Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 13/7078
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2015 in de zaak tussen
J.J. Roza Holding B.V., te Rhenen, eiseres,
gemachtigde: mr. S.A.B. Boer,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.
Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen:
[naam 1], te Rotterdam, belanghebbende,
gemachtigde: mr. J.J. Slump.
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat een eenmalige dwangsom van € 10.000,- ineens is verbeurd en dat dit bedrag wordt ingevorderd.
Bij besluit van 16 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie van de toenmalige deelgemeente Kralingen-Crooswijk (bezwaarschriftencommissie) en onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door C.A. Rijsdijk en M. de Graaff.
Op 13 maart 2014 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) benoemd als deskundige als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
[naam 1] en [naam 3] hebben respectievelijk op 1 april 2014 en
14 april 2014 aangegeven aan de procedure deel te willen nemen als partij als bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Awb. De rechtbank heeft [naam 1] als belanghebbende aangemerkt.
Op 16 oktober 2014 heeft de StAB aan de rechtbank advies uitgebracht. Bij brieven van
22 oktober 2014 zijn eiseres, verweerder en belanghebbende in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.
Bij brieven van 14 november 2014 en 19 november 2014 hebben respectievelijk belanghebbende en eiseres een reactie ingediend.
De rechtbank heeft aan de StAB gevraagd of de reactie van eiseres aanleiding geeft om haar conclusie te herzien.
Op 22 januari 2015 heeft de StAB aan de rechtbank een nader advies uitgebracht. Bij brieven van 26 januari 2015 zijn eiseres, verweerder en belanghebbende in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.
Bij brief van 6 februari 2015 heeft eiseres een reactie ingediend. Bij brief van 7 april 2015 heeft belanghebbende een reactie ingediend op de nadere standpunten van eiseres, hetgeen tot een nadere reactie van eiseres van 22 april 2015 heeft geleid.
Nadat belanghebbende op 5 mei 2015 nog een nadere reactie heeft ingediend, hebben alle partijen desgevraagd toestemming gegeven uitspraak te doen zonder nadere zitting. Bij brief van 24 juni 2015 heeft de rechtbank aan partijen medegedeeld dat het onderzoek is gesloten en dat - behoudens verlenging - binnen zes weken uitspraak zal worden gedaan.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij brief van 7 maart 2012 heeft het dagelijks bestuur van de inmiddels opgeheven deelgemeente Kralingen-Crooswijk aan eiseres een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd aangezien zij na een restauratie en sloop van de oorspronkelijke aanbouwen, twee (nieuwe) uitbouwen heeft gebouwd aan de achterzijde van de panden [woningen 1 en 2] te Rotterdam (de woningen), zonder dat daar een omgevingsvergunning voor is verleend. Met ingang van 19 maart 2014 zijn de deelgemeenten in Rotterdam opgeheven. De bevoegdheden van het bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk zijn met ingang van die datum overgegaan op verweerder. Hierna wordt onder verweerder tevens zijn rechtsvoorganger verstaan.
1.2.
Op de onderhavige woningen is het bestemmingsplan “Kralingen Beschermd Stadsgezicht” van toepassing. De aanbouwen zijn gebouwd op voor “tuin II” bestemde gronden. De aanbouwen zijn in strijd met artikel 16, tweede lid, van de planvoorschriften, omdat uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde op “tuin II” bestemde gronden mogen worden gebouwd. Omdat de aanbouwen niet voldoen aan de bijbehorende voorschriften is evenmin op grond van het vierde lid van artikel 16, een ontheffing mogelijk.
1.3.
Verweerder is van mening dat er geen concreet zicht is op legalisatie van de uitbouwen, omdat deze niet in overeenstemming met de planvoorschriften zijn gebouwd en hij, gelet op het ter plaatse geldende ruimtelijk beleid, niet bereid is daarvan ontheffing te verlenen, terwijl volgens verweerder voorts niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die voor verweerder aanleiding hadden behoren te zijn om van handhaving af te zien.
Wettelijk kader
2. Op grond van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits het bij het oorspronkelijk hoofdgebouw behorende achtererfgebied als gevolg van het bijbehorende bouwwerk voor niet meer dan 50% is bebouwd.
In artikel 1, eerste lid, van Bijlage II van het Bor zijn de volgende - voor onderhavige zaak relevante - begripsomschrijvingen opgenomen:
achtererfgebied:erf aan de achterkant en de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant, op meer dan 1 m van de voorkant, van het hoofdgebouw;
bijbehorend bouwwerk:uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
hoofdgebouw:gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
Last onder dwangsom
3. Bij het besluit van 20 april 2012 is aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Volgens verweerder staat vast dat met het bouwen van de aanbouwen niet aan de voorwaarden voor vergunningsvrij bouwen op grond van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II van het Bor wordt voldaan.
Aan eiseres wordt gelast om binnen zestien weken een einde te maken aan de illegale situatie.
Dit dient te gebeuren door het geheel verwijderen en verwijderd houden van de twee aanbouwen, gelegen aan de achterzijde van de woningen, dan wel deze aan te passen tot vergunningsvrije bouwwerken, zoals vermeld in bijlage II van het Bor, met inachtneming van de thans geldende bouwregelgeving.
Dit dient te gebeuren door het geheel verwijderen en verwijderd houden van de twee aanbouwen, gelegen aan de achterzijde van de woningen, dan wel deze aan te passen tot vergunningsvrije bouwwerken, zoals vermeld in bijlage II van het Bor, met inachtneming van de thans geldende bouwregelgeving.
Mocht verweerder na de gestelde termijn constateren dat de illegale situatie niet geheel ongedaan is gemaakt, verbeurt eiseres een dwangsom van € 10.000,- ineens.
4. Verweerder heeft bij besluit van 14 december 2012 het bezwaar van eiseres tegen voormeld besluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres geen beroep bij de rechtbank ingesteld.
Invordering
5. Bij het primaire besluit heeft verweerder vastgesteld dat eiseres de maatregelen niet heeft getroffen, zodat zij de eenmalige dwangsom van € 10.000,- heeft verbeurd. De invorderingsbeschikking diende eiseres binnen zes weken te betalen.
6. In bezwaar heeft eiseres aangevoerd dat verweerder de feitelijke overtreding niet gedetailleerd heeft omschreven of gecommuniceerd. Het is altijd onduidelijk gebleven wat de aard en het karakter van de overtreding precies inhouden.
De voormalige, tot de oorspronkelijke hoofdgebouwen behorende aanbouwen, zijn verwijderd. Reden hiertoe was de slechte technische staat van deze bouwwerken. Sprake is dan ook van een verbouw van het oorspronkelijke hoofdgebouw. Daarbij heeft eiseres de mogelijkheden van vergunningsvrij bouwen bezien. Eiseres heeft besloten om binnen de vergunningsvrije zone de aanbouwen gelijk te trekken en heeft daarbij de te respecteren 50% onbebouwde oppervlakte in acht genomen. Er zijn weliswaar overstekken van 50 cm aanwezig, maar deze behoeven op grond van artikel 1, tweede lid, onder c, van Bijlage II van het Bor niet te worden meegerekend, aldus eiseres.
7. De bezwaarschriftencommissie heeft gesteld geen stuk te hebben waaruit genoegzaam blijkt dat de dwangsom inderdaad is verbeurd. Weliswaar is een ambtelijk inspectierapport van Stadsontwikkeling van 8 februari 2013 en een tweetal foto’s voorhanden, maar deze geven geen uitsluitsel of de last is nageleefd of niet. Met name is onduidelijk gebleven of de twee in de last bedoelde aanbouwen nu met inachtneming van de geldende bouwregelgeving aangepast zijn tot vergunningsvrije bouwwerken, zoals vermeld in bijlage II van het Bor of niet (geheel).
8. Een volledig onderzoek en een daarop gebaseerd gedegen inspectierapport acht de bezwaarschriftencommissie in dit geval van belang, nu er kennelijk nog steeds discussie bestaat over de vraag of het bij het oorspronkelijk hoofdgebouw behorende achtererfgebied als gevolg van het bijbehorende bouwwerk al dan niet voor meer dan 50% is bebouwd. De commissie heeft vervolgens geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen.
Bestreden besluit
9. Verweerder heeft bij het bestreden besluit, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het primaire besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. Met de bezwaarschriftencommissie is verweerder van mening dat de motivering die aan het primaire besluit ten grondslag lag, verbetering behoeft. Nog steeds is niet duidelijk waarom nog immer niet is voldaan aan de eisen voor vergunningsvrij bouwen. Daarom is een nieuw inspectierapport uitgebracht, hetwelk ten grondslag ligt aan het heroverwegingsbesluit. Reden waarom wordt overgegaan tot de invordering van de dwangsom die eiseres op 20 april 2012 is opgelegd, omdat door de bouwinspecteur is geconstateerd dat de aanbouwen achter [woningen 1 en 2] nog steeds niet voldoen aan de eisen voor vergunningsvrij bouwen, die volgen uit artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II van het Bor. Het bebouwingspercentage is namelijk niet teruggebracht tot 50% of minder van het achtererfgebied. De achtergevels hadden, om aan de maximale 50% bebouwingseis van het achtererfgebied te voldoen, teruggeplaatst moeten worden.
Beroep
10. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder miskent dat bij de beoordeling van de vraag of het bij het oorspronkelijk hoofdgebouw behorende achtererfgebied als gevolg van het bijbehorende bouwwerk voor niet meer dan 50% is bebouwd, de feitelijke situatie bij aanvang van de bouw doorslaggevend is. Eiser wijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1533, rechtsoverweging (r.o.) 3.1, waarbij is geoordeeld dat het bij het begrip “hoofdgebouw” in de begripsomschrijving van achtererfgebied niet van belang is wat het oorspronkelijke hoofdgebouw is.
Concreet betekent dit dat moet worden uitgegaan van het hoofdgebouw, zoals dit er uitzag op moment dat met de bouwwerkzaamheden werd begonnen. Dat is het moment om de omvang van het onbebouwde achtererfgebied te bepalen.
Aangezien een deel van het oorspronkelijk gebouw is gesloopt, omvat het onbebouwde achtererfgebied niet alleen het oorspronkelijke onbebouwde achtererf, maar het gehele onbebouwde achtererf na sloop van een gedeelte van de oorspronkelijke gebouwen. Dit onbebouwde achtererf dient te worden vergeleken met het achtererf na realisering van de aanbouwen.
Het feitelijk onbebouwde achtererf heeft een oppervlakte van (8.64 m2 + 1.58 m2=)
10.22
m2 per woning. Na realisatie van de uitbouwen resteert nog 5.12 m2.
Er is dus minder dan 50% van het achtererf volgebouwd. Verweerder is uitgegaan van een onjuiste berekening door de oppervlakte van de gedeeltelijk gesloopte gebouwen (1.58 m2 per woning) niet mee te nemen bij het bepalen van de omvang van het onbebouwde achtererf.
Omdat de aanbouwen altijd al voldeden aan het bepaalde in artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II, van het Bor, is geen overtreding begaan. Er bestond dus geen bevoegdheid om een invorderingsbeschikking te nemen, aangezien er geen dwangsommen zijn verbeurd, aldus eiseres.
Belanghebbende
11. Ten aanzien van het verzoek van [naam 1] om als partij aan het geding deel te nemen, overweegt de rechtbank als volgt.
Op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb kunnen tot sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid gesteld worden als partij aan het geding deel te nemen. Het belanghebbendenbegrip van artikel 8:26 van Pro de Awb heeft geen andere betekenis dan de definitie die in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is gegeven, namelijk dat belanghebbende degene is wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
De rechtbank merkt in dit verband op dat - anders dan uit de gedingstukken bleek waarover de rechtbank tot op dat moment beschikte - [naam 1] desgevraagd heeft aangetoond dat hij, zijnde buurman van de woning aan de [woning2] , bij verweerder ter zake van de onderhavige gesteld illegale uitbouwen om handhaving heeft verzocht en tevens heeft gevraagd om tot invordering van de eenmalige dwangsom over te gaan. Naar aanleiding hiervan heeft de onderhavige besluitvorming plaatsgevonden. Gelet hierop zijn de belangen van [naam 1] voldoende rechtstreeks betrokken als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en heeft de rechtbank [naam 1] (alsnog) als belanghebbende aangemerkt en daarbij zijn verzoek toegewezen om als partij aan het onderhavige geding deel te nemen
12. Ten aanzien van het verzoek van [naam 3] om als partij aan het onderhavige geding deel te nemen, merkt de rechtbank op dat zij desgevraagd niet heeft aangetoond dat er van haar kant bij de gemeente correspondentie is gevoerd waaruit kan worden opgemaakt dat zij om verwijdering van de betreffende uitbouwen heeft verzocht dan wel om invordering van de dwangsom heeft gevraagd. De rechtbank houdt het er wegens het ontbreken van de daartoe benodigde informatie dan ook voor, dat ten aanzien van
[naam 3] geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 8:26, eerste lid, van de Awb. De rechtbank wijst het verzoek van [naam 3] om als partij aan het geding deel te nemen dan ook af.
Beoordeling
13. Het geschil spitst zich in essentie toe op de vraag of met de aanbouw van de woningen wordt voldaan aan de in artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II van het Bor gestelde eis voor het vergunningsvrij mogen bouwen van een bijgebouw, namelijk dat niet meer dan 50% van het oorspronkelijke achtererf mag worden bebouwd.
Eiseres heeft geen beroep ingesteld tegen de opgelegde last onder dwangsom, zodat deze formele rechtskracht heeft gekregen. Gelet hierop dient de rechtbank bij haar beoordeling uit te gaan van de juistheid van de last onder dwangsom, naar inhoud en wijze van totstandkoming.
Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom beslist het bestuursorgaan op grond van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
Ter motivering van deze beslissing zal het bestuursorgaan moeten aangeven op welke gronden het van oordeel is dat dwangsommen zijn verbeurd, alsmede tot welk bedrag deze zijn verbeurd.
Blijkens de Memorie van Toelichting bij artikel 5:37, eerste lid, van de Awb dient het bestuursorgaan de beslissing om tot invordering over te gaan, te motiveren, waarbij doorgaans kan worden volstaan met de overweging, dat er geen redenen zijn om van invordering af te zien omdat adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus ook worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien, waarbij het op de weg van de overtreder ligt om dergelijke omstandigheden onder de aandacht van het bestuursorgaan te brengen.
14. Bij het antwoord op de vraag of eiseres de last heeft overtreden, is verweerder uitgegaan van het rapport van de afdeling Toezicht Gebouwen, zoals genoemd in het bestreden besluit. In zowel het door eiseres aangevoerde als in het verhandelde ter zitting van 13 maart 2014 heeft de rechtbank, wegens twijfels over de vraag of de betreffende aanbouwen niet vergunningsvrij zijn gebouwd, aanleiding gezien - op de voet van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb - de StAB tot deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek.
15. De StAB heeft op 16 oktober 2014, nader aangevuld op 22 januari 2015, in deze beroepszaak advies uitgebracht aan de rechtbank.
Ter zake van de meest relevante vraag, te weten of eiseres met haar aanbouwen binnen de norm van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II, van het Bor is gebleven, heeft de StAB allereerst in haar rapportage aangegeven hoe eiseres en verweerder deze bepaling hebben uitgelegd.
Volgens verweerder mag er alleen in het achtererfgebied worden gebouwd, dat bij het oorspronkelijke hoofdgebouw behoort. Er wordt geen rekening gehouden met eventuele toevoegingen aan het oorspronkelijke hoofdgebouw dan wel met de oppervlakte van eventueel gesloopte onderdelen van het oorspronkelijke hoofdgebouw.
Er wordt alleen gekeken naar de omvang en ligging van het achtererfgebied. Is dit eenmaal bepaald dan is ook duidelijk hoeveel m2 in dit specifieke gebied beschikbaar is voor vergunningsvrije bouwwerken, aldus verweerder.
Naar de mening van eiseres wordt er eerst gekeken naar wat het achtererfgebied is. Daarbij wordt gekeken naar het achtererfgebied, dat bij het oorspronkelijke hoofdgebouw behoort. Daarnaast moet worden gekeken naar de actuele situatie. Daarbij wordt rekening gehouden met eventuele toevoegingen aan het oorspronkelijke hoofdgebouw dan wel met de oppervlakte van eventuele gesloopte onderdelen van het oorspronkelijke hoofdgebouw.
De oppervlakte van het nieuwe achtererfgebied dat als gevolg van de toevoegingen dan wel sloop is ontstaan, wordt opgeteld bij de oppervlakte van het achtererfgebied dat bij het oorspronkelijke hoofdgebouw behoort.
Op basis hiervan wordt berekend hoeveel m2 vergunningsvrij mag worden gebouwd in het gebied dat zowel het achtererfgebied, dat bij het oorspronkelijke hoofdgebouw behoort, als het nieuwe achtererfgebied omvat, aldus eiseres.
Ter zake van het uitgangspunt van eiseres is voormelde uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2013 van belang. Uit die uitspraak zou volgens eiseres namelijk volgen dat de feitelijke situatie op het moment van aanvang van het bouwen doorslaggevend is om te bepalen of wordt voldaan aan artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II, van het Bor.
In die zaak ging het evenwel niet om de vraag of werd voldaan aan artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II van het Bor, maar om de vraag of de rechtbank ten onrechte bij de vaststelling van het achtererfgebied het oorspronkelijke hoofdgebouw tot uitgangspunt had genomen. Zulks is in dit geval niet relevant, want niet in geding is wat het oorspronkelijke hoofdgebouw is.
Wel wordt uit deze uitspraak duidelijk dat de actuele situatie bepalend is voor de vraag of sprake is van een achtererfgebied, waarin een bouwwerk op grond van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II van het Bor zonder omgevingsvergunning mag worden gebouwd. Volgens de Stab heeft de Afdeling daarbij echter niet gezegd dat, nu voor de bepaling van het achtererfgebied de feitelijke situatie voor wat betreft het hoofdgebouw bepalend is, aan het woord ‘oorspronkelijk’ geen enkele waarde toekomt. Relevant is dat de Afdeling in deze uitspraak tevens heeft opgemerkt dat blijkens de Nota van Toelichting (NvT) het woord ‘oorspronkelijk’ in de tekst van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, is opgenomen vanwege het tegengaan van cumulatie en daarom een rol speelt bij de toepassing van artikel 2. De verwijzing naar de NvT duidt erop dat voor de bepaling van de omvang van het achtererfgebied in verband met het vereiste dat in artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, is opgenomen, het wel van belang is om te kijken naar het oorspronkelijke hoofdgebouw. Aan het eind van r.o. 3.1 van voornoemde uitspraak wordt bovendien gesteld dat de aanbouw wordt gerealiseerd op een afstand van niet meer dan 2,5 m van het oorspronkelijke hoofdgebouw. Uit deze overwegingen kan worden afgeleid dat het woord ‘oorspronkelijk’ nog steeds relevant is bij de toepassing van het artikel. Ook in de NvT op het Besluit van 4 september 2014, Stb. 2014, 133, tot wijziging van het Bor, wordt eenzelfde standpunt ingenomen omtrent de relevantie van het oorspronkelijke hoofdgebouw voor de toepassing van het bepaalde in artikel 2, aanhef en onder 3, sub e.
Dit brengt volgens de StAB met zich dat verweerder terecht is uitgegaan van het achtererfgebied dat bij het oorspronkelijke hoofdgebouw behoorde. Dat betekent dat met de oppervlakte van het gesloopte gedeelte van het hoofdgebouw geen rekening moet worden gehouden.
De Stab is vervolgens bij de meting van de achtererven uitgegaan van de metingen van het Kadaster en komt voor de [woning 1] uit op een oppervlakte van het oorspronkelijke achtererfgebied van 8,55 m2 en voor de [woning2] op
8,67 m2.
Van het oorspronkelijk achtererfgebied van de [woning 1] is 5,36 m2 bebouwd, waarbij als onbebouwd achtererfgebied 3,19 m2 overblijft (de gedeeltelijke sloop van de oorspronkelijke aanbouw kan op basis van de Bor niet worden gezien als een toevoeging aan het oorspronkelijke achtererfgebied). Dit betekent dat het oorspronkelijke achtererfgebied voor 62,7% is bebouwd.
Van het oorspronkelijk achtererfgebied van de [woning2] is 5,43 m2 bebouwd, waarbij als onbebouwd achtererfgebied 3,24 m2 overblijft. Dit betekent dat het oorspronkelijke achtererfgebied voor 62,6% is bebouwd.
Gelet hierop is eiseres naar de mening van de StAB niet binnen de norm voor vergunningsvrij bouwen van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II, van het Bor gebleven.
16. Belanghebbende kan zich vinden in de conclusie van de Stab. Eiseres kan zich daarin niet vinden. Eiseres meent dat de StAB ten onrechte het deel van het hoofdgebouw, dat in ruil voor de aanbouw is gesloopt, als bebouwd oppervlakte mee heeft geteld. Volgens de berekening van eiseres komt zij bij [woning 1] op een onbebouwd achtererfgebied van 4,78 m2 en bij [woning2] op 4,85 m2, waarmee aangetoond zou zijn dat er minder vergunningvrij is gebouwd dan op grond van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II, van het Bor had gemogen.
17. De StAB heeft in haar nadere reactie van 22 januari 2015 aangegeven dat het feit dat een hoofdgebouw deels wordt gesloopt, niets zegt over de situering van het oorspronkelijke hoofdgebouw en de relevantie daarvan voor de toepassing van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II, van het Bor. Daarin is een criterium opgenomen, waarbij een relatie wordt gelegd met het oorspronkelijke hoofdgebouw. Het slopen van een deel van een al dan niet oorspronkelijk hoofdgebouw doet daar volgens de StAB niet aan af.
Ook in diverse uitspraken van de Afdeling, waaronder de uitspraken van 4 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:493, 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2122, en 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3790, is vastgesteld dat het bij het “oorspronkelijk hoofdgebouw” gaat om het gebouw waarvoor vergunning is verleend. Dat na de oplevering ingrijpende verbouwingswerkzaamheden plaats hebben gevonden, waarbij delen van de woning zijn gewijzigd, doet daar niet aan af. Pas nadat kan worden vastgesteld wat het oorspronkelijke hoofdgebouw is, kan worden beoordeeld of voldaan is aan de eisen die op grond van artikel 2, aanhef en onder 3, sub a en e, van Bijlage II van het Bor gelden voor de afstand tot aan het oorspronkelijk hoofdgebouw dan wel de toelaatbare oppervlakte aan bebouwing in het bij het oorspronkelijke hoofdgebouw behorende achtererfgebied, aldus de StAB.
18. Eiseres wijst in haar reactie van 6 februari 2015 allereerst op de (hierboven door de StAB aangehaalde) uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014: 3790. Kort gezegd wordt daarin bepaald dat aangebouwde bouwwerken van het oorspronkelijke hoofdgebouw die een ondergeschikte functie vervulden, geen deel uitmaken van het hoofdgebouw. Nu de gesloopte aanbouw, aldus verklaringen van gemeenteambtenaren, als klompenhok werd gebruikt, kan gelet hierop de gesloopte aanbouw volgens eiseres niet als hoofdgebouw aangemerkt worden. Hierdoor is minder dan 50% van het achtererfgebied bebouwd, zodat geen omgevingsvergunning benodigd was. Eiseres blijft van mening dat het gesloopte aanbouw niet meetelt als bebouwd oppervlak.
Eiseres meent verder dat de StAB de definities opgenomen in artikel 1 van Pro Bijlage II van het Bor op een onjuiste en onduidelijke wijze toepast. Anders dan de StAB is eiseres van mening dat de grond, met uitzondering van de grond op 1 meter van de voorkant van het hoofdgebouw, onder het oorspronkelijk hoofdgebouw dient te worden aangemerkt als achtererfgebied. Dan is nog slechts aan de orde welk deel van het achtererfgebied is aan te merken als “oorspronkelijk hoofdgebouw” en welk deel van het restant onbebouwd is.
Volgens eiseres is artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II van het Bor bedoeld om cumulatie tegen te gaan. Uit de tekst van het Bor volgt niet dat gesloopte delen van het oorspronkelijk hoofdgebouw toch nog mee tellen als bebouwd oppervlak. Eiseres wijst tot slot naar haar berekeningen in haar reactie van 19 november 2014, waaruit volgt dat minder dan 50% van het achtererfgebied bebouwd is.
19. Belanghebbende geeft in zijn reactie van 7 april 2015 aan dat eiseres ten onrechte stelt dat het achtererfgebied vrijwel (behalve een strook van een meter) het hele perceel betreft, waaronder het deel waarop het hoofdgebouw staat. Blijkens de definitie van het begrip “erf” in artikel 1 van Pro Bijlage II van het Bor valt de grond onder het hoofdgebouw daar niet onder. Er wordt immers gesproken van ‘gelegen bij’ een hoofdgebouw. Omdat het begrip ‘achtererfgebied’ blijkens de definitie alleen aan de orde is als er sprake is van een erf, valt de grond onder het hoofdgebouw ook niet onder het begrip ‘achtererfgebied’. Bovendien betwist belanghebbende de stelling van eiseres dat de gesloopte aanbouwen als ‘klompenhok’ zouden worden gebruikt. In dit verband heeft belanghebbende een verklaring van de dames [naam 4] overgelegd. Zij verklaren dat op het moment dat zij ter plaatse kwamen wonen (eind jaren ’30 van de vorige eeuw) alle uitbouwen als keuken in gebruik waren. Overigens is het zeer onwaarschijnlijk dat rond 1910 de uitbouwen als klompenhokken zouden zijn gebruikt, omdat deze volgens belanghebbende niet in Rotterdam maar in plattelandswoningen voorkwamen.
20. In haar reactie van 22 april 2015 komt eiseres met een aanvullende reactie van de dames [naam 4] , waarbij zij verklaren niet bekend te zijn met het gebruik vóór 1937. De heren [naam 5] en [naam 6] , werkzaam bij de gemeente Rotterdam, hebben eiseres meegedeeld dat de gesloopte aanbouwen in de oorspronkelijke situatie werden gebruikt als klompenhok. Verweerder heeft dit volgens eiseres niet betwist.
21. Bij zijn reactie van 5 mei 2015 merkt belanghebbende op dat eiseres enkel stelt dat de heren [naam 5] en [naam 6] dit zouden hebben verklaard, maar een schriftelijke verklaring van deze heren dan wel een ander bewijs dat zij deze mening zijn toegedaan bevindt zich niet bij de stukken. Enig bewijs van de betreffende stelling is niet geleverd, noch door eiseres noch door verweerder, aldus belanghebbende.
22. Gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling mag de rechter die advies vraagt van een onafhankelijke deskundige in beginsel van dat advies uitgaan, tenzij daarbij onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd dan wel zich anderszins een bijzondere omstandigheid voordoet die aanleiding geeft om een uitzondering op die hoofdregel aan te nemen.
23. De feiten en omstandigheden, waar de StAB in haar rapportages vanuit is gegaan, alsmede de door haar uitgevoerde metingen zijn door partijen niet betwist. De uitgebrachte deskundigenrapportages geven blijk van een zorgvuldig onderzoek, zijn inzichtelijk en consistent. Het betoog van eiseres dat voor de bepaling van het achtererfgebied de feitelijke situatie voor wat betreft het hoofdgebouw bepalend is, faalt. De rechtbank sluit zich hierbij aan bij de onderbouwde conclusie van de StAB, dat het feit dat een hoofdgebouw deels wordt gesloopt niets zegt over de situering van het oorspronkelijke hoofdgebouw en de relevantie daarvan voor de toepassing van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II, van het Bor. Daarin is een criterium opgenomen waarbij een relatie wordt gelegd met het oorspronkelijke hoofdgebouw. Het slopen van een deel van een al dan niet oorspronkelijk hoofdgebouw doet daar niet aan af.
In het licht van de door de StAB aangehaalde jurisprudentie kan eerst nadat kan worden vastgesteld wat het oorspronkelijke hoofdgebouw is, worden beoordeeld of voldaan is aan de eisen die op grond van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II van het Bor gelden voor de toelaatbare oppervlakte aan bebouwing in het bij het oorspronkelijke hoofdgebouw behorende achtererfgebied.
Uit r.o. 15 volgt dat de StAB bij haar meting heeft geconcludeerd dat eiseres niet binnen de norm voor vergunningsvrij bouwen van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van Bijlage II, van het Bor is gebleven.
24. De stelling van eiseres onder r.o. 18 dat de StAB de definities van artikel 1 van Pro Bijlage II van het Bor, waaronder die van “achtererfgebied” onjuist toepast, faalt evenzeer. De grond onder het hoofdgebouw is niet aan te merken als achtererfgebied. Met belanghebbende is de rechtbank van oordeel dat, nu uit het begrip “erf” volgt dat dit direct is gelegen bij een hoofdgebouw, het achtererfgebied evenmin onder een oorspronkelijk hoofdgebouw valt. Overigens volgt uit de definitie van achtererfgebied letterlijk dat het daarbij gaat om een erf aan de achterkant van het hoofdgebouw. Slechts voor de zijerven geldt de afstand van meer dan één meter van de voorkant van het hoofdgebouw.
25. De verwijzing van eiseres naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014 treft evenmin doel. In deze uitspraak van de Afdeling wordt verwezen naar blz. 137 van de NvT. Daarin wordt gesteld dat “in bouwkundige zin van het hoofdgebouw te onderscheiden aangebouwde bouwwerken” waarin slechts ondergeschikte functies plaatsvinden - zoals aangebouwde garage/berging - geen deel uitmaken van het oorspronkelijk hoofdgebouw. De in de onderhavige situatie verwijderde aanbouwen behoorden onbetwist tot het oorspronkelijke hoofdgebouw. Dat het hierbij zou gaan om “in bouwkundige zin van het hoofdgebouw te onderscheiden aangebouwde bouwwerken”, is niet door eiseres gesteld en evenmin aannemelijk gemaakt. Dat de gesloopte aanbouwen tot het oorspronkelijke hoofdgebouw behoorden, is een omstandigheid waar ook eiseres gedurende de gehele procedure vanuit is gegaan. In bezwaar heeft eiseres aangevoerd dat de voormalig tot de oorspronkelijke hoofdgebouwen behorende aanbouwen zijn verwijderd en in beroep heeft eiseres het over gesloopte onderdelen van het oorspronkelijke hoofdgebouw. Daarmee heeft eiser het dus niet gehad over het in bouwkundige zin van het hoofdgebouw te onderscheiden aangebouwde bouwwerken.
Vast staat dat de door eiseres gesloopte aanbouwen met de woningen verbonden zijn geweest. Dat het ten tijde van de oprichting van de woningen de bedoeling was om de onlosmakelijk met de woningen verbonden relatief kleine aanbouwen ten behoeve van de woonfunctie te gebruiken, zou op zich kunnen worden opgemaakt uit de verklaringen van de dames [naam 4] , die hebben aangegeven dat ter plaatse alle uitbouwen in de jaren ’30 als keuken in gebruik waren. Dat de onlosmakelijk met de woningen verbonden aanbouwen ten tijde van de bouw een ondergeschikte functie zouden hebben ten aanzien van de woonbestemming, heeft eiseres aangetoond noch voldoende aannemelijk gemaakt. Dat deze relatief kleine ruimten wellicht na de oprichting van de woningen gebruikt werden om klompen te stallen, brengt overigens op zichzelf nog niet met zich dat een dergelijk gebruik daarmee in functioneel opzicht ondergeschikt was aan de woonfunctie van destijds.
26. Gelet op al het vorenstaande acht de rechtbank voldoende aanleiding om de StAB te volgen in haar conclusie dat eiseres niet binnen de norm is gebleven voor vergunningsvrij bouwen van artikel 2, aanhef en onder 3, sub e, van bijlage II van het Bor. Verweerder was derhalve bevoegd om op grond van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb over te gaan tot het nemen van een invorderingsbesluit.
Daarnaast geldt dat de Afdeling meermaals heeft overwogen (zie onder meer de uitspraken van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8501, 10 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013: BZ7663, 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:32, 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014: 1544) dat bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend belang dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan van gehele of gedeeltelijke invordering worden afgezien (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3781). Gelet op voorgaande overwegingen van de Afdeling geldt niet alleen een beginselplicht tot handhaving, maar ook een beginselplicht tot invordering.
27. In hetgeen eiseres in beroep heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat bijzondere omstandigheden zich voordoen op grond waarvan verweerder van gehele of gedeeltelijke invordering van de dwangsom had behoren af te zien.
28. Het bestreden besluit dient in rechte te worden gehandhaafd en het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
29. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Frankruijter, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
29 september 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.