Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 18/5415
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juli 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats eiseres] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink,
en
de burgemeester van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. C.W. de Jong.
Procesverloop
Bij besluit van 11 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de horeca-inrichting [naam horecagelegenheid] aan de [adres] gesloten voor een periode van drie maanden.
Bij besluit van 10 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 12 april 2019 heeft verweerder een vertrouwelijk stuk overgelegd met het verzoek om toepassing te geven aan artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij beslissing van 16 april 2019 heeft de rechter-commissaris op een verzoek daartoe van verweerder beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb van dit vertrouwelijke stuk niet gerechtvaardigd geacht. Verweerder heeft daarop laten weten geen toestemming te geven om het stuk toe te voegen aan het procesdossier.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 april 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres is huurder van het pand aan de [adres] . Zij huurt dit pand van Stichting Woonbron. Eiseres verhuurt op haar beurt het pand aan de exploitant van de horeca-inrichting [naam horecagelegenheid] (horeca-inrichting). De exploitant heeft zich tegenover eiseres verplicht kansspelautomaten van eiseres aanwezig te hebben en om de netto opbrengst van de exploitatie van de kansspelautomaten te delen.
2. Op 11 april 2018 heeft verweerder de horeca-inrichting op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening 2012 gesloten voor de duur van drie maanden. Op 18 april 2018 heeft de exploitant van de horeca-inrichting tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hangende bezwaar heeft de exploitant een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend welk verzoek op 26 april 2018 is afgewezen. Op 10 september 2018 heeft verweerder het bezwaar van de exploitant ongegrond verklaard.
Ontvankelijkheid bezwaar
3. De rechtbank beoordeelt ambtshalve eerst de ontvankelijkheid van het bezwaar van eiseres.
4.1
Op grond van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht door toezending of uitreiking aan hen.
Op grond van artikel 6:7 van Pro de Awb is de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken.
Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt deze termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
Artikel 6:11 van Pro de Awb bepaalt dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
4.2
Het primaire besluit is geadresseerd aan de exploitant van de horeca-inrichting en er zijn afschriften gestuurd naar de gemachtigde van de exploitant en Stichting Woonbron in haar hoedanigheid als eigenaar van de bedrijfsruimte. De bezwaartermijn ving aan op 12 april 2018 en deze is geëindigd op 23 mei 2018. Eiseres heeft haar bezwaarschrift op 13 juli 2018 ingediend en daarmee de bezwaartermijn overschreden.
4.3
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dat een belanghebbende, die niet door middel van kennisgeving of publicatie op de hoogte is gesteld van een op de juiste wijze bekendgemaakt besluit, in beginsel binnen twee weken nadat hij van het bestaan van het besluit op de hoogte is geraakt, daartegen op kan komen (bijvoorbeeld de uitspraak van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2638).
4.4
Uit de stukken blijkt dat Stichting Woonbron op 3 juli 2018 onder verwijzing naar het primaire besluit de huurovereenkomst met eiseres buitengerechtelijk ontbonden heeft per die datum en dat zij eiseres verzocht heeft en voor zover nodig gesommeerd om het pand binnen een week leeg en ontruimd achter te laten. Eiseres heeft op 13 juli 2018 bezwaar gemaakt bij verweerder.
4.5
De rechtbank is, anders dan verweerder in het verweerschrift heeft gesteld, van oordeel dat het aannemelijk is dat eiseres voor het eerst op 3 juli 2018 kennis heeft genomen van het primaire besluit. Nu het bezwaarschrift van eiseres op 13 juli 2018 door verweerder is ontvangen, is eiseres binnen twee weken nadat zij van het besluit op de hoogte is geraakt, daartegen opgekomen. Hieruit volgt dat de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is.
Belanghebbende
5.1
Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of eiseres belanghebbende is bij het primaire besluit.
5.2
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres geen belanghebbende is bij het primaire besluit, omdat eiseres geen rechtstreeks belang heeft bij het primaire besluit. Eiseres staat alleen in een privaatrechtelijke rechtsverhouding tot de exploitant en Stichting Woonbron en zij heeft daardoor slechts een van hen afgeleid financieel belang bij het primaire besluit.
5.3
Eiseres stelt in zijn beroepschrift een objectief, actueel en eigen persoonlijk belang te hebben bij het primaire besluit dat haar in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks door de sluiting van de horeca-inrichting wordt geraakt. Ter onderbouwing van dit standpunt voert eiseres aan dat zij het pand aan de exploitant verhuurt en dat de exploitant zich tegenover eiseres heeft verplicht haar kansspelautomaten aanwezig te hebben waarvan de netto opbrengst wordt gedeeld. Sluiting van de horeca-inrichting heeft met zich gebracht dat de kansspelautomaten niet konden worden geëxploiteerd waardoor eiseres direct schade heeft geleden. Ook stelt eiseres dat zij de inkomsten uit de (onder)verhuur gedurende 3 maanden heeft moeten missen. Eiseres heeft ter zitting nog verwezen naar de conclusie van Raadsheer Advocaat-Generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven (de conclusie van Widdershoven) van 7 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3474) waarin hij vuistregels formuleert voor de toepassing van het leerstuk van het afgeleid belang. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in zijn uitspraken van 5 maart 2019 de vuistregels die door Widdershoven zijn opgesteld gebruikt om te beoordelen of de eisers in de betreffende zaken als belanghebbenden konden worden aangemerkt (ECLI:NL:CRVB:2019:655 en ECLI:NL:CRVB:2019:669) en volgens eiseres zou ook zij als belanghebbende moeten worden aangemerkt. Eiseres stelt dat zij een zelfstandig eigen belang heeft en dat haar rechtspositie een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt.
5.4
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene van wie het belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van artikel 7:1 van Pro de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. De wetgever heeft deze eis mede gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid dan ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang, als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen aanwenden. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient er sprake te zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan.
5.5
Het is vaste rechtspraak van de ABRvS dat een contractueel belang aan te merken is als een afgeleid belang dat niet rechtstreeks bij het besluit is betrokken (bijvoorbeeld de uitspraken van 13 juni 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AH6919), 13 januari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BK9028) en 27 september 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2601)).
5.6
In de conclusie van Widdershoven zijn vijf vuistregels geformuleerd. Hieruit volgt dat het leerstuk van afgeleid belang niet aan de orde is als de derde in kwestie, naast een mogelijk afgeleid belang, een zelfstandig eigen belang heeft dat bij het besluit rechtstreeks betrokken is (vuistregel 1). Dit eigen belang kan in een andere hoedanigheid bestaan, maar bijvoorbeeld ook vanwege de reële mogelijkheid dat de derde in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend eigen belang wordt geschaad. Verder zou afgeleid belang niet aan een derde moeten worden tegengeworpen als zijn bij het besluit betrokken belang materieel niet parallel loopt met dat van de eerstbetrokkene (vuistregel 2). Een afgeleid belang zou ook niet moeten worden tegengeworpen als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt (vuistregel 3). Afgeleid belang kan daarentegen wel aan de derde worden tegengeworpen als zijn belang parallel loopt met dat van de eerstbetrokkene en zijn belang uitsluitend via een contractuele relatie met de eerstbetrokkene bij dat besluit betrokken is (vuistregel 4). Ten slotte zou de thans soms toegepaste verwevenheidscorrectie op afgeleid belang niet meer moeten worden toegepast (vuistregel 5).
5.7
In navolging van de CRvB in zijn uitspraken van 5 maart 2019, waarnaar onder 5.3 is verwezen, zal de rechtbank aan de hand van deze vuistregels beoordelen of eiseres al dan niet een rechtstreeks belang heeft bij het primaire besluit en al dan niet terecht niet als belanghebbende is aangemerkt.
5.8
Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit reeds daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit.
5.9
De rechtbank beoordeelt eerst of eiseres in haar hoedanigheid als (onder)verhuurder van de horeca-inrichting een eigen zelfstandig belang heeft dat rechtstreeks is betrokken bij het besluit van verweerder om de horeca-inrichting te sluiten voor de duur van drie maanden (vuistregel 1). Het primaire besluit is niet gericht aan eiseres en tussen partijen bestaat geen zelfstandige publiekrechtelijke rechtsbetrekking. Het primaire besluit heeft voor eiseres tot gevolg dat zij inkomsten derft uit de kansspelautomaten die eiseres aan de exploitant ter beschikking heeft gesteld in de horeca-inrichting en waartoe de exploitant zich contractueel heeft verbonden de netto opbrengst te delen met eiseres. Mogelijk heeft eiseres ook inkomsten uit de huuroverkomst gederfd. Hoewel het belang van eiseres in haar hoedanigheid van (onder)verhuurder door het primaire besluit kan worden geraakt, brengt het primaire besluit slechts gevolgen met zich via de contractuele verhouding tussen eiseres en de exploitant. Dat Stichting Woonbron in de sluiting van de horeca-inrichting aanleiding heeft gezien tot buitengerechtelijke ontbinding over te gaan en dat eiseres daarover met Stichting Woonbron in rechte een geschil heeft, is ook uitsluitend een gevolg van een contractuele verhouding. Hierdoor is er geen sprake van een eigen zelfstandig belang van eiseres in haar hoedanigheid als (onder)verhuurder.
5.1
Vervolgens beoordeelt de rechtbank of de betrokkenheid van de rechts- of belangpositie van eiseres bij het primaire besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt (vuistregel 3). Dit is het geval als zijn rechtspositie direct wordt beïnvloed door het besluit en/of als zijn handelwijze de aanleiding vormt voor het besluit. In beide situaties heeft de derde er belang bij om zelf zijn rechten en belangen in rechte te kunnen verdedigen. Dat processuele belang kan zijn gelegen in de juiste vaststellingen van de feiten en de toepasselijke wettelijke voorschriften en in de juiste toepassing van die voorschriften op zijn situatie. De rechtspositie van eiseres, als (onder)verhuurder van de horeca-inrichting zonder publiekrechtelijke rechtsverhouding met verweerder, wordt niet direct beïnvloed door het primaire besluit. Door de sluiting van de horeca-inrichting kan eiseres weliswaar inkomsten derven, maar haar rechtspositie wordt niet direct beïnvloed. De buitengerechtelijke ontbinding van de huurovereenkomst heeft evenmin directe gevolgen voor de rechtspositie van eiseres gehad. Daarnaast is niet gebleken dat het handelen van eiseres de aanleiding van het primaire besluit is geweest. Eiseres heeft op grond van de huurovereenkomst met de exploitant recht op huur en een deel van de netto opbrengsten van de kansspelautomaten, maar voor het overige heeft eiseres geen contractuele afspraken met de exploitant op basis waarvan er bijvoorbeeld bemoeienis zou zijn met de bedrijfsvoering van de exploitant. Voor eiseres is er dan ook geen processueel belang bij de juiste vaststellingen van de feiten en de toepasselijke wettelijke voorschriften en bij de juiste toepassing van die voorschriften op haar situatie.
5.11
Nu eiseres geen eigen zelfstandig belang heeft bij het primaire besluit, vloeit het belang van eiseres uitsluitend voort uit de contractuele relatie met de exploitant. Dit volgt ook uit het feit dat als de huurovereenkomst, met daarin de afspraken over de exploitatie van de kansspelautomaten tussen eiseres en de exploitant, er niet was geweest, het belang van eiseres op geen enkele wijze bij het bestreden besluit betrokken zou zijn geweest. Het belang van eiseres loopt parallel met dat van de exploitant en haar belang is uitsluitend via een contractuele relatie met de exploitant bij dat besluit betrokken. Dat de belangen parallel lopen blijkt uit het feit dat de exploitant ook opgekomen is tegen het besluit van verweerder door het maken van bezwaar en het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening. Het contractuele belang van eiseres is dan ook aan te merken als een afgeleid belang dat niet rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
5.12
De rechtbank komt tot het oordeel dat het belang van eiseres niet rechtstreeks betrokken is bij het primaire besluit, zodat eiseres ten aanzien van het primaire besluit niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. Verweerder heeft eiseres terecht in haar bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Hoorplicht
6.1
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte niet in bezwaar heeft gehoord.
6.2
Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb wordt een belanghebbende in de gelegenheid gesteld te worden gehoord voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist.
Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is.
Op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
6.3
Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS (bijvoorbeeld de uitspraken van 3 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1719), 15 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2244) en 6 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:679)) is bij schending van de hoorplicht toepassing van 6:22 van de Awb mogelijk als de belanghebbende in de beroepsfase of een ander moment in de procedure voldoende in de gelegenheid is geweest zijn standpunt naar voren te brengen.
6.4
Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb. Hij stelt zich op het standpunt dat naar zijn oordeel geen nader onderzoek nodig was voor het oordeel dat eiseres niet als belanghebbende is aan te merken. Ook voert verweerder aan dat hij eerder in een procedure met eiseres (en haar gemachtigde) met betrekking tot een besluit tot sluiting in vergelijkbare zin heeft beslist na het houden van een hoorzitting.
6.5
Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat in deze zaak geen sprake is van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar. Het feit dat verweerder in een vergelijkbare zaak eiseres reeds gehoord had, maakt niet dat zij van horen in deze zaak heeft kunnen afzien. De rechtbank is van oordeel dat niet gezegd kan worden dat uit het bezwaarschrift meteen blijkt dat het bezwaar geen kans van slagen heeft en dat daarover redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan. Nu geen sprake is van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb, had verweerder eiseres op grond van artikel 7:2 van Pro de Awb moeten horen.
6.6
De rechtbank zal het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren. Eiseres heeft haar standpunt over de vraag of zij belanghebbende is bij het primaire besluit in haar beroepschrift en ter zitting kunnen toelichten. Zij heeft van deze gelegenheid ook gebruik gemaakt. Gelet hierop is eiseres niet benadeeld en kan toepassing gegeven worden aan artikel 6:22 van Pro de Awb.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Vanwege het onder 6. terecht aangedragen en geconstateerde gebrek en de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb zal de rechtbank verweerder opdragen om aan eiseres de door haar betaalde griffierechten te vergoeden en verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten (zie de uitspraak van de ABRvS van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2660). Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N. Boonstra, rechter, in aanwezigheid van mr. Y.W. Geerts, griffier. De beslissing is in het openbaar gedaan op 4 juli 2019.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.