Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummers: ROT 14/2671 en ROT 14/6179
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2015 in de zaken tussen
[a], te [b], eiser,
gemachtigde: mr. A.E. Schat,
en
het Dagelijks Bestuur van het Openbaar Lichaam Gezamenlijke Brandweer, verweerder,
gemachtigde: mr. M.C.J. van den Brekel.
Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2014 (bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het besluit van 5 juli 2013, waarbij het weigeren van een dienstopdracht als plichtsverzuim is aangemerkt, het besluit van 23 juli 2013, waarbij eiser wegens plichtsverzuim de straf van vermindering van bezoldiging met het bedrag van de laatste twee periodieke verhogingen voor de duur van maximaal twee jaar is opgelegd en het besluit van 16 oktober 2013, waarbij eiser toestemming om repressieve nevenwerkzaamheden te verrichten is geweigerd, ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder bij bestreden besluit I het bezwaar van eiser tegen het besluit van 8 augustus 2013, waarbij eiser niet is teruggeplaatst in zijn eigen functie, niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld (zaaknummer ROT 14/2671).
Bij besluit van 30 juli 2014 (bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het besluit van 11 februari 2014, waarbij aan eiser met ingang van 10 april 2014 eervol ontslag is verleend en het besluit van 19 februari 2014, waarbij het aan eiser verleende buitengewoon verlof is ingetrokken en hij tot de ingangsdatum van het ontslag is geschorst in het belang van de dienst, ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder bij bestreden besluit II het bezwaar van eiser tegen het besluit van 12 februari 2014, waarbij aan eiser buitengewoon verlof is verleend, niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen bestreden besluit II beroep ingesteld (zaaknummer ROT 14/6179).
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De zaken zijn op 14 november 2014 ter zitting gevoegd behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn namens verweerder verschenen [c] en [d]
Overwegingen
1.1
Eiser is met ingang van 1 maart 2007 aangesteld als brandweerman-hulpverlener bij het Openbaar Lichaam Gezamenlijke Brandweer (de Gezamenlijke Brandweer) te [e]. Laatstelijk was eiser werkzaam in de functie plaatsvervangend wachtcommandant. In deze functie was eiser onder meer bevelvoerder van een tankautospuit bij brandbestrijding, bij incidenten met gevaarlijke stoffen en bij bestrijding van waterongevallen in de regio Rotterdam.
1.2
Eiser is op 3 oktober 2012 uitgevallen wegens psychische klachten.
1.3
Eiser is met ingang van 10 juni 2013 in het kader van zijn re-integratie tewerkgesteld op de [f] op de [g].
1.4
Bij besluit van 21 juni 2013 (de eerste dienstopdracht) heeft verweerder eiser opgedragen zijn medewerking te verlenen aan een medische expertise en een assessment bij bureau B20.
1.5
Bij besluit van 5 juli 2013 heeft verweerder het niet opvolgen van de eerste dienstopdracht als plichtsverzuim aangemerkt.
1.6
Bij besluit van 12 juli 2013 heeft verweerder eiser wegens dit plichtsverzuim de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping opgelegd.
1.7
Bij besluit van 15 juli 2013 (de tweede dienstopdracht) heeft verweerder eiser wederom opgedragen zijn medewerking te verlenen aan een medische expertise en een assessment.
1.8
Bij besluit van 23 juli 2013 heeft verweerder eiser wegens het weigeren van de tweede dienstopdracht, door verweerder aangemerkt als plichtsverzuim, de disciplinaire straf van vermindering van het salaris met het bedrag van de laatste twee periodieke verhogingen voor de duur van maximaal twee jaar opgelegd.
1.9
Bij besluit van 8 augustus 2013 heeft verweerder eiser met terugwerkende kracht per 1 augustus 2013 hersteld gemeld en hem meegedeeld dat hij, gelet op zijn weigering mee te werken aan een medische expertise en een assessment, niet wordt teruggeplaatst in zijn eigen functie van plaatsvervangend wachtcommandant. Eiser blijft vooralsnog geplaatst op de [f] op de [g].
1.1
Bij besluit van 16 oktober 2013 heeft verweerder geweigerd eiser toestemming te geven voor het verrichten van repressieve nevenwerkzaamheden bij een ander brandweerkorps.
1.11
Bij besluit van 11 februari 2014 heeft verweerder eiser met ingang van 10 april 2014 eervol ontslag op andere gronden verleend op grond van artikel 96, eerste lid, van het Ambtenarenreglement Rotterdam (AR), onder toekenning van een (minimale) uitkering overeenkomstig de bepalingen van de Wachtgeld- en uitkeringsverordening 1996, zoals vermeld in het tweede lid van artikel 96 van het AR.
1.12
Bij besluit van 12 februari 2014 heeft verweerder eiser met onmiddellijke ingang buitengewoon verlof verleend.
1.13
Bij besluit van 19 februari 2014 heeft verweerder het aan eiser verleende buitengewoon verlof ingetrokken en hem met onmiddellijke ingang geschorst in het belang van de dienst.
2.1
Bij bestreden besluit I heeft verweerder, in afwijking van het advies van 7 januari 2014 van Algemene Bezwaarschriftencommissie (de commissie), de bezwaren van eiser tegen de besluiten van 5 juli 2013 en 23 juli 2013 ongegrond verklaard. Volgens verweerder staan de dienstopdrachten in rechte vast en moet daarom van de rechtmatigheid van deze opdrachten worden uitgegaan. Nu een ambtenaar volgens rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) een dienstopdracht in beginsel moet uitvoeren, ook als de ambtenaar van mening is dat de dienstopdracht in strijd is met de wet, is de weigering te voldoen aan beide dienstopdrachten volgens verweerder terecht aangemerkt als plichtsverzuim.
Tevens heeft verweerder, in afwijking van het advies van de commissie, het bezwaar van eiser tegen het besluit van 8 augustus 2013 wegens een niet verschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard.
Tot slot heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de commissie, het bezwaar van eiser tegen het besluit van 16 oktober 2013 ongegrond verklaard. Volgens verweerder kan hij niet voor eisers geschiktheid voor repressieve nevenwerkzaamheden instaan, mede gelet op het feit dat eiser in de eigen organisatie nog niet is teruggeplaatst in zijn functie met repressieve werkzaamheden.
2.2
Bij bestreden besluit II heeft verweerder, overeenkomstig het advies van 8 juli 2014 van de commissie, het bezwaar van eiser tegen het besluit van 11 februari 2014 ongegrond verklaard. Volgens verweerder is sprake van een impasse in de arbeidsverhouding en een onherstelbare vertrouwensbreuk, die een ontslag op andere gronden rechtvaardigen.
In aanvulling op de motivering in het advies van de commissie overweegt verweerder dat eiser een overwegend aandeel heeft in het ontstaan en voortbestaan van deze impasse, zodat er geen aanleiding is hem een uitkering toe te kennen boven het minimumniveau dat is neergelegd in artikel 96, tweede lid, van het AR. Tevens heeft verweerder overeenkomstig het advies van de commissie het bezwaar van eiser tegen het besluit van 12 februari 2014 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang, nu dit besluit bij besluit van 19 februari 2014 is ingetrokken. Tot slot heeft verweerder overeenkomstig het advies van de commissie het bezwaar van eiser tegen het besluit van 19 februari 2014 ongegrond verklaard, nu het voorkomen van escalatie voldoende dienstbelang is om een schorsing van eiser te rechtvaardigen.
Termijnoverschrijding
3. De rechtbank stelt vast dat de gronden van het beroep in zaak ROT 14/6179 buiten de daartoe door haar in de brief van 16 oktober 2014 gestelde termijn zijn ingediend. Hoewel het de gemachtigde van eiser redelijkerwijs duidelijk had kunnen zijn dat dit een uiterste termijn was, ziet de rechtbank geen aanleiding gebruik te maken van de in artikel 6:6 van de Awb neergelegde bevoegdheid het beroep niet-ontvankelijk te verklaren. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de brief van 17 oktober 2014 en de telefonische contacten met de griffie wellicht voor enige verwarring bij de gemachtigde van eiser hebben gezorgd, terwijl voorts niet is gebleken dat verweerder is geschaad in zijn mogelijkheden om verweer te voeren of inhoudelijke behandeling van het beroep anderszins in strijd komt met de goede procesorde.
Plichtsverzuim
4. In tegenstelling tot wat verweerder stelt, is de rechtbank van oordeel dat eiser ondanks het inmiddels gegeven ontslag, ook als dat rechtmatig zou zijn, nog steeds belang heeft bij een beoordeling van de bij bestreden besluit I gehandhaafde besluiten van 5 juli 2013 inzake het plichtsverzuim en 23 juli 2013 inzake de disciplinaire maatregel van een salarismaatregel, gelet op het feit dat het besluit van 23 juli 2013 heeft geleid tot een korting op eisers bezoldiging, alsmede gelet op het diffamerende karakter van beide besluiten en de door eiser gestelde aantasting van zijn eer en goede naam.
5.1
De beroepsgrond dat het niet opvolgen van de gegeven (herhaalde) dienstopdracht geen plichtsverzuim oplevert, omdat deze opdracht onrechtmatig is, faalt.
5.2
Aan eiser wordt als plichtsverzuim verweten dat hij niet heeft voldaan aan de (herhaalde) dienstopdracht mee te werken aan een assessment en een medisch expertise. Mede gezien de uitspraak van 26 juni 2008 van de CRvB (ECLI:NL:CRVB:2008:BD6310) is de rechtbank van oordeel dat het feit dat eiser meent dat de (herhaalde) dienstopdracht onrechtmatig is, hem niet van de plicht ontslaat aan die dienstopdracht te voldoen. Van de hem ter beschikking staande rechtsmiddelen om de dienstopdrachten te laten toetsen heeft eiser geen gebruik gemaakt.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het niet voldoen aan de (herhaalde) dienstopdracht terecht als plichtsverzuim heeft gekwalificeerd en bevoegd was eiser wegens dit plichtsverzuim een disciplinaire straf op te leggen. Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende.
5.4
Op grond van artikel 125ter van de Ambtenarenwet (AW) zijn het bevoegd gezag en de ambtenaar verplicht zich als een goed werkgever en een goed ambtenaar te gedragen.
Op grond van artikel 99 van het AR is de ambtenaar gehouden zijn betrekking nauwgezet en ijverig te vervullen en zich ook overigens te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt.
5.5
Zoals door verweerder is toegelicht, kent de Gezamenlijke Brandweer een bijzonder verzorgingsgebied met veel veiligheidsrisico’s door de aanwezigheid van zware industrie in de nabijheid van steden. Dit brengt mee dat verweerder aan personen die een repressieve functie vervullen, zoals een (plaatsvervangend) wachtcommandant, hoge eisen moet stellen. Naast vakinhoudelijke kennis en ervaring vergt de functie van (plaatsvervangend) wachtcommandant vooral ook stressbestendigheid, zelfreflectie en leervermogen. Daarbij is het kunnen omgaan met conflicten en tegenslag en het kunnen bieden van rust en stabiliteit onontbeerlijk. Deze functionaris voert immers het bevel bij een operationele inzet van een tankautospuit van de Gezamenlijke Brandweer. Hij stuurt de ploeg aan, corrigeert waar nodig, draagt zorg voor de ontwikkeling van het personeel en treedt op indien zich conflicten voordoen. Indien een (plaatsvervangend) wachtcommandant niet goed functioneert, kan dit bij calamiteiten ernstige gevolgen hebben voor de veiligheid van hemzelf en anderen. Gelet op de bijzondere aard van deze functie mag daarom, indien gerede twijfel bestaat aan de geschiktheid van een (plaatsvervangend) wachtcommandant voor zijn functie, van de betrokken ambtenaar worden verlangd dat hij meewerkt aan een medische expertise en/of een assessment om deze twijfel weg te nemen.
5.6
Naar het oordeel van de rechtbank bestond er voor verweerder voldoende aanleiding om te twijfelen aan eisers geschiktheid voor zijn eigen functie, in verband waarmee verweerder wilde laten vaststellen of, los van de hersteldverklaring door de bedrijfsarts, de wijze waarop eiser met spanningen omgaat een psychische oorzaak heeft en of eiser over voldoende capaciteiten beschikt om met spanningen te kunnen omgaan in relatie tot de voor het uitoefenen van de functie vereiste competenties.
De rechtbank wijst in dit verband op eisers geschiedenis van psychische problemen en instabiliteit die tot uitval en overplaatsingen hebben geleid. Daarnaast is eiser binnen de organisatie bij meerdere conflicten betrokken geraakt, waarbij hij bij herhaling heeft laten zien heftig en emotioneel te reageren. Hierbij is een patroon te herkennen van het eerst volledig in vertrouwen nemen van deze personen en vervolgens tegen deze personen een klacht indienen, forse kritiek uiten dan wel de samenwerking beëindigen zodra eiser werd tegengesproken. Dit patroon heeft zich voorgedaan bij het voormalige hoofd Repressie, twee voormalig leidinggevenden, de bedrijfsarts, de bedrijfsmaatschappelijk werker, twee P&O adviseurs en het huidige hoofd Repressie.
5.7
Verweerder heeft aan het assessment de voorwaarde mogen verbinden dat dit uitgevoerd wordt door het bedrijf B20, nu dit bureau door verweerder altijd wordt ingeschakeld bij het uitvoeren van assessments en op die wijze wordt bereikt dat alle medewerkers op dezelfde wijze worden getest. Eiser heeft zijn stelling dat dit bedrijf niet objectief is dan wel zich geen onafhankelijk oordeel vormt ten aanzien van het functioneren van eiser op geen enkele wijze onderbouwd. Uit het enkele feit dat dit bedrijf door verweerder altijd wordt ingeschakeld voor dergelijke testen kan dit niet worden afgeleid.
5.8
Uit het voorgaande volgt dat eiser in strijd met zijn verplichting tot goed ambtenaarschap, zoals verwoord in de artikelen 99 van het AR en artikel 125ter van de AW, heeft gehandeld door te weigeren mee te werken aan een medische expertise en een assessment. Van onrechtmatige dienstopdrachten is geen sprake.
Gelet op het verwijt dat eiser hieromtrent kan worden gemaakt, acht de rechtbank de opgelegde disciplinaire straf van een salarismaatregel niet onevenredig aan het vastgestelde plichtsverzuim. Verweerder heeft mogen meewegen dat de eerder opgelegde - door eiser niet aangevochten - disciplinaire maatregel van een schriftelijke berisping niet heeft geleid tot een veranderde houding van eiser.
5.9
Het beroep is in zoverre ongegrond.
Het ontslag
6.1
De beroepsgrond dat verweerder niet bevoegd was eiser ontslag te verlenen op grond van artikel 96, eerste lid, van het AR, omdat geen sprake is van een impasse, faalt.
6.2
Artikel 96, eerste lid, van het AR bepaalt dat aan de ambtenaar ontslag kan worden verleend op een bij besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd.
Het tweede lid bepaalt dat ontslag, als bedoeld in het vorige lid, wordt verleend onder toekenning van een uitkering, welke met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten, met dien verstande, dat de ambtenaar minimaal recht heeft op een uitkering overeenkomstig de bepalingen van de Wachtgeld- en uitkeringsverordening 1996. Op deze uitkering wordt een eventuele uitkering op grond van de Werkloosheidswet en van de Verordening bovenwettelijke werkloosheidsuitkering of de Verordening voorzieningen bij werkloosheid in mindering gebracht.
6.3
Uit hetgeen onder 5.2 tot en met 5.8 is overwogen volgt dat eiser zich door te weigeren aan de herhaalde dienstopdracht te voldoen schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Nu eiser heeft gepersisteerd in zijn weigering en ook de opgelegde disciplinaire maatregelen er niet toe hebben geleid dat eiser de dienstopdracht alsnog heeft opgevolgd, heeft verweerder terecht geconstateerd dat de arbeidsrelatie in een impasse is geraakt waarbij geen uitzicht meer bestond op herstel van een vruchtbare samenwerking. Eiser wilde immers niet meewerken aan een medische expertise en een assessment, terwijl verweerder deze deelname noodzakelijk achtte en mocht achten voor terugkeer van eiser in de eigen functie. Dat eiser naar hij stelt geen conflict had met zijn leidinggevende en zijn directe collega’s op de [f] waar hij werkzaamheden verrichtte tijdens zijn re-integratie en na zijn herstel, doet aan de geconstateerde vertrouwensbreuk en impasse niet af. Ook het feit dat eiser vanaf juni 2013 tot half februari 2014 nog heeft gewerkt op de [f] en pas vanaf februari 2014 is geschorst, maakt dit niet anders. Met eiser is vanaf juni 2013 getracht naar de toekomst te kijken en partijen zijn een mediationtraject ingegaan, maar eiser heeft volhard in zijn eis terug te keren naar zijn eigen functie van plaatsvervangend wachtcommandant zonder een medische expertise en assessment te ondergaan.
Verweerder was derhalve bevoegd eiser ontslag te verlenen op grond van artikel 96, eerste lid, van het AR en heeft van deze bevoegdheid in redelijkheid gebruik kunnen maken.
6.4
Het betoog dat verweerder gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid eiser een ontslagvergoeding toe te kennen boven de in artikel 96, tweede lid, van het AR voorgeschreven minimumgarantie volgt de rechtbank niet.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB, bijvoorbeeld de uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043, is een minimumgarantie onvoldoende als komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoring van de arbeidsrelatie, of als een uitkering op minimumniveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht.
Wat betreft het aandeel van verweerder in de impasse die hier aan de orde is, neemt de rechtbank het volgende in aanmerking.
Verweerder heeft erkend dat hij in maart 2013 op het gedrag van eiser niet juist heeft gereageerd door hem op non-actief te stellen, hersteld te verklaren en ontslag wegens een vertrouwensbreuk aan te kondigen. Verweerder heeft de gevolgen van deze besluiten zo goed mogelijk geprobeerd te herstellen door deze besluiten in te trekken, zijn excuses aan te bieden, de re-integratie voort te zetten met de toezegging dat, indien het resultaat van de door verweerder noodzakelijk geachte onderzoeken positief was, eiser weer in zijn eigen functie kon terugkeren. Eiser heeft echter door zijn voortdurende weigering aan de bedoelde onderzoeken mee te werken en zijn wantrouwen jegens de organisatie en de bij tijden (zeer) onheuse wijze waarop hij zich heeft uitgelaten over de organisatie en de daarin werkzame personen, een overwegend aandeel gehad in het ontstaan en voortbestaan van de impasse. Van andere omstandigheden op grond waarvan een uitkeringsregeling op het niveau waarin is voorzien in het AR niet voldoende en niet redelijk moet worden geacht, is de rechtbank niet gebleken.
6.5
Het beroep is in zoverre ongegrond.
Buitengewoon verlof en schorsing
7. Eiser heeft ter zitting erkend geen meer belang te hebben bij een beoordeling van zijn beroep tegen het bij bestreden besluit II niet-ontvankelijk verklaarde bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2014 inzake het buitengewoon verlof en het bij bestreden besluit II gehandhaafde besluit van 19 februari 2014 inzake de schorsing.
Gelet hierop is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk.
Niet terugplaatsen en weigering toestemming tot het verrichten van nevenwerkzaamheden
8. Eiser heeft geen belang meer bij beoordeling van het beroep tegen zijn bij bestreden besluit I niet-ontvankelijk verklaarde bezwaar tegen het besluit van 8 augustus 2013 inzake de niet-terugplaatsing en het bij bestreden besluit I gehandhaafde besluit van 16 oktober 2013 inzake de weigering toestemming te verlenen tot het verrichten van repressieve nevenwerkzaamheden bij een ander brandweerkorps. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat het ontslagbesluit rechtmatig is, kan terugkeer van eiser naar de functie van plaatsvervangend wachtcommandant of het verrichten van nevenwerkzaamheden immers niet meer aan de orde zijn, terwijl evenmin gebleken is dat eiser door deze besluiten buiten de context van het gegeven ontslag schade heeft geleden. Gelet hierop is het beroep ook in zoverre niet-ontvankelijk
.
.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de bij bestreden besluit I gehandhaafde besluiten van 5 juli 2013 inzake het plichtsverzuim en 23 juli 2013 inzake de disciplinaire straf van een salarismaatregel, ongegrond,
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bij bestreden besluit I niet‑ontvankelijk verklaarde bezwaar tegen het besluit van 8 augustus 2013 inzake het niet terugplaatsen in de eigen functie, niet-ontvankelijk,
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bij bestreden besluit I gehandhaafde besluit van 16 oktober 2013 inzake de weigering toestemming te verlenen tot het verrichten van repressieve nevenwerkzaamheden, niet-ontvankelijk,
- verklaart het beroep tegen het bij bestreden besluit II gehandhaafde besluit van 11 februari 2014 inzake het ontslag ongegrond,
- verklaart het beroep tegen het bij bestreden besluit II niet-ontvankelijk verklaarde bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2014 inzake het buitengewoon verlof niet‑ontvankelijk,
- verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen het bij bestreden besluit II gehandhaafde besluit van 19 februari 2014 inzake de schorsing, niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, voorzitter, en mr. M.C. Woudstra en mr. M.J.S. Korteweg-Wiers, leden, in aanwezigheid van mr. drs. M.L. Bosman-Schouten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.