Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/2432
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2020 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman,
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 26 mei 207, 28 juli 2017, 4 augustus 2017, 25 augustus 2017, 1 september 2017 en 22 september 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder eiseres dertien boetes opgelegd vanwege overtredingen van de Wet dieren.
Bij besluit van 11 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam], directeur van eiseres. Beiden hebben de zitting bijgewoond via een Skype-beeldverbinding. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam], senior toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1.1.
Verweerder heeft aan eiseres dertien keer een boete opgelegd voor de volgende twee beboetbare feiten:
Beboetbaar feit 1: “Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard.” Volgens verweerder heeft eiseres hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, Regeling houders van dieren en met artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009).
Beboetbaar feit 2: “De bedrijfsexploitant heeft niet de noodzakelijke maatregelen genomen om te waarborgen dat dieren fysiek comfort en fysieke bescherming wordt geboden, met name doordat zij schoon worden gehouden, in een omgeving met adequate thermische omstandigheden die ook bescherming biedt tegen vallen of uitglijden; beschermd zijn tegen letsel; geen tekenen van vermijdbare pijn, angst, of abnormaal gedrag vertonen; niet in vermijdbaar contact komen met andere dieren die hun welzijn zouden kunnen schaden.” Volgens verweerder heeft eiseres hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en met artikel 3, tweede lid, van Verordening 1099/2009.
1.2.
Verweerder heeft in de primaire besluiten in 12 boetezaken (201702504, 201704221, 201704361, 201704364, 201704534, 201704539, 201704540, 201704725, 201705074, 201705075, 201705294, 201705760), gelet op de samenhang tussen de twee beboetbare feiten, één boete opgelegd van € 2.500. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen deze primaire besluiten ongegrond verklaard.
1.3.
In boetezaak 201705763 heeft verweerder in het primaire besluit een boete opgelegd van € 5.000. Daarbij heeft verweerder ook vanwege de samenhang tussen de beboetbare feiten volstaan met de oplegging van één boete maar de boete verhoogd vanwege recidive, gebaseerd op een eerder boetebesluit van 26 mei 2017. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen dit primaire besluit gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 2.500 omdat het eerdere besluit van 26 mei 2017 nog niet onherroepelijk was en de boete dus ten onrechte vanwege recidive was verhoogd.
2. Verweerder heeft zijn besluiten gebaseerd op 13 rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA. In de rapporten van bevindingen in de boetezaken 201702504, 201705074, 201705075 en 201705763 beschrijven de toezichthouders dat na het kantelen meerdere kuikens achterbleven op de kleppen, dat enkele daarvan hardhandig werden meegesleurd richting de reinigings- en ontsmettingsmachine en dat enkele kuikens daarbij circa 2 meter omlaag vielen op de harde vloer. Volgens de toezichthouders vertoonden de gevallen kuikens tekenen van pijn, spanning of lijden. In de boetezaken 201704221, 201704361, 201704364, 201704534, 201704539, 201704540, 201704725, 201705294 en 201705760) beschrijven de toezichthouders in de rapporten (ook) dat er zodanig werd gekanteld dat kuikens op sommige plaatsen meerdere lagen op elkaar gestapeld werden en er te weinig ruimte voor de kuikens op de dumpband was om allemaal een eigen plekje te krijgen.
3. Eiseres voert aan dat de constateringen in de rapporten dat kuikens op elkaar lagen en er op de band te weinig ruimte was om ze een eigen plekje te geven inherent is aan het toegestane kantelproces. De stelling van verweerder dat het te voorkomen is met een langzamere kanteling, grotere tussenpozen tussen de kantelingen of een grotere dumpband getuigt van onvoldoende inzicht in het kantelproces. Bij een kanteling vallen de kuikens recht naar benden, dus ook op elkaar en dit is niet te ondervangen met een grotere dumpband. Daarnaast kan verweerder niet stellen dat onvoldoende tussenpozen tussen de kanteling in acht zijn genomen nu steeds in de rapporten staat dat de kuikens op een lege dumpband werden gekanteld. Voorts voert eiseres aan dat in het beleid van verweerder het meer dan één keer kantelen van een container, het nakantelen, niet is toegestaan, terwijl dit juist nodig is als er kuikens in de container en op de kleppen achterblijven. Achtergebleven kuikens kunnen ook handmatig worden verwijderd maar dat veroorzaakt meer stress of lijden dan nakantelen en kan uit veiligheidsoogpunt niet eerder gebeuren dan nadat de gekantelde container uit de kantelaar is verwijderd. Dat er volgens de rapporten kuikens achterbleven op de kleppen en soms op de vloer vielen is dus toerekenbaar aan het door verweerder destijds niet toestaan van nakantelen. Daarnaast volgt uit de rapporten niet dat sprake is van een overtreding omdat daarin immers niet is geconstateerd dat een operator die de containers inspecteert op achtergebleven kuikens na verwijdering, een fout heeft gemaakt. Voorts vindt eiseres het onbegrijpelijk dat in sommige rapporten staat dat kuikens hardhandig werden meegesleurd; dit zijn subjectieve termen en bij het machinaal verwijderen van de containers uit de kantelaar kan daar geen sprake van zijn. Verder bestrijdt eiseres dat er ten aanzien van de norm ‘vermijdbaar’ geen ruimte bestaat voor bedrijfseconomische of bedrijfsorganisatorische redenen. Voorts voert eiseres aan dat een overtreding niet kan worden bewezen met de enkele constatering van de toezichthouder dat er pijn, spanning of lijden bij een dier is waargenomen. Er moet ook vaststaan dat de waargenomen pijn, spanning of lijden verband houdt met hetzij het door de exploitant niet gebruiken van geoorloofde methoden, hetzij het niet optimaal toepassen daarvan en dat is hier niet het geval. Verder bestaan de rapporten van bevindingen in deze zaken uit standaardzinnen, zonder verdere omschrijving van de feiten en omstandigheden zodat deze onvoldoende feitelijk onderbouwd zijn om aan de boetebesluiten ten grondslag te kunnen leggen, aldus eiseres.
3.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (onder meer herhaald in de uitspraak van 14 augustus 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:300) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wiens bedrijf de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn.
De rechtbank vindt de beschrijvingen van de constateringen en de motiveringen in de rapporten van bevindingen voldoende duidelijk en ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de rapporten te twijfelen. Er is voldoende concreet en feitelijk beschreven welke constateringen de toezichthouder op dat specifieke moment heeft gedaan. Dat in de rapporten deels dezelfde bewoordingen zijn gebruikt is geen reden om aan de juistheid van de inhoud te twijfelen. In de rapporten is onder meer beschreven dat kuikens 2 meter omlaag vielen op een harde vloer en dat ze op elkaar gestapeld werden op de dumpband en te weinig ruimte hadden. Daaruit volgt voor de rechtbank afdoende dat sprake was van pijn, spanning of lijden bij de kuikens. Of ook sprake was van het hardhandig meesleuren is dan ook niet meer relevant.
3.2.
Terecht stelt eiseres dat alleen sprake is van een overtreding van artikel 3 van Pro Verordening 1099/2009 als sprake was van een vermijdbare situatie. In overweging 2 van de preambule van Verordening 1099/2009 staat dat pijn, spanning of lijden als vermijdbaar beschouwd moeten worden indien bedrijfsexploitanten of bij het doden van dieren betrokken personen een van de voorschriften van deze verordening overtreden of indien zij weliswaar gebruikmaken van geoorloofde methoden, maar daarbij geen rekening houden met de optimale toepassing ervan met als gevolg dat zij door nalatigheid of bewust pijn, spanning of lijden bij de dieren veroorzaken. Dat het kantelen een geoorloofde methode is, zoals eiseres aanvoert, is op zichzelf dus onvoldoende om te concluderen dat veroorzaakte pijn, spanning of lijden niet vermijdbaar was. Voor die conclusie dient te worden onderzocht of het gebruikte systeem optimaal werd toegepast en of er in dat verband nog niet benutte mogelijkheden waren om verdere pijn, spanning of lijden te vermijden. In een deel van de boetezaken is geconstateerd dat na het kantelen kuikens meerdere lagen op elkaar gestapeld werden en er te weinig ruimte voor de kuikens op de dumpband was om ze allemaal een eigen plekje te geven. Volgens eiseres is dit inherent aan het kantelproces maar dat volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft onder meer gewezen op de mogelijkheid van het gebruik van een grotere dumpband en de rechtbank acht zeer aannemelijk dat daarmee de situatie van het op elkaar vallen van kuikens en het onvoldoende plek op de band hebben grotendeels kan worden voorkomen. Ook heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat de vormen van pijn, spanning of lijden die de kuikens ondervonden die achterbleven op de kleppen en naar beneden vielen, kon worden voorkomen. Allereerst is van belang dat verweerder eiseres niet verwijt dat er kuikens achterbleven in de containers maar wel dat vervolgens niet is ingegrepen waardoor de kuikens op de grond vielen. Dat nakantelen niet is toegestaan neemt niet weg dat er wel andere mogelijkheden voor eiseres zijn om in te grijpen. Verweerder heeft in dit verband onder meer gewezen op de mogelijkheid van het tijdig handmatig verwijderen van de kuikens uit de container en bij de kleppen. Eiseres stelt dat bij het kantelsysteem zoals dat destijds was ingericht op haar bedrijf handmatig ingrijpen pas mogelijk was als de containers uit de kantelaar waren. Daarbij neemt eiseres echter ten onrechte de wijze waarop zij het kantelsysteem in haar bedrijf heeft ingericht en toepast als vaststaand gegeven. Zoals hiervoor is overwogen mag van de exploitant worden verwacht dat het kantelsysteem optimaal wordt toegepast en dat in dat kader redelijkerwijs alle mogelijkheden worden benut om verdere pijn, spanning of lijden te vermijden. Een andere inrichting van het kantelsysteem waardoor wel handmatig tijdig kan worden ingegrepen behoort daar ook toe. Zo is door de toezichthoudend dierenarts op de zitting toegelicht dat er inmiddels aanpassingen zijn gedaan bij eiseres waardoor dit vrijwel niet meer voorkomt, namelijk dat er eerst wordt teruggekanteld waarna wordt gecontroleerd op achtergebleven kuikens die dan handmatig door een medewerker worden verwijderd en dat de containers dan pas geautomatiseerd verder gaan naar het reinigingssysteem. Gelet op het voorgaande staat voor de rechtbank in voldoende mate vast dat het ondervinden van pijn, spanning of lijden bij de kuikens die op elkaar vielen en geen eigen plek hadden op de dumpband en bij de kuikens die op de kleppen achterbleven en op grond vielen vermijdbaar was.
3.3.
De rechtbank concludeert dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtredingen heeft begaan. Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor de boetes op te leggen.
4. Eiseres voert aan dat de boetes te hoog zijn en hadden moeten worden gematigd.
4.1.
De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Verordening 1099/2009 gediende doel - bescherming van het dierenwelzijn - staat voorop. De rechtbank acht de hoogte van de boetes hier aan de orde als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan het boetebedrag moet worden gematigd. Verweerder heeft ook terecht geen aanleiding gezien om de boetes te halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu het dierenwelzijn wel degelijk door deze overtredingen is geschaad.
5. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500.
5.2.
In boetezaak 201702504 is de redelijke termijn aangevangen op 28 april 2017, de datum waarop het voornemen is uitgebracht. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met meer dan 19 maanden overschreden, waarbij de bestuurlijke fase bijna 12 maanden teveel in beslag heeft genomen en de overschrijding van ruim 8 maanden in de rechterlijke fase was. De rechtbank ziet hierin aanleiding de boete in boetezaak 201702504 te matigen met 20 % tot een bedrag van € 2.000,-.
5.3.
In boetezaken 201704221, 201704361, 201704364, 201704534, 201704539 en 201704540 is de redelijke termijn aangevangen met de voornemens van 4 juli 2017 en in boetezaak 201704725 met het voornemen van 10 juli 2017. In deze zaken is de redelijke termijn op het moment van deze uitspraak dus met meer dan 17 maanden overschreden, waarvan ruim 9 maanden in de bestuurlijke fase en ruim 8 maanden in de rechterlijke fase. De rechtbank ziet in de overschrijding in deze boetezaken aanleiding om de boetes te matigen met 15 % tot een bedrag van € 2.125,-.
5.4.
In boetezaken 201705074 en 201705075 is het voornemen uitgebracht op 2 augustus 2017 en in boetezaak 201705294 op 7 augustus 2017. Daarmee is de redelijke termijn in deze boetezaken overschreden met meer dan 16 maanden, waarvan zowel de bestuurlijke fase als de rechterlijke fase ruim 8 maanden teveel in beslag heeft genomen. De rechtbank zal vanwege deze overschrijding de boetes in deze drie boetezaken verlagen met 15 % naar een bedrag van € 2.125,-.
5.5.
Tenslotte is in boetezaken 201705760 en 201705763 de redelijke termijn aangevangen met de op 30 augustus 2017 uitgebrachte voornemens en is de redelijke termijn dus met meer dan 15 maanden overschreden. De overschrijding in zowel de bestuurlijke fase als de rechterlijke fase was ongeveer 8 maanden. De rechtbank ziet in de overschrijding aanleiding om de boetes in deze zaken ook te matigen et 15 % tot een bedrag van € 2.125,-.
6. Omdat de rechtbank de boetebedragen verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en worden de primaire besluiten herroepen. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank stelt zelf de boetebedragen vast zoals hiervoor onder 5.2 tot en met 5.5 is weergegeven.
7. Nu het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres worden vergoed. Omdat zowel verweerder als de rechtbank overschrijding van de redelijke termijn kan worden toegerekend in ongeveer even grote mate zal de rechtbank zowel verweerder als de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden, elk voor de helft.
7.1.
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 345,-. Daarvan dient verweerder € 172,50 te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) eenzelfde bedrag.
7.2.
Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 0,5). Verweerder en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) vergoeden daarvan elk de helft, zijnde € 262,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- herroept de primaire besluiten voor zover die zien op de hoogte van de boetes;
- stelt de boete in boetezaak 201702504 vast op € 2.000,-;
- stelt de boetes in boetezaken 201704221, 201704361, 201704364, 201704534, 201704539, 201704540, 201704725, 201705074, 201705075, 201705294, 201705760 en 201705763 vast op € 2.125,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres € 172,50 aan griffierecht vergoedt;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres € 172,50 aan griffierecht vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 262,50;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 262,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
9 december 2020.
de griffier is buiten staat de rechter is verhinderd
deze uitspraak te tekenen deze uitspraak te tekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.