Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/3130
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 maart 2020 in de zaak tussen
Club Blu B.V., te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. J. Nagtegaal,
en
de burgemeester van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.
Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 15 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard
.
.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft verzocht om met toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van de stukken waarvan de openbaarmaking is geweigerd.
Eiseres heeft de in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb bedoelde toestemming verleend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2020. Eiseres heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] .
Overwegingen
1. Bij brief van 27 februari 2018 heeft eiseres, met een beroep op artikel 3 van Pro de Wob, verweerder verzocht haar afschriften toe te sturen van alle correspondentie, mails, brieven, notities en notulen die zijn verstuurd tussen de Directie Veiligheid en de afdeling Vastgoed van de gemeente Rotterdam (en advocaat mr. J. van der Valk) na 20 december 2017 over en omtrent Club Blu. Met het primaire besluit heeft verweerder op het verzoek van eiseres beslist.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder – onder overname van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie en aanpassing van de motivering en aanvulling van de gronden – het bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek gehandhaafd.
3. Eiseres stelt – kort samengevat – dat sprake is van belangenverstrengeling omdat verweerder ten onrechte een bestuursrechtelijke kwestie (spoedsluiting van het pand) vermengd heeft met een privaatrechtelijke kwestie (ontbinden van de huurovereenkomst met de gemeente) en verwijst daarbij onder meer naar een e-mail van de Directie Veiligheid van de gemeente van 4 januari 2019. Tussen de geweigerde e-mails zit – zo stelt eiseres – correspondentie van 3 en 4 januari 2019 tussen de advocaat van de gemeente die betrokken was bij de civielrechtelijke zaak over de ontbinding van de huurovereenkomst en de Directie Veiligheid. Eiseres betwist, mede bij gebrek aan wetenschap, dat alle e-mailberichten die verweerder met een beroep op de Wob weigert te verstrekken, bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn bestemd voor intern beraad dan wel dat verweerder het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van openbaarheid. Verweerder heeft – zo stelt eiseres – ten onrechte niet getoetst aan vaste rechtspraak dat aan een beraad het interne karakter komt te ontvallen indien sprake is van advisering of gestructureerd overleg dan wel sprake is van een eigen belang van de adviseur. Verder stelt verweerder weliswaar dat het merendeel van de documenten (kennelijk) persoonlijke beleidsopvattingen bevat, maar heeft hij volgens eiseres niet aannemelijk gemaakt om welke reden deze persoonlijke beleidsopvattingen niet zouden kunnen leiden tot openbaarmaking dan wel niet kunnen worden gescheiden van de in de e-mails vervatte feiten. Dat naar de mening van verweerder hetgeen overblijft een nietszeggend geheel zou zijn, laat dit volgens eiseres onverlet. Het bestreden besluit is dan ook onzorgvuldig voorbereid en berust niet op een deugdelijke motivering. Eiseres verwijst daarbij naar de conclusie van de commissie dat de motivering in bezwaar mager is, maar net voldoende, zonder nadere toelichting hiervan.
4. Ter zitting heeft eiseres haar beroep beperkt tot de in bezwaar gehandhaafde weigering om de e-mailberichten genummerd 10 (huurovereenkomst), 11 (spoedsluiting) en 13 (juridisch advies) openbaar te maken. Het gaat eiseres daarbij alleen om de inhoudelijke passages van deze e-mailberichten, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens van de betrokkenen.
5. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van de vertrouwelijk overgelegde documenten. De documenten betreffen e-mail-correspondentie tussen ambtenaren werkzaam bij de gemeente onderling, de gemachtigde van eiseres en een door de gemeente ingeschakelde advocaat. Met inachtneming van deze kennisname zal de weigering door verweerder van openbaarmaking van deze documenten worden beoordeeld. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder de documenten met weggelakte passages aan de dossierstukken heeft toegevoegd, waarbij per weggelakte passage een of meer weigeringsgronden in de kantlijn zijn gezet.
Motivering/ zorgvuldigheid
6.1.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) eerder in haar jurisprudentie heeft overwogen moet in beginsel per document of onderdeel daarvan worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen kan daarvan worden afgezien. Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen dat indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, deze uitzondering zich slechts kan voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7336. De rechtbank stelt vast dat aan voormelde vereisten is voldaan. Verweerder mocht volstaan met het geven van een algemene motivering waarom openbaarmaking van deze documenten moet worden geweigerd in combinatie met het per alinea in de kantlijn aangeven van de weigeringsgrond(en).
6.2.
Eiseres wordt dan ook niet gevolgd in haar stelling dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid dan wel gebrekkig is gemotiveerd. Bij de beslissing op bezwaar, waarvan het advies van de commissie en de “aanvulling pleitnota inzake bezwaar Club Blu ivm WOB-besluit” van 10 januari 2019 deel uitmaken, zijn de gronden en de motivering voor de weigering tot openbaarmaking van de documenten aangevuld. Voor zover de commissie de motivering van verweerder als ‘mager’ heeft aangeduid, is deze in het kader van de heroverweging in bezwaar aangevuld en kan deze de weigeringsgronden dragen.
Intern beraad
7.1.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren (externe derden), kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
7.2.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497 ontvalt aan een beraad het interne karakter indien daarbij een externe derde is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.
7.3.
Naar vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1708) is een advies van een advocaat over mogelijke procedures en de daarin in te nemen standpunten en te volgen tactieken naar zijn aard bestemd voor intern beraad. De bespreking van de juridische merites van mogelijke keuzes, betekent niet dat geen sprake zou zijn van persoonlijke beleidsopvattingen. De opvattingen zijn immers, ook wanneer deze een juridische waardering van verschillende benaderingen betreffen, persoonlijke opvattingen van degene die deze opschrijft (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1258.
7.4.
Na het inzien van de stukken overweegt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de niet openbaar gemaakte e-mailberichten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, ook voor zover dat e-mailberichten van de door de gemeente ingeschakelde externe derde betreft. De schrijvers van de e-mailberichten hebben de bedoeling gehad dat die berichten zouden dienen voor henzelf of voor het gebruik van anderen binnen de overheid. Het advies van de door de gemeente ingeschakelde advocaat is gelet op de onder 7.3. genoemde rechtspraak naar zijn aard bestemd voor intern beraad. Anders dan eiseres heeft betoogd, ontvalt aan een juridisch advies van een advocaat voor een civielrechtelijke kwestie niet het karakter van intern beraad als het advies mede wordt gebruikt bij een bestuursrechtelijke kwestie of omgekeerd. In dit geval heeft de advocaat geen ander belang dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid, zodat er geen sprake is van een derde met een eigen belang.
Persoonlijke beleidsopvattingen
7.5.
De inhoud van de e-mailberichten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad beantwoordt aan de definitie van persoonlijke beleidsopvattingen in de Wob. Voor zover eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd om de persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot de persoon herleidbare vorm, overweegt de rechtbank dat het openbaren van persoonlijke beleidsopvattingen in een niet tot de persoon te herleiden vorm een discretionaire bevoegdheid van verweerder is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563). Verweerder heeft in redelijkheid kunnen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid.
7.6.
Voor zover er ook feitelijke informatie in de e-mailberichten is opgenomen, is deze naar het oordeel van de rechtbank zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is deze van elkaar te scheiden.
Voorkomen van onevenredige bevoordeling/benadeling
8. Verweerder heeft ook de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g (het voorkomen van onevenredige bevoordeling/benadeling), van de Wob toegepast. Dit artikel beschermt tevens het belang bij het voorkomen van onevenredige benadeling van een (rechts)persoon met het oog op diens procespositie (vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling van 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2605 en van 9 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC9089). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hij in vertrouwen moet kunnen overleggen en advies moet kunnen ontvangen van zijn advocaat. Het overleg tussen verweerder en de advocaat kent een vertrouwelijk karakter en verweerder zal onevenredig worden benadeeld indien derden inzicht verkrijgen in processtrategieën dan wel de procespositie. De rechtbank is niet gebleken van de door eiseres vermeende belangenverstrengeling. Ook ten aanzien van de overige e-mailberichten heeft verweerder deze grond aan de weigering ten grondslag kunnen leggen, omdat openbaarmaking daarvan zal leiden tot onevenredige benadeling van de betrokken partijen of bevoordeling van derden. Gelet hierop heeft verweerder het belang om onevenredige benadeling dan wel bevoordeling te voorkomen zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking.
Conclusie
9. Hieruit volgt dat de toegepaste weigeringsgronden bij de genoemde e-mailberichten in de weg staan aan openbaarmaking daarvan. Het beroep is dan ook ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 19 maart 2020 gedaan door mr. M.C. Snel-van den Hout, voorzitter, en mr. A.C. Rop en mr. R. Kegge, leden, in aanwezigheid van mr. M.B. Volp, griffier. De uitspraak is openbaar gemaakt door middel van publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is buiten staat De voorzitter is verhinderd te tekenen
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.