Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 13/7024
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 januari 2015 in de zaak tussen
[naam], te[adres], eiser,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2013 (primair besluit I) heeft verweerder het recht op studiefinanciering van eiser herzien door omzetting van zijn uitwonendenbeurs in een beurs voor thuiswonenden vanaf 1 januari 2012, en is hetgeen te veel aan studiefinanciering is ontvangen (in 2012 een bedrag van € 2.286,48 en in 2013 een bedrag van € 975,-) omgezet in een schuld.
Bij besluit van 18 juli 2013 (primair besluit II) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 1.630,74.
Tegen deze besluiten heeft eiser bij brief van 26 juli 2013 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 25 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser voor zover gericht tegen primair besluit I niet-ontvankelijk en voor zover gericht tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 oktober 2014. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Hummel.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en de zaak ter verdere behandeling verwezen naar een meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 9 januari 2015 hervat. Eiser is wederom verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G. Naber.
Overwegingen
1. Eiser stond sinds 1 juli 2010 in de (toenmalige) gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (gba) ingeschreven op het adres[adres] (gba- adres). Verweerder heeft aan eiser vanaf 1 september 2010 studiefinanciering toegekend in de vorm van een beurs voor een uitwonende. Naar aanleiding van een huisbezoek op 7 mei 2013 heeft verweerder geconstateerd dat eiser niet op het gba-adres woonde. Op basis hiervan heeft verweerder de primaire besluiten genomen.
2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaarschrift voor zover gericht tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het bezwaarschrift buiten de termijn is ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar kan worden geacht. Voorts heeft verweerder bij het bestreden besluit het bezwaar van eiser tegen primair besluit II ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder overwogen dat eiser bij primair besluit I op de hoogte is gesteld van het feit dat aan hem over de periode van januari 2012 tot en met 31 mei 2013 een bedrag van € 3.261,48 te veel studiefinanciering is toegekend omdat tijdens een huisbezoek is gebleken dat eiser niet woont op het adres waaronder hij staat ingeschreven in de gba. Nu de bezwaartermijn van deze beslissing is verlopen, is deze beslissing rechtens onaantastbaar geworden met als gevolg dat er geen inhoudelijke toetsing meer mogelijk is. De beslissing om eiser een boete op te leggen blijft daarom in stand. Hieraan heeft verweerder toegevoegd dat de hoogte van de boete in overeenstemming is met de ernst van de gedraging. Niet is gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan de hoogte van de boete moet worden verlaagd of van het opleggen van de boete moet worden afgezien. De opgelegde boete van € 1.630,74 blijft gehandhaafd.
3. Eiser voert in beroep aan dat zijn bezwaarschrift voor zover gericht tegen primair besluit I ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard, nu er een reden is voor de termijnoverschrijding. Eiser stelt dat hij niet tijdig kennis heeft kunnen nemen van primair besluit I, omdat hij op dat moment in het buitenland (Griekenland) verbleef. Vanwege een sterfgeval heeft dit verblijf langer geduurd dan de bedoeling was. Toen hij eenmaal weer thuis was en kennis had genomen van primair besluit I heeft hij direct bezwaar gemaakt. Voorts voert eiser aan dat hem ten onrechte een boete is opgelegd, nu hij wel degelijk tot zijn verhuizing op 7 juni 2013 op het gba-adres heeft gewoond. Hij had tot en met de kerst van 2012 een volledig ingerichte kamer met daarin onder meer een kast, een tweepersoonsbed en een TV. Na de kerst is de kamer in delen verbouwd tot een kinderkamer, waarin hij in de maanden april en mei 2013 op een (inklapbaar) logeerbed sliep. Dit bed bracht hij dagelijks naar de berging in verband met bewegingsruimte in de kamer. Eiser stelt dat hij eind april is begonnen met de verhuizing naar zijn nieuwe kamer op het adres aan het [adres], waar hij begin juni 2013 is gaan wonen.
4. Met betrekking tot het deel van het bestreden besluit, waarbij het bezwaar gericht tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk is verklaard, overweegt de rechtbank het volgende.
5. Op grond van artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken.
Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de bezwaartermijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Deze bekendmaking geschiedt, zoals blijkt uit artikel 3:41, eerste lid, van de Awb door toezending of uitreiking van het besluit aan de belanghebbenden, onder wie begrepen de aanvrager.
Op grond van artikel 6:9, eerste lid, van de Awb is een bezwaarschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de bezwaartermijn is ontvangen.
Op grond van artikel 6:11 van Pro de Awb blijft niet-ontvankelijkverklaring ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener van het bezwaarschrift in verzuim is geweest.
6.1
Niet in geschil is dat het bezwaar tegen primair besluit 1 buiten de bezwaartermijn van zes weken is ingediend. De omstandigheid dat eiser wegens verblijf in het buitenland niet eerder dan bij brief van 26 juli 2013 bezwaar (binnengekomen bij verweerder op 30 juli 2013) kon maken tegen primair besluit I is geen omstandigheid die leidt tot het verschoonbaar achten van de termijnoverschrijding. Het behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van eiser om ook tijdens zijn verblijf in het buitenland zorg te dragen voor een adequate behartiging van zijn belangen.
6.2.
Nu niet binnen de termijn van zes weken na de bekendmaking van primair besluit I bezwaar is gemaakt bij verweerder en er geen redenen zijn om deze termijnoverschrijding verschoonbaar te achten, heeft verweerder het eerst op 30 juli 2013 ingediende bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7. Voor zover verweerder het bezwaar gericht tegen primair besluit II ongegrond heeft verklaard, overweegt de rechtbank het volgende.
8. Op grond van artikel 1.5, eerste lid, van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000), zoals dat luidde ten tijde hier in geding, komt voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de gba staat ingeschreven, en
b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de gba staat of staan ingeschreven.
In artikel 9.9, eerste lid van de Wsf 2000 is bepaald dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd indien de studerende het normbedrag voor een uitwonende studerende toegekend heeft gekregen maar niet heeft voldaan aan de verplichtingen bedoeld in artikel 1.5 Wsf 2000. Het bedrag van de boete bedraagt ten hoogste 50 procent van het bedrag dat van een studerende in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een herziening.
Op grond van het tweede lid van dit artikel vindt de herziening plaats met ingang van de dag waarop de studerende zijn laatste adreswijziging heeft doen inschrijven in de gba.
9.1
De rechtbank stelt voorop dat het feit dat eisers bezwaar tegen primair besluit I terecht niet-ontvankelijk is verklaard, niet betekent dat de daaraan ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke en juridische aard als vaststaand moeten worden aangenomen. In het kader van de beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde boete kan eiser die oordelen in volle omvang betwisten.
9.2
In het bestreden besluit heeft verweerder in het kader van de boeteoplegging niet gemotiveerd welke vastgestelde feiten hebben geleid tot de conclusie dat sprake is van het niet voldoen aan de verplichtingen als bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. Gelet hierop kan het bestreden besluit met betrekking tot de boeteoplegging wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb niet in stand blijven. Het beroep is in zoverre dan ook gegrond en het bestreden besluit dient voor zover het ziet op primair besluit II te worden vernietigd. De rechtbank is echter van oordeel dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand kunnen blijven en overweegt daartoe het volgende.
10.1
Verweerder heeft aan primair besluit II de bevindingen van de rapportage van 8 mei 2013 ten grondslag gelegd. In deze rapportage is onder meer vermeld dat controleurs op 7 mei 2013 aanbelden voor een huisbezoek op eisers gba-adres. Er werd opengedaan door de hoofdbewoner en tevens broer van eiser, [naam]. Nadat de controleurs zich hadden gelegitimeerd en de reden en het doel van het huisbezoek hadden bekendgemaakt, is desgevraagd toestemming verleend de woning te betreden. De hoofdbewoner toonde eisers kamer en de controleurs troffen een kamer aan die volledig was ingericht als babykamer. De hoofdbewoner verklaarde dat deze kamer vanwege de geboorte van zijn kind is omgebouwd tot een kinderkamer en dat eiser vanwege ruimtegebrek eind mei 2013 zal verhuizen. In de kamer stond een grote witte (kleding)kast, een commode en een ledikant. Op de vraag van de controleurs waar het bed en/of matras van eiser was, verklaarde de hoofdbewoner dat het matras waarop eiser slaapt beneden in de schuur lag. De hoofdbewoner verklaarde dat dit matras dagelijks van beneden naar boven werd gesleept, zodat eiser in de kamer kan slapen. Desgevraagd toonde de hoofdbewoner de kleding van eiser in een kledingkast op de slaapkamer van de hoofdbewoners. Op de vraag van de controleurs of eiser een computer heeft, haalde de hoofdbewoner uit deze kledingkast een doos met daarin een laptop verpakt in plastic en piepschuim. De hoofdbewoner verklaarde desgevraagd dat hij geen administratie en studieboeken van eiser kon tonen en dat de studieboeken bij de ouders van eiser liggen. Op de vraag waar de verzorgingsproducten van eiser liggen, opende de hoofdbewoner een kast in de badkamer waarin de verzorgingsproducten van eiser en de hoofdbewoners door elkaar heen lagen. Verder was de hoofdbewoner desgevraagd niet bereid om binnen een halfuur het matras in de schuur aan de controleurs te tonen.
10.2
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in de uitspraak van 30 juli 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:2799) onder meer geoordeeld dat de bewijslast met betrekking tot de stelling dat betrokkene niet heeft voldaan aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 neergelegde voorwaarden voor toekenning van een uitwonendenbeurs rust op verweerder. Bij een boeteoplegging houdt dit concreet in dat verweerder moet aantonen dat betrokkene niet woont op zijn gba-adres. Niet voldoende is dat slechts aannemelijk is gemaakt dat betrokkene niet op zijn gba-adres woonde. Weliswaar is in artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 de hoogte van de maximaal op te leggen boete gekoppeld aan het bedrag van de herziening, waarvoor een minder zware bewijslast geldt, maar deze bepaling doet geen afbreuk aan de bewijslast bij een bestraffende sanctie.
10.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aangetoond dat eiseres niet heeft voldaan aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 neergelegde voorwaarden
Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat geen persoonlijke spullen van eiser, zoals administratie, post of studiemateriaal, zijn aangetroffen op het gba-adres, terwijl de aangetroffen kleding en verzorgingsproducten niet te herleiden waren tot eiser. De veronderstelling dat eiser telkens als hij gaat slapen een (oprolbaar) matras uit de schuur van beneden naar boven versleept naar de kamer die hij ten tijde van het huisbezoek deelde met een baby, acht de rechtbank niet aannemelijk. Dat eiser naar eigen zeggen ten tijde van het huisbezoek bezig was met de verhuizing naar een ander gba-adres, doet, wat hier ook van zij, geen afbreuk aan de terechte vaststelling van verweerder dat eiser ten tijde van belang niet woonachtig was op het gba-adres waar hij op dat moment was ingeschreven.
11. Gelet hierop heeft eiser niet voldaan aan de verplichting van artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000. Op grond van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 was verweerder dan ook in beginsel bevoegd een boete op te leggen. Niet gebleken is dat deze overtreding niet aan eiseres kan worden verweten, zodat artikel 5:41 van Pro de Awb niet aan gebruikmaking van de boetebevoegdheid in de weg staat.
12.1
Het betoog van eiser dat hij tot de kerst van 2012 over een volledig ingerichte kamer beschikte, begrijpt de rechtbank aldus dat eiser van mening is dat de hoogte van de boete ten onrechte is gekoppeld aan het bedrag van de herziening.
12.2
In het geval een uitwonendenbeurs wordt herzien omdat de betrokkene niet op het opgegeven uitwonende adres woont, vindt op grond van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, de herziening van de uitwonendenbeurs plaats met ingang van de dag waarop de studerende zijn laatste adreswijziging heeft doen inschrijven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. Als de betrokkene meent dat hij of zij voorafgaande aan de geconstateerde overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 feitelijk wél woonde op het gba-adres, dient deze daarvoor het bewijs te leveren. Dit bewijs zal zodanig moeten zijn dat op grond daarvan onomstotelijk wordt aangetoond dat het wettelijk vermoeden van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 onjuist is. Indien de studerende het onomstotelijke bewijs levert dat hij gedurende (een deel van) de periode voorafgaand aan de vastgestelde overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 feitelijk wél woonde op het betreffende gba-adres, dan levert onverkorte toepassing van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 een onbillijkheid van overwegende aard op en ligt het op de weg van verweerder om onder toepassing van de hardheidsclausule af te wijken van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 en daarmee over die periode van herziening af te zien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1146).
12.3
De rechtbank ziet geen aanleiding te oordelen dat de door de CRvB geformuleerde bewijsstandaard anders zou zijn in het geval een betrokkene in het kader van een opgelegde boete stelt dat hij in (een deel van) de periode voorafgaand aan de geconstateerde overtreding wel voldeed aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 opgenomen voorwaarde dat hij woont op het gba-adres en dat de boete daarom lager vastgesteld zou moeten worden.
12.4
Eiser is er niet in geslaagd het verlangde bewijs te leveren dat hij in (een deel van) de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 mei 2013 wel woonde op het gba-adres. De enkele verklaringen van zijn broer en hemzelf zijn daartoe onvoldoende.
13.1
In de uitspraak van 2 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1090) heeft de CRvB onder meer overwogen dat de rechter in volle omvang toetst of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De CRvB heeft in deze uitspraak verder overwogen dat het uitgangspunt van verweerder aanvaardbaar is dat in beginsel een boete wordt opgelegd van 50% van het bedrag dat na de herziening van de betrokkene wordt teruggevorderd, tenzij blijkt van een verminderde verwijtbaarheid als gevolg van bijzondere, verzachtende, omstandigheden.
13.2
Verweerder heeft het uitgangspunt dat bij toepassing van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 een boete wordt opgelegd van 50% van het bedrag waarmee de beurs wordt herzien, ook in het geval van eiseres toegepast. Uitgaande van de aanvaardbaarheid van dit uitgangspunt, is het percentage van 50% dus in beginsel passend. Nu eiser voor het overige geen gronden heeft aangevoerd tegen de hoogte van de boete ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding om de hoogte van de opgelegde boete niet als passend te beschouwen.
13.3
In de uitspraak van de CRvB van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Daartoe overweegt de rechtbank dat een boete zoals hier aan de orde – mede gelet op het maximaal aantal jaren dat studiefinanciering kan worden genoten – aanzienlijk lager is en doorgaans niet hoger zal uitvallen dan een boete voor een strafrechtelijke overtreding. Op grond van het Wetboek van Strafrecht bedraagt de maximale boete voor een strafrechtelijke overtreding € 8.100 (derde categorie, artikelen 447c en 447d) en voor een misdrijf € 81.000 (vijfde categorie, artikelen 227a en 227b). Boetes op grond van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) kunnen tienduizenden euro’s bedragen en kunnen aldus bedragen betreffen in de orde van grootte van boetes voor strafrechtelijke misdrijven. Daarnaast bestaat er, anders dan in geval van fraude bij socialezekerheidsuitkeringen, voor overtredingen op grond van de Wsf 2000 ook geen strafrechtelijk alternatief. Al met al is er dus in de Wsf 2000 sprake van een veel minder zwaar sanctiestelsel dan dat van de Wet aanscherping. Om die reden ziet de rechtbank in dit geval geen aanleiding om onderscheid te maken tussen de categorieën opzet, grove schuld en (normaal) verwijtbaar. Omstandigheden als verminderde verwijtbaarheid en financiële draagkracht - van welke omstandigheden in dit geval niet is gebleken - kunnen wel leiden tot afwijking van verweerders uitgangspunt dat een boete van 50% van het benadelingsbedrag wordt opgelegd. De rechtbank verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 3.4 van het arrest van de Hoge Raad van 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:685.
14. Nu de rechtbank het beroep gedeeltelijk gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
15. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond voor zover bij het bestreden besluit het bezwaar tegen primair besluit II ongegrond is verklaard;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in zoverre in stand blijven;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 44,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, voorzitter, en mr. J. Bergen en
mr. D. Brugman, leden, in aanwezigheid van mr. L. Coenraads, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 januari 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep
worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.