens met betrekking tot de omgevingsvergunning voor het pand [adres 5] en diverse gegevens met betrekking tot de omgevingsvergunning splitsen pand [adres 6].
2. Bij besluiten van 28 en 30 januari en 28 februari 2014 heeft verweerder deze aanvragen buiten behandeling gesteld, omdat het maximum van tien brieven, faxen en e-mails, zoals bepaald in het vonnis van de voorzieningenrechter van 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905, in de betreffende maand zou zijn bereikt.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder primair de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van procesrecht en subsidiair het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat in beginsel op grond van vaste jurisprudentie geen bezwaar kan worden ingediend tegen een besluit om een aanvraag niet in behandeling te nemen op grond van artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met een dergelijke besluit komt in beginsel een einde aan het besluitvormingstraject, zodat niet wordt toegekomen aan een inhoudelijke behandeling van de aangevoerde bezwaren. Tot deze wijze van afdoening is verweerder gekomen door het vonnis van de voorzieningenrechter van rechtbank Rotterdam van 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905, welk vonnis door het gerechtshof te Den Haag bij arrest van 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75, is bekrachtigd. De dwangsom heeft niet de nodige prikkel gevormd, om reden waarvan is besloten om niet meer dan tien brieven per maand in behandeling te nemen. Bij de primaire besluiten zijn de aanvragen niet in behandeling genomen omdat in de betreffende maand meer dan tien brieven zijn ingediend. Het aantal van tien brieven biedt volgens verweerder voldoende mogelijkheden en waarborgen om eisers belangen te beschermen. Verweerder stelt dat hij op basis van het arrest zich mag beperken tot het in behandeling nemen van tien brieven per maand. De maximale dwangsom van € 100.000 is bereikt. Het gerechtshof heeft de maximale dwangsom verhoogd naar € 300.000 en de dwangsom per overtreding verhoogd van € 300 naar € 1.260. Eiser dient zich te houden aan het verbod en hij kan daaraan voldoen door het indienen van maximaal tien brieven per maand. In de bijlage is een overzicht gegeven van de brieven die verweerder in de maand februari 2014 in behandeling heeft genomen.
Verweerder stelt dat eiser misbruik maakt van (proces)recht in de zin van artikel 3:13 juncto Pro 3:15 van het Burgerlijk Wetboek (BW), omdat eiser meer brieven stuurt dan is toegestaan op grond van het verbod van maximaal tien brieven per maand zoals is bepaald in het vonnis en arrest. Verweerder meent als gevolg hiervan bevoegd te zijn de aanvragen met inachtneming van het vonnis en het arrest buiten behandeling te stellen.
4. Eiser stelt zich in beroep op het standpunt dat geen sprake is van misbruik van procesrecht. Eiser meent dat het geen uitgesproken zaak is dat hij zich aan het vonnis moet houden, nu de rechter verweerder een sanctiemogelijkheid heeft gegeven bij overtreding van het vonnis, nog daargelaten of de Awb een dergelijke sanctie of verbod kan billijken. Het verbod/vonnis is in strijd met artikel 5 van Pro de Grondwet. Daarnaast stelt eiser dat zijn uitspraken en handelwijze niet relevant zijn omdat zijn bezwaarschriften onder de Awb vallen en verweerder deze conform deze wetgeving dient af te doen. De Wob-verzoeken dienen verzoekers belangen en kunnen ook daarom al niet onder het verbod/vonnis vallen omdat verzoeker hierdoor belemmerd en beschadigd wordt in zijn belangen.
5.1
Op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
5.2
Op grond van artikel 3:13, eerste lid, van Boek 3 van het BW kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Het tweede lid bepaalt dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
In het derde lid is bepaald dat uit de aard van een bevoegdheid kan voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Artikel 3:15 van Pro Boek 3 van het BW bepaalt dat de artikelen 11-14 buiten het vermogensrecht toepassing vinden, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
5.3
Artikel 3 van Pro de Wob luidt als volgt:
“1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoorde-lijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.”
6.1
Verweerder heeft de rechtbank verzocht uit te spreken dat eiser in alle thans aanhangige beroepszaken niet-ontvankelijk wordt verklaard in beroep wegens misbruik
van recht.
Zoals reeds in eerdere uitspraken (zie bijv. de uitspraak van deze rechtbank van
19 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9854) is overwogen gaat de bestuursrechter slechts over tot het rechterlijk oordeel dat sprake is van misbruik van recht in het uitzonderlijke geval waarin een natuurlijk persoon kennelijk onredelijk gebruik maakt van het bestuurs(proces)recht, bijvoorbeeld omdat voor hem evident moet zijn dat het instellen van het rechtsmiddel kansloos is. De aard van de verhouding tussen overheid en burger brengt mee dat niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik van recht. De positie van de overheid is immers een bijzondere. Een burger moet de nodige ruimte worden geboden om tegen besluiten van de overheid op te komen. Een bevoegdheid door een burger kan echter worden misbruikt, onder meer door haar uit te oefenen met geen ander doel dan het overheidsorgaan te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval de burger, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, in redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
6.2
De rechtbank ziet in de onderhavige zaken geen grond om op basis van de veelheid aan beroepsprocedures in samenhang tot eisers uitlatingen in de media de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren wegens misbruik van recht. Verweerder heeft de aanpak met betrekking tot eisers brieven, verzoeken, aanvragen, klachten en bezwaarschriften gebaseerd op het vonnis van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905 (het vonnis). Dit vonnis is door het gerechtshof te Den Haag bekrachtigd bij arrest van 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75 (het arrest). Het vonnis en het arrest bepalen - kort gezegd - dat eiser een dwangsom is verschuldigd ingeval hij zich vaker dan tien keer per maand met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente Dordrecht richt, op straffe van verbeurte van een dwangsom, dit behoudens uitzonderingsgevallen. De bestuursrechter maakt echter een eigen afweging of, en zo ja, wanneer er bij welk soort zaken een individuele toets van de beroepen aangewezen is.
Verweerder heeft een beroep gedaan op de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 12 augustus 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:3558, en van deze rechtbank van
12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241. Door de Afdeling bestuursrechtrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is op 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4135) uitspraak gedaan op het hoger beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank van 12 december 2013. De beoordeling in die zaken leidt de rechtbank evenwel niet tot de conclusie dat in de nu voorliggende zaak sprake is van misbruik van recht. In de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, de eerdere uitspraak van deze rechtbank, en de recente uitspraak van de Afdeling is geconcludeerd dat de handelwijze van de gemachtigde in de daar voorliggende zaken niet gericht was op het verkrijgen van informatie maar op het incasseren van dwangsommen. De specifieke omstandigheden in die gevallen, die de rechtbank en de Afdeling ertoe hebben gebracht in die zaken misbruik van recht aan te nemen, zijn niet één op één vergelijkbaar met de zaak van eiser die nu voorligt.
6.3
Ter zitting heeft verweerder zijn werkwijze met betrekking tot eisers brieven uiteengezet. Verweerder heeft daarmee echter niet duidelijk gemaakt op welk moment in verweerders werkwijze er een individuele toets plaatsvindt in gevallen waarin verweerder zich op het standpunt stelt dat een brief is ingekomen na de tiende door verweerder in één maand ontvangen brief. Verweerder heeft toegelicht dat indien en voorzover verweerder de elfde en verdere brieven registreert, automatisch een besluit tot buitenbehandelingstelling van een dergelijke brief op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb wordt gegenereerd. De rechtbank maakt daaruit op dat dan in de besluitvormingsprocedure dus geen individuele toets plaatsvindt of de betreffende brief valt onder de op grond van het vonnis toegestane uitzonderingen. Dit geldt evenzeer voor beslissingen op bezwaar die met een automatisch gegenereerd besluit met toepassing van artikel 6:6 van Pro de Awb niet-ontvankelijk zijn verklaard. Dat verweerder niet voorafgaand aan de automatisch gegenereerde besluiten toetst of de betreffende brief valt onder de uitzonderingen zoals deze zijn geformuleerd in het vonnis en bevestigd in het arrest, valt af te leiden uit het gegeven dat verweerder in diverse bij de ter zitting van 10 oktober 2014 behandelde procedures is teruggekomen op het automatisch gegenereerde primaire besluit dan wel de beslissing op eisers bezwaar met als reden dat bij nader inzien eisers brief dan wel bezwaarschrift toch een inhoudelijke behandeling diende te krijgen (en heeft gekregen).
6.4
Belangrijker nog in dit verband acht de rechtbank dat verweerder met zijn handelwijze miskent dat in het vonnis en arrest niet is bepaald dat de door eiser ingediende brieven, aanvragen, verzoeken en/of bezwaarschriften niet door verweerder in behandeling behoeven te worden genomen indien zij het aantal van tien per maand te boven gaan. Er is (slechts) bepaald dat eiser een dwangsom verbeurt voor elke brief die dit maximum te boven gaat én de betreffende brief niet te scharen valt onder de expliciet genoemde uitzonderingen op dat verbod. De rechtbank wijst in dit verband ook naar r.o. 2.3 van het arrest waarin expliciet is overwogen dat de gemeente in het kort geding niet vordert dat ingediende verzoeken niet worden behandeld, maar dat aan het indienen zelf beperkingen worden gesteld omdat dit resultaat op grond van de Awb niet kan worden bewerkstelligd.
De door verweerder thans in een groot aantal zaken gekozen weg van artikel 4:5 en Pro/of 6:6 van de Awb, waar hij gelet op de ter zitting gegeven toelichting kennelijk bedoeld heeft eisers verzoek onderscheidenlijk bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren wegens misbruik van recht en derhalve van overtreding van artikel 3:13 van Pro Boek 3 van het BW, is onjuist omdat de artikelen 4:5 en 6:6 van de Awb niet voor dergelijke gevallen zijn bedoeld.
6.5
Mede op grond van het vorenstaande zal de rechtbank per zaak beoordelen of sprake is van misbruik van (proces)recht.
7. De rechtbank overweegt allereerst dat een besluit om een aanvraag met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb buiten behandeling te stellen een besluit is in de zin van de Awb en dat er dus wel degelijk bezwaar en beroep openstaan tegen een dergelijk besluit. Het bestreden besluit bevat op dit punt dus een onjuiste motivering.
8.1
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat met betrekking tot de onderliggende Wob-verzoeken niet zonder meer kan worden vastgesteld dat sprake is van misbruik van procesrecht. Het afwegingskader van de Wob zelf biedt geen ruimte voor beoordeling van de vraag of een verzoeker belang heeft bij het verkrijgen van de opgevraagde gegevens. Dit betekent dat verweerder bij een Wob-verzoek in beginsel slechts kan afzien van verstrekking van de gevraagde gegevens voor zover hiervoor weigeringsgronden in de Wob zijn opgenomen. In het onderhavige geval heeft verzoeker in diverse van de hier aan de orde zijnde Wob-verzoeken gemotiveerd aangegeven wat de reden is voor zijn verzoek. Deze reden heeft betrekking op - samengevat - de geschillen die eiser heeft met verweerder over in eigendom van eiser zijnde panden en eisers stelling dat sprake is van ongelijke behandeling van zijn vergunningaanvragen ten opzichte van die van andere aanvragers.
8.2
Voordat verweerder kan concluderen dat eiser met het indienen van de betreffende Wob-verzoeken geen ander doel heeft dan het creëren van (extra) werk voor verweerder, zal dus moeten worden onderzocht in hoeverre de betreffende Wob-verzoeken slechts dat doel hebben en dus niet (tevens) tot doel hebben om eisers zakelijke belangen te behartigen. Gelet op het langdurige geschil tussen eiser en verweerder is het niet onredelijk te achten dat verweerder onderzoek doet naar de onderliggende motieven van eiser, bijvoorbeeld door eiser te vragen zijn Wob-verzoeken te motiveren. Daartegen verzet de Wob zich niet (zie de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, overweging 6.9). Door echter zonder meer te weigeren de Wob-verzoeken te behandelen zijn de besluiten niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen.
8.3
De rechtbank wijst er verder op dat de weigering om de Wob-verzoeken inhoudelijk te behandelen niet kan worden gebaseerd op artikel 4:5 van Pro de Awb. Bedoeld artikel kan uitsluitend worden toegepast indien en voorzover sprake is van het niet voldoen aan formele vereisten die de Awb stelt aan aanvragen. Daarnaast kan bedoeld artikel uitsluitend worden toegepast indien de indiener de gelegenheid is geboden een aanwezig gebrek in de formele vereisten te herstellen. Gesteld noch gebleken is dat met betrekking tot eisers verzoeken sprake is van formele gebreken. De primaire besluiten ontberen dus een onjuiste grondslag als gevolg waarvan zij niet in stand kunnen blijven.
9. Onder de hiervoor geschetste omstandigheden moet het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:11 van de Awb. Het beroep van eiser is gegrond. Nu verweerder met betrekking tot enkele van de Wob-verzoeken nader onderzoek zal moeten doen en van de gemotiveerde Wob-verzoeken niet inzichtelijk is of er beletselen op grond van de Wob zijn die in de weg staan aan het verstrekken van de gevraagde gegevens, kan de rechtbank het geschil niet finaal beslechten. Verweerder zal dus een nieuw besluit dienen te nemen op de bezwaren van eiser met inachtneming van deze uitspraak.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op de bezwaren neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 165,00 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. C.A. Schreuder en mr. J.M.M. Bancken, leden, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.