Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 18/2622
tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van de meervoudige kamer van 24 januari 2019 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van [naam gemeente] , verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. van Aanholt.
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder naar aanleiding van een verzoek van eiser de verstrekking van “de niet gelakte versie van de eindconclusie van het feitenonderzoek, het onderzoeksdossier en het door onderzoeker opgesteld verslag van een teambijeenkomst waarin opmerkingen over het functioneren van eiser staan” geweigerd.
Bij besluit van 6 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft de documenten waarop het verzoek op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) betrekking heeft aan de rechtbank overgelegd en verzocht met toepassing van 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat uitsluitend de rechtbank hiervan kennis zal mogen nemen. De rechtbank heeft de beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb gerechtvaardigd geacht. Eiser heeft de rechtbank op 14 november 2018 toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2018. Eiser is naar de zitting gekomen, vergezeld door mr. P.H.M. Kemperman. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. M.H.E. van Veeren en [naam 1] .
Overwegingen
1.1
Bij brief van 9 juni 2017 heeft eiser onder meer verzocht een volledig overzicht te verstrekken van alle door verweerder over hem verwerkte persoonsgegevens op grond van artikel 35 van Pro de Wbp. Bij brief van 7 juli 2017 heeft verweerder de termijn om te beslissen met twee maanden verlengd met een beroep op artikel 12, derde lid, van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).
1.2
Per brief van 20 juli 2017 heeft eiser verweerder verzocht kopieën van de persoonsgegevens (ook) op grond van artikel 15, derde lid, van de AVG te verstrekken en heeft hij zijn verzoek nader gepreciseerd in die zin dat hij de volgende stukken, in originele staat, zonder het weglakken van namen, wenst te ontvangen:
De eindconclusie van het feitenonderzoek naar meldingen over ongewenste omgangsvormen van het bureau [naam bureau 1] bij het team [naam team] van de Gemeente [naam gemeente] ;
Het onderzoeksdossier van het feitenonderzoek naar de meldingen over ongewenste omgangsvormen van [naam bureau 1] bij het team [naam team] van de Gemeente [naam gemeente] ;
Het verslag “Bijeenkomst team [naam team] met de heer [naam 1] , directeur [afdeling] , op 16 augustus 2016” opgesteld door [naam 2] van 26 augustus 2016. Hierbij verzoekt eiser om de versie waarbij de namen van de sprekers niet zijn weggelakt;
De aantekeningen van de heer [naam 2] van twee bijeenkomsten van [naam 2] met het team [naam team] in augustus 2016. Eiser vermeldt hierbij: de heer [naam 2] heeft een rapportage opgesteld van beide bijeenkomsten. Dit verslag van 11 augustus 2016 heeft als onderwerp “Verslag gesprekken Team [naam team] ”.
1.3
Verweerder heeft in verband met het verzoek belanghebbenden in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Van deze gelegenheid is gebruik gemaakt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd met de concretisering dat het verzoek is geweigerd op grond van artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de documenten betrekking hebben op gesprekken met personen die in het kader van het onderzoek naar ongewenste omgangsvormen binnen het Team [naam team] van de gemeente [naam gemeente] in volledige vrijheid hebben moeten kunnen plaatsvinden en dat hij aan deze personen vertrouwelijkheid heeft toegezegd. Hiernaast hebben de belanghebbenden verklaard ernstige bezwaren te hebben tegen het verstrekken van hun persoonsgegevens uit vrees voor represailles. Gelet hierop moet het verzoek volgens verweerder worden afgewezen omdat dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van derden. De belangen van deze derden wegen volgens verweerder zwaarder dan het belang van eiser om de documenten te verkrijgen, te meer nu eiser de mogelijkheid heeft gehad om de gevraagde documenten in te zien.
3. Per 25 mei 2018 zijn de AVG en de Uitvoeringswet AVG in werking getreden en is de Wbp ingetrokken. De besluiten in deze zaak zijn voor 25 mei 2018 genomen, zodat de Wbp in deze zaak van toepassing is. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3460).
4. In artikel 35, eerste lid, van de Wbp is bepaald dat de betrokkene het recht heeft zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
In het tweede lid is bepaald dat, indien zodanige gegevens worden verwerkt, de mededeling een volledig overzicht daarvan bevat in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
In het derde lid is bepaald dat, voordat een verantwoordelijke een mededeling doet als bedoeld in het eerste lid, waartegen een derde naar verwachting bedenkingen zal hebben, hij die derde in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien de mededeling gegevens bevat die hem betreffen, tenzij dit onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost.
Op grond van artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp kan de verantwoordelijke, voor zover hier van belang, artikel 35 buiten Pro toepassing laten voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.
5.1
Eiser heeft betoogd dat het verzoek tevens moet worden beoordeeld op basis van de AVG. Eiser stelt zich op het standpunt dat, nu verweerder een beroep heeft gedaan op de AVG met het doel de beslissingstermijn te verlengen, hij zich heeft geconformeerd aan het toepassen hiervan. De rechtbank merkt de beroepsgrond aan als een beroep op het vertrouwensbeginsel.
5.2
Zoals overwogen in 3, is de AVG op 25 mei 2018 - en dus na het nemen van het bestreden besluit - in werking getreden. Voorts volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 14 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3729), dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
5.3
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij brief van 7 juli 2017 aan eiser te kennen heeft gegeven dat hij voorziet dat hij niet binnen de wettelijke termijn van vier weken kan beslissen en dat hij deze termijn op grond van artikel 12, derde lid, van de AVG verlengt met twee maanden. Deze mededeling strekt er naar het oordeel van de rechtbank niet toe om eiser mee te delen dat de AVG mede als grondslag voor de inhoudelijke beoordeling van verzoek zal worden toegepast. Gelet op het voorgaande is niet gebleken van een concrete en ondubbelzinnige toezegging van verweerder, zoals bedoeld in 5.2. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiser betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het aan de Wbp ten grondslag liggende transparantiebeginsel. Bij de belangenafweging had zijn belang om de stukken verstrekt te krijgen zwaarder moeten wegen dan de belangen van de anderen, omdat hij zich door de weigering niet gericht kan verdedigen tegen de valse beschuldigingen die tegen hem zijn geuit en hierdoor geen adequaat verweer kan voeren in zijn ontslagzaak. Dat verweerder vertrouwelijkheid heeft beloofd, maakt niet dat er sprake is van een situatie zoals bedoeld in artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp.
6.2
Volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3153), is het uitgangspunt van de Wbp dat een ieder in de gelegenheid moet zijn na te gaan waar gegevens over hem zijn vastgelegd en verwerkt. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt als, voor zover hier van belang, dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen zoals bedoeld in artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp. De toepasselijkheid van deze weigeringsgrond is, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming hiervan (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 892, nr. 3, blz. 171), onderworpen aan het noodzakelijkheidscriterium en dient strikt te worden uitgelegd. Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2680) volgt dat artikel 35 van Pro de Wbp niet reeds buiten toepassing kan worden gelaten als een in artikel 43 van Pro de Wbp genoemd belang kan worden geraakt, maar dat een belangenafweging moet worden gemaakt. Niet ieder belang van een ander dan de betrokkene kan worden aangemerkt als een recht of vrijheid in de zin van artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp. Het moet gaan om gewichtige belangen op grond waarvan het noodzakelijk is een uitzondering te maken op het recht van de betrokkene op kennisneming. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP2831). Hiernaast volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 35 van Pro de Wbp dat niet kan worden uitgesloten dat bij honorering van een inzageverzoek tevens inzicht gegeven kan worden in gegevens die op anderen betrekking hebben, dat de verantwoordelijke op grond van een belangenafweging zal moeten bezien of inzage kan worden toegestaan en zo ja, in hoeverre in verband met de rechten en vrijheden van anderen, als bedoeld in artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp, afscherming van op anderen betrekking hebbende informatie dient plaats te vinden. Uit het arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2007 (ECLI:NL:HR:2007:AZ4663) en het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 17 juli 2014 (ECLI:EU:C:2014:2081) volgt dat bij de verstrekking van kopieën van bescheiden daarin aanwezige passages die betrekking hebben op anderen onleesbaar kunnen worden gemaakt, indien de belangen van die anderen dit vergen.
6.3
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door verweerder overgelegde stukken, te weten
Het door [naam bureau 1] opgestelde document “Rapportage betreffende een onderzoek naar aanleiding van meldingen over ongewenst gedrag bij de Gemeente [naam gemeente] ” van 5 mei 2017 (de eindconclusie);
Het onderzoeksdossier van het feitenonderzoek van [naam bureau 1] naar meldingen over ongewenste omgangsvormen bij het team [naam team] van de gemeente [naam gemeente] (het onderzoeksdossier);
Het niet-geanonimiseerde verslag “Bijeenkomst Team [naam team] met de heer [naam 1] , directeur [afdeling] , op 16 augustus 2016” van 26 augustus 2016, opgesteld door [naam 2] , teamcoach bij bureau [naam bureau 2] (verslag van 26 augustus 2016);
Verweerder heeft de aantekeningen van [naam 2] , waar eiser met onderdeel d van het verzoek om heeft verzocht, niet overgelegd.
6.4
De rechtbank stelt vast dat in de door verweerder overgelegde stukken ook persoonsgegevens zijn opgenomen die op anderen betrekking hebben. Het was daarom aan verweerder om een afweging te maken van de verschillende belangen en te bepalen in hoeverre afscherming van op anderen betrekking hebbende informatie plaats diende te vinden. Hierbij heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet ten onrechte het belang om gesprekken met betrekking tot het functioneren van medewerkers in volledige vrijheid te doen plaatsvinden aangemerkt als een gewichtig belang, op grond waarvan het noodzakelijk zou kunnen zijn om een uitzondering te maken op het recht van de betrokkene op kennisneming, zoals bedoeld in de in 6.2 genoemde uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011, voor zover de in de documenten neergelegde verklaringen zijn te herleiden tot de personen die deze hebben afgelegd. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1522).
6.5
Gelet op wat is overwogen in 6.2 tot en met 6.4 ligt het op de weg van verweerder om te beoordelen welke (delen van) documenten aan eiser verstrekt kunnen worden. Voor zover het verstrekken van (delen van) documenten (deels) wordt geweigerd op grond van artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp, dient verweerder te motiveren op grond van welk gewichtig belang dat gebeurt en waarom dat belang zwaarder moet wegen dan eisers recht op kennisneming van die (delen van de gevraagde) documenten. De rechtbank zal hierna per onderdeel van het verzoek van eiser zoals vermeld in 1.2 beoordelen in hoeverre verweerder hieraan heeft voldaan.
6.6
Ten aanzien van de eindconclusie constateert de rechtbank dat verweerder één pagina van het document heeft verstrekt, te weten de pagina waarop de conclusie is vermeld. In het bestreden besluit is niet gemotiveerd waarom het verstrekken van de andere pagina’s is geweigerd. Gelet hierop heeft verweerder het bestreden besluit in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd. Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om andere pagina’s van de eindconclusie over te leggen, nu hierin persoonsgegevens van anderen zijn vermeld of hieruit zijn te herleiden. Het onleesbaar maken van delen van de tekst is volgens verweerder niet mogelijk omdat er dan dusdanig veel tekst onleesbaar gemaakt zou worden, dat een niet navolgbare tekst zou resteren. De rechtbank volgt dit standpunt niet, omdat er naar het oordeel van de rechtbank delen van het document zijn die verstrekt kunnen worden zonder dat tot anderen herleidbare informatie wordt gedeeld of een niet navolgbare tekst zou resteren. Ook met zijn toelichting ter zitting heeft verweerder dus niet deugdelijk gemotiveerd dat het verstrekken van het niet overgelegde deel van de eindconclusie integraal moet worden geweigerd.
6.7
Verweerder heeft geweigerd het onderzoeksdossier te verstrekken. In het bestreden besluit heeft verweerder niet gemotiveerd waarom geen enkel onderdeel van dat dossier kan worden verstrekt. Hierbij merkt de rechtbank op dat, zoals ook ter zitting door verweerder is erkend, in het onderzoeksdossier veel stukken zijn opgenomen die zijn opgesteld door eiser, waaronder een bezwaarschrift tegen een schorsingsbesluit, reacties op vragen en stukken van [naam bureau 1] , klachten, bedenkingen tegen een beoordelingsformulier en door hem opgestelde e-mailberichten. Ook bevat het onderzoeksdossier stukken die eiser reeds heeft ontvangen, zoals het verslag van [naam bureau 1] van een gesprek met eiser. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat deze stukken aan eiser verstrekt kunnen worden. Hiernaast overweegt de rechtbank dat verweerder, om tegemoet te komen aan de belangen van eiser bij het voeren van verweer in zijn ontslagzaak, aan eiser heeft toegestaan het niet-geanonimiseerde onderzoeksdossier enkele malen in te zien. Eiser heeft dus reeds inzage gehad in de informatie waarvan verweerder zich vervolgens in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat deze moet worden afgeschermd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten onrechte nagelaten te motiveren waarom het ondanks deze inzage nog noodzakelijk is een uitzondering te maken op het recht van eiser op kennisneming. Gelet op het voorgaande heeft verweerder het bestreden besluit ook in zoverre onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.
6.8
Ten aanzien van het verslag van 26 augustus 2016 overweegt de rechtbank dat eiser ten tijde van zijn verzoek reeds de beschikking had over een geanonimiseerde versie waarin de namen van de personen die een verklaring afleggen onleesbaar zijn gemaakt. Met zijn verzoek heeft eiser beoogd een niet geanonimiseerde versie te verkrijgen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit deugdelijk gemotiveerd dat de delen van het document die zien op de namen van derden niet zijn verstrekt met het oog op de vertrouwelijkheid van de gesprekken en heeft hij, mede gelet op wat is overwogen in 6.4, in redelijkheid tot dit standpunt kunnen komen.
6.9
In het bestreden besluit heeft verweerder niet gereageerd op het verzoek van eiser om de aantekeningen van [naam 2] te verstrekken. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat dit stukken zijn van een externe partij, bureau [naam bureau 2] . Hij heeft over deze stukken niet de beschikking en kan deze dus ook niet overleggen. De rechtbank acht dit aannemelijk, er mede op gelet dat eiser niets heeft aangevoerd waaruit blijkt dat verweerder de aantekeningen wel in zijn bezit zou hebben. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de door hem ter zitting gegeven toelichting alsnog deugdelijk gemotiveerd waarom de aantekeningen van [naam 2] niet aan eiser zijn verstrekt. Nu deze motivering niet in het bestreden besluit is opgenomen, bevat het bestreden besluit ook op dit punt een motiveringsgebrek.
6.1
Gelet op de gebreken zoals genoemd in 6.6, 6.7 en 6.9, is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb.
7.1
Op grond van artikel 8:41a van de Awb beslecht de rechtbank het haar voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van deze wet kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
7.2
De rechtbank ziet aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen, hetzij door de gevraagde informatie (of een deel daarvan) alsnog aan eiser te verstrekken, hetzij door zijn besluit alsnog te voorzien van een deugdelijke motivering. In dit laatste geval moet verweerder per deel van de eindconclusie en het onderzoeksdossier motiveren waarom wordt geweigerd de stukken te verstrekken. In het kader van het voorgaande dient verweerder een inventarislijst op te stellen van de documenten, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen (delen van) documenten die zijn of alsnog zullen worden verstrekt dan wel waarvan een zakelijke weergave van de persoonsgegevens zal worden gegeven, (delen van) documenten die niet onder de werkingssfeer van de Wbp vallen en (delen van) documenten die onder de werkingssfeer van de Wbp vallen, maar waarvan het verstrekken hiervan na belangenafweging wordt geweigerd. Zoals overwogen in 6.9 is de ter zitting gegeven toelichting op het ontbreken van de aantekeningen van [naam 2] deugdelijk, zodat verweerder dit gebrek niet hoeft te herstellen.
7.3
De rechtbank overweegt verder dat uit vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5966), volgt dat het bestuursorgaan bij herstel van een gebrek in het kader van een bestuurlijke lus mede acht dient te slaan op inmiddels gewijzigde feiten en omstandigheden, behoudens uitzonderingen. Een uitzondering doet zich naar het oordeel van de rechtbank niet voor. Nu inmiddels de AVG in werking is getreden, dient verweerder hier bij het herstel van de gebreken acht op te slaan.
7.4
De rechtbank acht voor het herstellen van de gebreken in het bestreden besluit een termijn van acht weken redelijk.
7.5
Indien verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken in het bestreden besluit te herstellen, verzoekt de rechtbank hem dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk kenbaar te maken. De rechtbank zal dan het onderzoek sluiten en een einduitspraak doen.
7.6
Als verweerder de gebreken wel herstelt, zal de rechtbank na ontvangst van verweerders reactie bepalen hoe het beroep verder wordt behandeld en partijen daarover informeren.
7.7
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid de gebreken in het bestreden besluit binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen met inachtneming van deze uitspraak;
- verzoekt verweerder, indien hij van deze gelegenheid geen gebruik maakt, dit binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk kenbaar te maken;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.F. Smulders, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. B. van Velzen, leden, in aanwezigheid van mr. A.J. Mourik, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 24 januari 2019.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.