Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 16/3934
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2020 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. E. Dans,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voorheen
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr.ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij uitspraak van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362, hierna: de verwijzingsuitspraak) heeft de rechtbank aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door de rechtbank gestelde vragen over verontreiniging van pluimveekarkassen en de controle daarop.
Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak verwijst de rechtbank naar de verwijzingsuitspraak.
Bij arrest van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720, hierna: het arrest) heeft het Hof de door de rechtbank gestelde vragen beantwoord. Partijen hebben schriftelijk gereageerd op het arrest.
Op 16 juli 2020 heeft een nadere zitting plaatsgevonden waarbij het beroep van eiseres wederom tegelijk is behandeld met soortgelijke beroepen van andere slachterijen (zaaknummers ROT 16/3920, 16/3921, 16/3922, 16/3923, 16/3924, 16/3925, 16/3926, 16/3927, 16/3928, 16/3929, 16/3930, 16/3931, 16/3932, 16/3933 en 16/3935). Eiseres heeft zich, samen met de andere slachterijen, laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door prof. dr. F. van Knapen (werkzaam bij Institute for Risk Assessment Sciences (IRAS)), ing. N.M. Bolder, A. de Weerd (werkzaam bij Marel), M. den Hartog (werkzaam voor NEPLUVI) en [naam] en [naam] (beiden werkzaam bij andere slachterijen). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. B. van der Linden (werkzaam bij afdeling Toezichtontwikkeling van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)) en dr. R. de Jonge (voedselveiligheidsspecialist bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)).
Overwegingen
1. In deze zaak en de andere zaken die de meervoudige kamer op dezelfde zittingen heeft behandeld, gaat het om boetes van € 2.500,- die verweerder aan pluimveeslachterijen heeft opgelegd omdat bij controle door de NVWA is geconstateerd dat karkassen verontreinigd waren. De rechtbank heeft in de verwijzingsuitspraak aan het Hof gevraagd of de Europese voorschriften inhouden dat op een pluimveekarkas na het schoonmaken geen enkele zichtbare verontreiniging meer aanwezig mag zijn (een nultolerantienorm) en zo ja, voor welke soorten verontreiniging (feces, gal en/of kropinhoud) dat dan geldt. Ook heeft de rechtbank gevraagd naar het moment in het slachtproces waarop zichtbare verontreiniging verwijderd moet zijn en de wijze waarop de NVWA daarop mag controleren. Voor een weergave van de relevante regelgeving, overgelegde rapporten, feiten en omstandigheden, voor zover deze hierna niet aan de orde komen, verwijst de rechtbank naar de verwijzingsuitspraak. Het Hof heeft de prejudiciële vragen van de rechtbank beantwoord en het is nu aan de rechtbank om, gelet op de uitleg die het Hof heeft gegeven, te beoordelen of verweerder terecht de boete aan eiseres heeft opgelegd.
2. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “De exploitant van een levensmiddelenbedrijf heeft niet of onvoldoende zorg gedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van de geslachte dieren.” Volgens verweerder heeft eiseres niet voldaan aan artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004) en daarmee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, van de Regeling dierlijke producten overtreden.
3. In punt 5 en 8 van hoofdstuk IV, sectie II, bijlage III, van Verordening 853/2004 (hierna: punt 5 en 8) staat:
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waarin pluimvee of lagomorfen worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan:
5. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zonder onnodig uitstel plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst.
8. Na keuring en verwijdering van de ingewanden moeten geslachte dieren zo spoedig mogelijk worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 °C, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden.
4. Eiseres voert aan dat uit punt 5 en 8 niet volgt dat na het schoonmaken van een pluimveekarkas er geen enkele zichtbare verontreiniging meer op mag zitten. Alleen bij mogelijke nadelige gevolgen voor de volksgezondheid kan sprake zijn van verontreiniging en dat is hier niet het geval. Eiseres wijst op het in de verwijzingsuitspraak genoemde rapport van IRAS waaruit volgt dat de bijdrage van bezoedelingen door kropinhoud, gal en feces aan de reeds op de karkassen zittende totale vracht aan bacteriën nihil tot nauwelijks meetbaar is. Voorts voert eiseres aan dat de voorschriften van punt 5 en 8 geen betrekking hebben op kropinhoud en gal en dat gal per definitie geen verontreiniging is. Volgens eiseres zijn bezoedelingen nooit helemaal te voorkomen en is een nultolerantienorm onhaalbaar. Ook het arrest van het Hof biedt ruimte om per geval te beoordelen of sprake is van een aanvaardbare graad van verontreiniging. Eiseres verwijst daarvoor naar overweging 59 van het arrest en naar de omstandigheid dat het Hof geen nultolerantienorm voor onzichtbare verontreiniging lijkt te hanteren. Een bezoedeling is aanvaardbaar als het ontstaan van de verontreiniging niet voorkomen kan worden, de betreffende bezoedeling ondanks alle schoonmaakstappen redelijkerwijs niet schoongemaakt kan worden of de bezoedeling redelijkerwijs niet geconstateerd kan worden bij een laatste controle voor de koeling. Dit is in het bijzonder het geval bij een enkel graanvliesje of andere geringe bezoedeling aan de binnenkant van het karkas. Bij een geringe bezoedeling, waar in deze zaak sprake van is, is er geen significante bijdrage aan het risico voor de volksgezondheid, zoals volgt uit verschillende rapporten die zij heeft overgelegd, aldus eiseres.
4.1.
In het arrest heeft het Hof op vragen van de rechtbank over de norm en de soorten verontreiniging geantwoord dat de voorschriften in punt 5 en 8 inhouden dat een pluimveekarkas na de fase van het schoonmaken en vóór de koelfase geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen (punt 62) en dat het begrip „verontreiniging” niet alleen verontreiniging door fecaliën omvat, maar ook verontreiniging door kropinhoud en gal (punt 45).
4.2.
Gelet op de duidelijke beantwoording van het Hof kan het betoog van eiseres dat bij gal en kropinhoud geen sprake is van verontreiniging niet slagen.
4.3.
Voorts ziet de rechtbank, anders dan eiseres, in het arrest geen ruimte voor een beoordeling of sprake is van een aanvaardbare graad van verontreiniging bij de vaststelling of punt 5 en 8 zijn overtreden. Daartoe zijn naar het oordeel van de rechtbank met name de volgende overwegingen van het Hof van belang:
“(53) Wat de vraag betreft, in welk stadium er geen sprake meer mag zijn van enige – zichtbare of niet-zichtbare – verontreiniging, zij erop gewezen dat verzoekers in het hoofdgeding met name stellen dat het onmogelijk is om aan een nultolerantienorm te voldoen en dat eventuele verontreiniging op het karkas in de fase van de panklaarlijn wordt verwijderd tijdens het koelproces of tijdens het versnijden en het verpakken. Slachthuizen zouden dan ook louter een inspanningsverplichting hebben om ervoor te zorgen dat er tijdens het hele slachtproces geen verontreiniging optreedt.
(54) Dat argument kan niet slagen.
[…]
(57) Het doel van de postmortemkeuring is juist om de voor menselijke consumptie ongeschikte delen te scheiden van de andere delen, die vervolgens in de fase van het schoonmaken kunnen worden ontdaan van alle resterende verontreiniging, zoals bloed of de inhoud van de darmen. Deze fase zou volstrekt overbodig zijn als onmiddellijk na de fase van het uitnemen van de ingewanden een nultolerantiedrempel zou gelden, waarbij geen enkele zichtbare verontreiniging zou worden getolereerd
(58) Daarentegen blijkt uit de door de Uniewetgever in bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 8, bij verordening nr. 853/2004 vastgestelde volgorde van de verwerkingsstappen dat het schoonmaken moet plaatsvinden vóór de koeling en dus vóór het versnijden, verpakken en ter beschikking stellen aan de consument. Na de schoonmaakfase mag er dus geen enkele zichtbare verontreiniging meer zijn
(59) In de schoonmaakfase heeft het toezicht van de officiële dierenarts het dus reeds mogelijk gemaakt de nodige maatregelen te nemen om het gevaar tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen door de delen die nog gereinigd kunnen worden, schoon te maken en, als het gevaar niet tot een aanvaardbaar niveau kan worden teruggebracht, passende corrigerende maatregelen te nemen om het gevaar weg te nemen, namelijk de betrokken partijen ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren overeenkomstig de „HACCP-beginselen” in de zin van artikel 5 van Pro verordening nr. 852/2004
(60) Bovendien is het beheersen van de fase van het schoonmaken, door een karkas aan te leveren dat tijdens de koelfase, de fase van het versnijden en de verpakkingsfase vrij is van elke zichtbare verontreiniging, des te belangrijker omdat deze fasen reeds op zichzelf een kritiek controlepunt vormen vanwege de vele contacten van het vlees met verontreinigde oppervlakken of materialen. Als het gevaar van de vorige stap niet onder controle is, kan dit gevolgen hebben voor de volgende stap of kan het gevaar tijdens deze stap zelfs nog groter worden. De doelstelling om een hoog niveau van consumentenbescherming te bereiken, zou dus ernstig in gevaar komen
[…]
(62) Bijgevolg moet op de eerste en de derde vraag worden geantwoord dat bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een pluimveekarkas na de fase van het schoonmaken en vóór de koelfase geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen.”
4.4.
De beantwoording van het Hof is duidelijk: een karkas mag geen enkele zichtbare verontreiniging vertonen. Dat biedt geen ruimte om een zichtbare geringe bezoedeling als een mogelijk aanvaardbare graad van verontreiniging aan te merken, zoals eiseres betoogt in haar reactie op het arrest (onder punt 2.3. tot en met 2.7 van de reactie van 13 november 2019). Ten onrechte stelt eiseres dat die ruimte er wel is omdat het Hof voor onzichtbare verontreiniging geen nultolerantienorm hanteert. Allereerst kan uit de omstandigheid dat het Hof in overweging 48 tot en met 52 overweegt dat onder punt 5 en 8 ook onzichtbare verontreiniging valt, maar in het uiteindelijke antwoord in overweging 62 alleen spreekt van zichtbare verontreiniging, niet worden geconcludeerd dat er volgens het Hof geen nultolerantienorm voor onzichtbare verontreiniging geldt; het Hof laat zich daar niet over uit. Maar ook al zou het Hof wel vinden dat er voor onzichtbare verontreiniging geen nultolerantienorm geldt dan kan daar niet uit worden afgeleid dat dat ook voor zichtbare verontreiniging zou gelden. Het Hof is over de norm voor zichtbare verontreiniging immers heel duidelijk in het arrest. Daarnaast zijn de onderhavige boetes niet opgelegd vanwege onzichtbare verontreiniging. Dus de relevantie van de stelling van eiseres dat voor onzichtbare verontreiniging geen nultolerantienorm zou gelden, ontgaat de rechtbank. Het Hof heeft zich in overweging 62 beperkt tot de beantwoording van de vraag die door de rechtbank is gesteld over zichtbare verontreiniging.
Evenmin ziet de rechtbank in overweging 59 de ruimte die eiseres graag ziet voor een nadere beoordeling van de mate van verontreiniging (bepaling of de aangetroffen bezoedeling aanvaardbaar is). Weliswaar wordt in die overweging gesproken over het terugbrengen van het gevaar tot een aanvaardbaar niveau, maar dit heeft geen betrekking op het schoonmaakproces dat door de slachterij wordt uitgevoerd. De rechtbank wijst daarbij ook op de Engelse en Franse tekst van overweging 59 van het arrest die als bijlage bij deze uitspraak is gevoegd. Gelet op de tekst van die overweging 59, de samenhang met de daaraan voorafgaande overwegingen en de uiteindelijke conclusie van het Hof, kan dit niet anders worden gelezen dan dat het de officiële dierenarts (de toezichthouder) is die het gevaar tot een aanvaardbaar niveau terugbrengt door bij de PM-keuring de voor menselijke consumptie ongeschikte delen te scheiden van andere delen die nog schoongemaakt kunnen worden. Nadat de officiële dierenarts het gevaar tot een aanvaardbaar niveau heeft teruggebracht is het aan eiseres om de delen die de dierenarts niet ongeschikt heeft bevonden schoon te maken en daarmee te ontdoen van alle resterende zichtbare verontreiniging.
4.5.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat uit punt 5 en 8 volgt dat na de schoonmaakfase (en vóór de koeling) op een pluimveekarkas geen enkele zichtbare verontreiniging meer mag zitten, zodat er helemaal geen feces, gal of kropinhoud meer op het karkas aanwezig mag zijn, ook geen klein plekje of een enkel korreltje.
5. Eiseres voert aan dat de overtredingen haar sowieso niet kunnen worden verweten. Zij heeft alle maatregelen genomen die van haar kunnen worden gevergd. Het is praktisch en technisch gezien onmogelijk om volledig te voorkomen dat aan het einde van de panklaarlijn in een incidenteel geval bezoedeling op een karkas aanwezig is. Dit geldt met name voor kleine plekjes aan de binnenzijde van een karkas. Bovendien is er dan geen significant gevaar voor de volksgezondheid. Dat een nultolerantienorm aan het einde van de slachtlijn onhaalbaar is volgt ook uit een rapport van ing. N.M. Bolder en de verklaringen van producenten van slachtapparatuur en uit de omstandigheid dat vrijwel alle pluimveeslachterijen waarschuwingen en boetes hebben gekregen voor bezoedelde karkassen, aldus eiseres.
5.1.
Zoals hiervoor is overwogen, geldt als norm voor pluimveeslachterijen dat na de schoonmaakfase er geen zichtbare feces, gal of kropinhoud op een karkas aanwezig mag zijn. Indien eiseres daar niet aan voldoet, heeft zij de norm overtreden. De stelling van eiseres dat zij niet aan die norm kan voldoen en dat haar die overtreding dus niet kan worden verweten, volgt de rechtbank niet.
Allereerst is het Hof duidelijk over de norm die uit punt 5 en 8 volgt. De uitleg van die norm impliceert dat het Hof en de Europese wetgever ervan uitgaan dat slachterijen ook aan die norm kunnen voldoen. De rechtbank is ook niet gebleken dat het voor pluimveeslachterijen onmogelijk is om iedere zichtbare verontreiniging aan het einde van het schoonmaakproces te voorkomen. Eiseres gaat bij haar stellingname uit van het bestaande proces bij eiseres en andere slachterijen. Vergeleken met een aantal jaren geleden is dat proces vatbaar gebleken voor verbetering op dit punt. Verweerder heeft onbestreden gesteld dat na intensieve controles door de NVWA bij de pluimveeslachterijen minder overtredingen van punt 5 en 8 werden vastgesteld dan in het begin en ook is op de zitting van 16 juli 2020 namens NEPLUVI bevestigd dat er nu een lagere graad van bezoedeling is dan vijf jaar geleden. Ook daaruit volgt dat er ten tijde van de gestelde overtredingen zeker nog mogelijkheden bestonden voor de pluimveeslachterijen om de aanwezigheid van zichtbare verontreinigingen te reduceren. Ook de A-G lijkt in punt 66 van de conclusie van 29 november 2018 in deze zaken (ECLI:EU:C:2018:974), die mening toegedaan als hij opmerkt dat ‘technisch onmogelijk’ een andere categorie is dan ‘technisch mogelijk maar duur’.
5.2.
Daarnaast is van belang, zoals het Hof in het arrest ook meermaals benadrukt, dat de doelstelling van Verordening 853/2004 is om met betrekking tot de voedselveiligheid een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen (punt 60 arrest). Daarin past niet dat een lidstaat niet handhavend optreedt als ‘slechts’ kleine plekjes verontreiniging op een karkas worden aangetroffen. Bovendien kunnen ook kleine plekjes aan de binnenzijde van een karkas, wel degelijk een gevaar vormen voor de volksgezondheid. Dit kan allereerst worden afgeleid uit het arrest waarin het Hof feces, gal en kropinhoud schaart onder het begrip verontreiniging en geen onderscheid naar grootte maakt. Daarnaast heeft verweerder met stukken van BuRo en toelichting op de zittingen voldoende aannemelijk gemaakt dat ook in kleine plekjes verontreiniging wel degelijk een gevaar voor de volksgezondheid kan schuilen. Zo heeft verweerder ter zitting toegelicht dat geschat wordt dat jaarlijks 60.000 voedselinfecties verband houden met pluimvee, waarvan campylobacter de grootste veroorzaker is en dat ziekteverwekkers in een aantal van miljoenen per gram zitten en dus ook kleine bezoedelingen mensen ziek kunnen maken. Ook heeft verweerder gewezen op een onderzoek van Pacholewicz, dat eiseres ook heeft aangehaald, waaruit volgt dat zichtbaar verontreinigde karkassen een hoger besmettingsniveau met E.coli en campylobacter hebben. Eiseres heeft met hetgeen zij heeft aangevoerd en overgelegd niet aannemelijk gemaakt dat kleine plekjes verontreiniging geen risico opleveren voor de volksgezondheid. In het bijzonder heeft eiseres gewezen op een rapport van IRAS dat ziet op onderzoek naar de gemiddelde bijdrage van een verontreiniging aan de totale bacteriële vracht die reeds op een pluimveekarkas aanwezig is. Maar uit dit rapport kan niet worden afgeleid dat een (klein plekje) verontreiniging op zichzelf geen risico voor de voedselveiligheid oplevert.
5.3.
Uitgaande van het doel van de norm van punt 5 en 8 wordt van pluimveeslachterijen verwacht dat zij alles in het werk stellen om de consument te beschermen en dus de bacteriële belasting op pluimveevlees zo laag mogelijk te houden. Gelet op het voorgaande is overtreding van die norm ook verwijtbaar als sprake is van kleine zichtbare plekjes verontreiniging.
6. Eiseres voert aan dat verweerder sinds juni 2015 een strenger interventiebeleid is gaan hanteren met een nieuwe beoordelingssystematiek. Waar voorheen incidenteel karkassen van de slachtlijn werden gehaald en uitwendig beoordeeld, worden sinds juni 2015 bij elke slachtshift drie keer 50 karkassen van de slachtlijn gehaald en zowel in- als uitwendig gecontroleerd. Dit vindt geen steun in Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong. Bovendien is dit nieuwe handhavings- en controlebeleid van de ene op de andere dag toegepast terwijl het pas na een jaar is gepubliceerd; dit is in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Daarnaast is op verschillende wijzen gecontroleerd door de toezichthouders bij de pluimveelslachterijen; in sommige gevallen zijn de karkassen binnenstebuiten gekeerd, aldus eiseres.
6.1.
Niet in geschil is dat verweerder sinds juni 2015 anders controleert op de verontreiniging van pluimveekarkassen. Een beschrijving van de wijze waarop moet worden gecontroleerd, is neergelegd in het projectprotocol Verbeterplan vleesketen dat op 24 november 2015 is gepubliceerd. Dat dit protocol eerst na de geconstateerde overtredingen is gepubliceerd maakt niet dat sprake is van strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel, nu verweerder heeft toegelicht dat de wijziging in de controles al voorafgaande aan het moment van de geconstateerde overtredingen is besproken met brancheorganisatie NEPLUVI. Uit de door eiseres overgelegde e-mailberichten tussen NEPLUVI en de NVWA volgt weliswaar dat men het in juni 2015 nog niet eens was op bepaalde punten, maar daaruit blijkt wel duidelijk dat het Verbeterplan al in juni 2015 met NEPLUVI is besproken en dat NEPLUVI ervan op de hoogte was dat de NVWA de gewijzigde manier van controleren zou gaan invoeren. Voorts heeft verweerder toegelicht dat in juni 2015 eerst is gestart met een pilot met deze wijze van controleren waarbij helemaal nog geen boetes werden gegeven. Daarnaast merkt de rechtbank op dat voor verweerder geen verplichting bestaat om een beschrijving van de wijze van controleren door zijn toezichthouder vast te leggen in beleid. Een voorafgaande publicatie van het protocol was dan ook geen voorwaarde om op een andere manier te kunnen gaan controleren.
6.2.
Zoals is beschreven in het projectprotocol Verbeterplan vleesketen houdt de gewijzigde methode van controleren op verontreiniging in dat drie keer 50 karkassen van de slachtlijn worden gehaald, waarbij geldt dat een karkas niet binnenstebuiten wordt gekeerd; vet rond de cloaca mag aan de kant worden geschoven om in het karkas te kunnen kijken en de buitenkant van het karkas wordt beoordeeld maar verder niet, aldus het protocol. Eiseres heeft in algemene bewoordingen gesteld dat sprake zou zijn geweest van verschillen in de controles. Zij heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval de controles op verontreiniging in strijd met het protocol zijn uitgevoerd, dan wel strenger zijn uitgevoerd dan bij andere slachterijen. De rechtbank heeft op de zitting van 6 maart 2017 uitvoerig alle rapporten van bevindingen van alle constateringen bij alle slachterijen doorgenomen en eiseres heeft toen niet ten aanzien van een specifieke constatering gesteld dat de controle in strijd met het protocol had plaatsgevonden. Ook op de zitting van 16 juli 2020 heeft eiseres volstaan met een algemene stelling daarover en dat is onvoldoende. Daarbij heeft eiseres op de zitting van 16 juli 2020 ten aanzien van haar stelling dat (bij de controles die tot de onderhavige boetes hebben geleid) in sommige gevallen de karkassen binnenstebuiten zijn gekeerd, desgevraagd aangegeven dat zij daaronder verstaat dat een karkas minutieus is onderzocht aan de binnen- en buitenkant en dat de flap is weggeklapt. Dit is evenwel niet in strijd met de beschrijving die in het protocol over de wijze van controleren is gegeven.
6.3.
Vervolgens moet worden beoordeeld of de wijze van controleren zoals is beschreven in het protocol ook is toegestaan. Het Hof heeft in het arrest op dit punt het volgende overwogen:
“(69) Hieruit blijkt dat de Uniewetgever, om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te bereiken, minimumnormen voor de controle op vlees van pluimvee heeft vastgesteld, namelijk het uitwendige onderzoek van de karkassen en het inwendige onderzoek van een aantal karkassen, waarbij hij de bevoegde autoriteit een ruime discretionaire bevoegdheid heeft gelaten om, indien zij dat noodzakelijk acht, grondigere controles – zoals analyses – uit te voeren
(70) In dit verband kan het onder meer noodzakelijk zijn om een pluimveekarkas met het oog op het onderzoek van het vetweefsel van de slachtketen te halen om een voor de menselijke gezondheid schadelijke pathologie – zoals vogelgriep – op te sporen, hetgeen evenredig is, gelet op het belang van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid
(71) In elk geval zal het aan de nationale rechter staan om, gelet op de hem verstrekte gegevens, na te gaan of de voor de controle van pluimveekarkassen gebruikte middelen geschikt waren om het door de betrokken regeling rechtmatig nagestreefde doel te bereiken en niet verder gingen dan nodig was om dit doel te bereiken.”
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank doorstaat de door verweerder in het protocol beschreven wijze van controleren de toets van overweging 71 van het arrest. Verweerder heeft in reactie op het arrest toegelicht dat bij het verwijderen van de ingewanden verontreiniging kan ontstaan en dat het daarom juist belangrijk is om de lichaamsholte, waar voorheen het maag- en darmpakket zat, te controleren op de aanwezigheid van verontreiniging. Om de lichaamsholte te kunnen controleren is het noodzakelijk de karkassen van de lijn te halen en het vet bij de cloaca weg te klappen om in het karkas te kunnen kijken, aldus verweerder. Eiseres heeft op dit punt niet gesteld dat de controlemethode onevenredig is. De rechtbank is hiervan ook niet gebleken en acht het van de lijn halen van een karkas en wegklappen van de vetflap bij de cloaca om de holte te kunnen controleren, geschikt om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te bereiken en niet verdergaand dan nodig.
7. Eiseres voert aan dat de gestelde overtredingen onvoldoende bewezen zijn. De vaststelling van de aard en omvang van de bezoedeling door de toezichthouder moet deugdelijk en controleerbaar zijn aan de hand van een rapport van bevindingen en daarbij gevoegde duidelijke foto’s waaruit de geconstateerde bezoedeling blijkt en dat is hier niet het geval. Op de bij de rapporten gevoegde foto’s is te zien dat het hele kleine plekjes zijn en bovendien is op de foto’s niet goed te zien om welk soort bezoedeling (gal, feces of kropinhoud) het gaat, aldus eiseres.
7.1.
Verweerder heeft het boetebesluit gebaseerd op drie rapporten van bevindingen die op 25 augustus 2015, 27 augustus 2015 en 2 september 2015 zijn opgemaakt door toezichthoudend dierenartsen van de NVWA. Naar aanleiding van de constateringen in de eerste twee rapporten heeft eiseres twee maal een schriftelijke waarschuwing gekregen. Naar aanleiding van het rapport van 2 september 2015 is eiseres de boete opgelegd.
7.1.1.
In het rapport van bevindingen van 25 augustus 2015 beschrijft de toezichthouder een bevinding op 25 augustus omstreeks 9.15 uur onder meer als volgt.
“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de panklaarafdeling van het slachthuis. De inspectie vond plaats in verband met het reguliere toezicht door de NVWA. Aan het einde van de panklaarafdeling, net voordat de karkassen de voorkoeling ingaan, controleerde ik steekproefsgewijs 50 karkassen op faecale bezoedeling en slachtfouten. Tussen mijn controle en de voorkoeling worden er door het bedrijf geen handelingen meer verricht aan de karkassen. Ik zag daar dat één karkas aan de binnenzijde bezoedeld was met mest (foto 7 en 2).”
7.1.2.
In het rapport van bevindingen van 27 augustus 2015 staat over een controle op 27 augustus 2015 omstreeks 7.00 uur het volgende.
“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de panklaarafdeling van het slachthuis. Deinspectie vond plaats in verband met het reguliere toezicht door de NVWA. Aan het einde van de panklaarafdeling, net voordat de karkassen de voorkoeling ingaan, controleerde ik steekproefsgewijs 50 karkassen op faecale bezoedeling en slachtfouten. Tussen mijn controle en de voorkoeling worden er door het bedrijf geen handelingen meer verricht aan de karkassen. Ik zag daar dat één karkas aan de binnenzijde bezoedeld was met mest (foto 1).”
7.1.3.
In het rapport van bevindingen van 2 september 2015 rapporteert de toezichthouder over controles op 2 september 2015 omstreeks 7.00 uur, 8.20 uur en 10.30 uur onder meer het volgende.
“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de panklaarafdeling van het slachthuis. Deinspectie vond plaats in verband met het reguliere toezicht door de NVWA. Aan het einde van de panklaarafdeling, net voordat de karkassen de voorkoeling ingaan, controleerde ik steekproefsgewijs 3 x 50 karkassen op fecale bezoedeling en slachtfouten. Tussen mijn controle en de voorkoeling worden er door het bedrijf geen handelingen meer verricht aan de karkassen. Ik zag daar bij de eerste controle van 50 karkassen omstreeks 7:00 uur, dat 2karkassen aan de binnenzijde bezoedeld waren met mest. Bij de 2de controle van 50 karkassen omstreeks 8:20 uur zag ik dat 1 karkas aan de binnenzijde bezoedeld was met mest en bij mijn 3de controle van 50 karkassen omstreeks 10.30 uur zag ik wederom dat 1 karkas aan de binnenzijde bezoedeld was met mest (zie foto 1 t/m 4).”
7.2.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147) mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is in de rapporten van bevindingen voldoende duidelijk omschreven welke constateringen zijn gedaan. De toezichthouders beschrijven de soort bezoedeling en waar zij die aantreffen. De inhoud van de rapporten vormt geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de constateringen door de toezichthouders. Eiseres heeft de bevindingen in de rapporten ook niet gemotiveerd betwist. Eiseres heeft niet onderbouwd waarom niet van de juistheid van de rapporten kan worden uitgegaan. De enkele stelling dat de constateringen niet controleerbaar zijn is, gelet op voornoemde vaste jurisprudentie, onvoldoende. Nu naar het oordeel van de rechtbank de inhoud van de rapporten voldoende duidelijkheid geeft over de bevindingen van de toezichthouders en eiseres niet heeft gemotiveerd waarom desondanks aan de juistheid van de bevindingen moet worden getwijfeld, is een nadere onderbouwing van de bevindingen met foto’s ook niet noodzakelijk. Overigens kan het betoog van eiseres ten aanzien van de beschikbare foto’s ook niet slagen, nu uit alles wat hiervoor is overwogen reeds volgt dat zowel gal, feces als kropinhoud een verontreiniging in de zin van punt 5 en 8 is en de grootte van de plekjes niet relevant is voor de vaststelling van de overtredingen.
8. Eiseres voert aan dat de boete onevenredig hoog is, nu het risico voor de volksgezondheid nihil is, eiseres geen verwijt kan worden gemaakt en verweerder het handhavingsbeleid plots heeft gewijzigd. In elk geval dient de boete te worden gehalveerd op grond van artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, omdat er geen of een gering risico voor de volksgezondheid is geweest. Eiseres wijst daarbij op rapporten van onder meer IRAS waaruit volgt dat kleine bezoedelingen niet leiden tot een significante toename van de veiligheidsrisico’s.
8.1.
De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de van toepassing zijnde regelgeving gediende doel - het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen over de verwijtbaarheid en wijziging in de controlemethode heeft verweerder in hetgeen door eiseres is aangevoerd geen reden hoeven zien om de boete te matigen dan wel af te zien van de oplegging van de boete. Evenmin is er grond voor een halvering van het boetebedrag nu niet kan worden geconcludeerd dat met de aangetroffen verontreinigingen het risico voor de volksgezondheidgeen gering was of ontbrak. De rechtbank verwijst hiertoe naar hetgeen onder 5.2. is overwogen.
9. Eiseres voert aan dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
9.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Tot de bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging van de termijn van twee jaar worden onder meer gerekend: de ingewikkeldheid van de zaak, de omvang van het verrichte onderzoek, de verknochtheid met andere zaken en de wijze waarop de zaak door de rechter is behandeld. Voorts wordt bij de vaststelling van de redelijke termijn de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie buiten beschouwing gelaten (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2014:188 en ECLI:NL:CBB:2009:BJ2560); die termijn vangt aan op de dag na verzending van de verwijzingsuitspraak door de nationale rechter en eindigt op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof van Justitie. Indien wordt geconcludeerd dat de redelijke termijn is geschonden, wordt de boete verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
9.2.
In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het op 16 oktober 2015 uitgebrachte voornemen. De termijn voor het afwachten van de beantwoording van de prejudiciële vragen wordt niet meegerekend; deze termijn ving aan op 8 juni 2017 met verzending van de verwijzingsuitspraak naar het Hof en eindigde met het arrest van het Hof op 12 september 2019. Daarnaast was de rechtbank vanwege de maatregelen rondom Covid-19 genoodzaakt de op 20 april 2020 geplande zitting uit te stellen met drie maanden. De rechtbank ziet aanleiding om ook deze (beperkte) vertraging, veroorzaakt door uitzonderlijke omstandigheden, buiten beschouwing te laten. Daarmee komt de rechtbank in deze zaak op een uiteindelijke overschrijding van de tweejaarstermijn met ruim vier maanden. Gelet op de ingewikkeldheid van de zaak, waarin o.a. meerdere deskundigenrapporten zijn ingebracht door beide partijen, het door de rechtbank verrichte onderzoek en de omstandigheid dat deze zaak onderdeel uitmaakt van een cluster van 16 beroepen van 7 slachterijen die de rechtbank tezamen heeft behandeld, acht de rechtbank evenwel bijzondere omstandigheden aanwezig die de overschrijding van de termijn met ruim vier maanden rechtvaardigen. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet geschonden.
10. Het beroep is dus ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, mr. J.F. Frankruijter en
mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 27 augustus 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
BIJLAGE
Taalversies overweging 59 Arrest C-347/17
In de schoonmaakfase heeft het toezicht van de officiële dierenarts het dus reeds mogelijk gemaakt de nodige maatregelen te nemen om het gevaar tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen door de delen die nog gereinigd kunnen worden, schoon te maken en, als het gevaar niet tot een aanvaardbaar niveau kan worden teruggebracht, passende corrigerende maatregelen te nemen om het gevaar weg te nemen, namelijk de betrokken partijen ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren overeenkomstig de „HACCP-beginselen” in de zin van artikel 5 van Pro verordening nr. 852/2004.
Thus, at the cleaning stage, the check carried out by the official veterinarian has already made it possible to implement the necessary measures to reduce the hazard to an acceptable level, by cleaning the parts that can still be cleaned, and, if the hazard cannot be reduced to an acceptable level, to adopt appropriate corrective measures to remove that hazard, that is, to declare, in accordance with the ‘HACCP principles’, the parts concerned unfit for human consumption within the meaning of Article 5 of Regulation No 852/2004.
Ainsi, au stade du nettoyage, la surveillance opérée par le vétérinaire officiel a déjà permis de mettre en oeuvre les mesures nécessaires afin de ramener le danger à un niveau acceptable, en nettoyant les parties pouvant encore l’être, et, à défaut de pouvoir ramener le danger à un niveau acceptable, d’adopter les mesures correctives adéquates afin d’éliminer ce danger, à savoir déclarer les parties concernées impropres à la consommation humaine, et ce conformément aux « principes HACCP », au sens de l’article 5 du règlement no 852/2004.