Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/157 25 juni 2009
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. A.J. Poelman, werkzaam bij Stichting Univé Rechtshulp,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.A.J. Mastenbroek, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 19 februari 2008, bij het College binnengekomen op 20 februari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 januari 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder, nadat het College bij uitspraak van 9 maart 2007 de eerdere beslissing op bezwaar van 10 april 2002 had vernietigd (AWB 02/625, LJN: BA2603), opnieuw op het bezwaar van appellant beslist
en dat bezwaar gericht tegen het besluit van 24 februari 2001 ongegrond verklaard.
Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder met toepassing van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) en het Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) alle herten en overige evenhoevigen dieren op het bedrijf van appellant verdacht verklaard van besmetting met mond- en klauwzeer (hierna: mkz) en op grond van de Gwd een aantal maatregelen opgelegd respectievelijk aangezegd, waaronder doding van de dieren.
Bij brief van 24 april 2008 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 20 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij genoemde gemachtigden zijn verschenen. Voor verweerder is voorts verschenen C, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
Voor een weergave van het ter zake geldende wettelijk kader, alsmede van feiten en omstandigheden die voor het College vast zijn komen te staan wordt verwezen naar
rubriek 2 'De grondslag van het geschil' van eerdergenoemde uitspraak van het College van 9 maart 2007.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant - wederom - ongegrond verklaard en daartoe, zakelijk samengevat, het volgende overwogen.
Verweerders beleid bij bestrijding en voorkoming van mkz in Nederland is erop gericht het virus in de beginfase zo snel mogelijk te elimineren. Bij het nemen van het primaire besluit van 24 februari 2002 is in de afweging betrokken dat de oorsprong van de toen recent in het Verenigd Koninkrijk (hierna: VK) bevestigde besmetting bij slachtdieren (nog) onduidelijk was. Bovendien bestond er twijfel of het bevestigde geval de eerste besmetting in het VK betrof; er werd terdege rekening gehouden met de mogelijkheid van andere, eerdere gevallen, waarin de besmetting met mkz onopgemerkt was gebleven, maar wel al voor verspreiding van het virus had gezorgd. Uit voorzorg zijn daarop maatregelen genomen die uitgingen van de mogelijkheid dat mkz al langer in het VK aanwezig was en voor verspreiding had gezorgd.
Bij wijze van achtergrond wijst verweerder er op dat het onderkennen van symptomen van mkz, nadat de ziekte een lange tijd niet in een land is voorgekomen, niet vanzelfsprekend is. Dierenartsen en veehouders zijn niet uit eigen ervaring bekend met het beeld en verwachten ook niet de ziekte aan te treffen. Pas in latere stadia van een uitbraak zijn zij op de verschijnselen van mkz gespitst. Bovendien is van bepaalde diersoorten, met name schapen, geiten en herten, bekend dat deze geen of moeilijk waarneembare symptomen van een mkz-besmetting vertonen. Voorts hangt de ernst van de symptomen af van de virusstam van de besmetting en de incubatietijd. Over deze factoren bestond aanvankelijk geen enkele zekerheid.
Daarentegen was wel bekend dat er in het VK in de voorafgaande periode veel vervoersbewegingen waren geweest, met name naar veemarkten, en dat het in het VK zeer slecht gesteld was met de identificatie en registratie - en daarmee de traceerbaarheid - van die dieren. De dreiging van een insleep met mkz was dus zeer reëel.
De herten van appellant waren in de periode 14-20 februari 2002 van Schotland over de weg door Engeland naar Nederland gebracht en derhalve moet worden geoordeeld dat zij in de gelegenheid zijn geweest met het mkz-virus te worden besmet.
Op grond van de zelfde omstandigheden is in het Nederlandse draaiboek voor de bestrijding van mkz een periode van 72 uur na de ontdekking van de eerste besmetting voorzien, waarin alle vervoer van voor mkz gevoelige dieren in het hele land wordt stilgelegd. Die periode, waarin klinische inspecties worden uitgevoerd en wordt getraceerd waar relevante dieren en producten de afgelopen weken naar toe zijn gegaan, is minimaal nodig om meer duidelijkheid te krijgen over de verspreiding van de ziekte. De afnemende landen worden gewaarschuwd en daarmee in de gelegenheid gesteld voorzorgsmaatregelen te nemen. Verweerder staat nog steeds achter zijn beslissing tot verdachtverklaring en het treffen van de maatregel tot doding van de eenhoevige dieren van appellant en stelt dat deze in voldoende mate steunt op artikel 2, onderdeel c, van het Besluit en de artikelen 21 en 22, onder f, van de Gwd.
Naar de opvatting van verweerder bevestigen later bekend geworden omstandigheden en de later door de Commissie genomen beschikking 2001/179/EG de juistheid van die beslissing. In het VK is mkz ontdekt in een Brits slachthuis en op een in de buurt daarvan gelegen landbouwbedrijf. De besmetting met mkz die in februari 2001 in Zuid Engeland is ontdekt, kon worden herleid tot een bedrijf ("index case") in de omgeving van Hexham en de herten van appellant zijn op de route van Jedburgh naar Snettersham in de nabijheid van dat bedrijf geweest. Bovendien zijn de herten tijdens het transport in de buurt geweest van de veemarkten van Hexham en Longtown, zogenoemde "implicated markets" waar besmette dieren zijn verhandeld, en twee besmet gebleken abattoirs ten zuiden van Hexham. Verweerder verwijst in dit verband naar een bij het bestreden besluit gevoegde kaart afkomstig uit "Descriptive Epidemiology of de 2001 food-and mouth disease epidemic in Great Britain": the first five months" van Gibbons et al, waarin de mkz-situatie in het VK van vóór 23 februari 2001 wordt beschreven.
Verweerder wijst voorts op artikel 11 van Pro beschikking 2001/145/EG van de Europese Commissie, zoals gewijzigd bij beschikking 2001/179/EG van 1 maart 2001.
Weliswaar is die wijziging in werking getreden na het nemen van het primaire besluit, maar daaruit blijkt overduidelijk dat ook de Europese Commissie van oordeel was dat het voor andere lidstaten dan het VK geboden was voorzorgsmaatregelen te nemen, inclusief het preventief doden van onder meer herten die tussen 1 en 21 februari 2001 uit het VK waren verzonden. Naar de opvatting van verweerder kan niet worden volgehouden dat de hachelijke veterinaire situatie in het VK en de urgentie om na transporten uit dat land preventieve maatregelen te treffen, niet al voor 1 maart 2001 bestonden.
De quarantaine en de test die met het oog op verzending bij de herten van appellant zijn uitgevoerd, hebben slechts betrekking op tuberculose en brucellose en dus niet mkz.
Deze omstandigheid in combinatie met het feit dat met mkz besmette herten geen ziekteverschijnselen hoeven te vertonen, maakt dat niet was gewaarborgd dat deze dieren niet waren besmet, terwijl - zoals al is opgemerkt - ook tijdens het transport door Engeland besmetting heeft kunnen plaatsvinden.
Verweerder bevestigt op grond van het vorenstaande zijn beslissing van 24 februari 2001.
4. Het standpunt van appellant
Appellant is van mening dat beschikking 2001/145/EG van de Europese Commissie van 21 februari 2001 noch beschikking 2001/179/EG van de Europese Commissie van 1 maart 2001 een verplichting tot doding van dieren inhouden. Gelet op de voorgeschiedenis van het hertentransport - het kaartje gevoegd bij het bestreden besluit geeft geen duidelijkheid over de verplaatsingsbewegingen die de dieren hebben gemaakt - had het resultaat van herbemonstering afgewacht kunnen worden alvorens het besluit te nemen tot doding van de dieren. Bovendien hebben de herten gedurende zes weken in het VK in quarantaine verbleven voordat zij naar het bedrijf van appellant zijn vervoerd. De dieren vertoonden geen klinische verschijnselen en hadden alle met negatief resultaat de test bedoeld in richtlijn 92/65/EEG ondergaan. Volgens appellant had verweerder met het oog op de bestrijding van het risico van verspreiding van het mkz-virus kunnen volstaan met andere middelen. Het doden van de dieren was een buitenproportionele maatregel.
Tot slot stelt appellant dat het nemen van het besluit op bezwaar onnodig veel tijd in beslag heeft genomen. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 4 december 2007 (AWB 06/913 LJN: BB9360) verzoekt appellant om vergoeding van de als gevolg daarvan geleden immateriële schade.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het onderhavige geding staat centraal de vraag of verweerder terecht heeft besloten tot handhaving, in bezwaar, van zijn besluit tot verdachtverklaring van de evenhoevige dieren op het bedrijf van appellant en tot het treffen van de maatregel tot het (doen) doden van deze dieren.
5.2 Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Krachtens artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is de taak van verweerder te beoordelen of er redenen zijn aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling is bij de rechterlijke toetsing van een beoordeling in evenbedoelde zin aan de orde of verweerder in redelijkheid tot het desbetreffende oordeel heeft kunnen komen.
5.3 Het College stelt vast dat, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, verweerder de dieren van appellant verdacht van besmetting met mkz heeft verklaard omdat op het bedrijf van appellant na 24 januari 2001 herten zijn aangevoerd die afkomstig waren uit het VK, waar destijds mkz was uitgebroken. Voorts blijkt uit het bestreden besluit dat verweerder uit beschikking 2001/179/EG van de Commissie van 1 maart 2001 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met mond- en klauwzeer in het Verenigd Koninkrijk en houdende intrekking van beschikking 2001/145/EG, heeft afgeleid dat de dreiging van insleep van het virus vanuit het VK zeer reëel was en vergaande maatregelen vergde, omdat in deze beschikking de lidstaten de verplichting werd opgelegd tot preventieve doding van schapen, geiten, herten en kameelachtigen die tussen 1 en 21 februari 2001 uit het VK zijn verzonden. De herten van appellant hadden op grond van deze beschikking dus ook gedood moeten worden, aldus verweerder.
5.4 Het College is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de dieren op het bedrijf van appellant in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet met mkz. Daartoe overweegt het College dat verweerder in het thans bestreden besluit aan zijn standpunt - naast de omstandigheid dat deze herten afkomstig waren uit het VK, waar in die periode mkz was uitgebroken - ten grondslag heeft gelegd dat de dieren door besmet gebied zijn gereisd en dat verweerder heeft gewezen op de feitelijke situatie op dat moment, te weten de vervoersbewegingen van de herten en het feit dat het zeer slecht gesteld was met de identificatie en registratie van dieren in het VK. Aldus heeft verweerder de gronden van zijn bij de uitspraak van College van 9 maart 2007 wegens een motiveringsgebrek vernietigde besluit van 10 april 2002 wezenlijk uitgebreid en zijn besluit thans ook voldoende overtuigend gemotiveerd. Bij zijn oordeel heeft het College voorts betrokken de door verweerder aangevoerde en door appellant niet dan wel onvoldoende betwiste veterinaire aspecten van mkz, te weten dat het mkz-virus uiterst besmettelijk is, dat het virus zich snel en op verschillende manieren kan verspreiden, dat besmette herten (bijna) geen verschijnselen vertonen van mkz. Verweerder heeft zich voorts in het algemeen ten aanzien van de te nemen maatregelen laten adviseren door veterinaire deskundigen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder destijds geen onjuiste inschatting gemaakt van de situatie op dat moment. Naar het oordeel van het College heeft appellant de juistheid van verweerders standpunt onvoldoende gemotiveerd betwist. De door appellant genoemde test die de herten hadden ondergaan betreft een, zoals verweerder onweersproken heeft gesteld, test op tuberculose en brucellose, zodat de uitslag daarvan geen betrekking heeft op het al dan niet aanwezig zijn van een besmetting met mkz.
5.5 Gelet op het vorenstaande dient de in § 5.1 geformuleerde vraag bevestigend te worden beantwoord. Aangezien verweerder de dieren van appellant terecht als verdacht van besmetting met mkz heeft aangemerkt, was hij in beginsel bevoegd tot het treffen van de maatregel tot het (doen) doden van deze dieren.
5.6 Het College is van oordeel dat deze maatregel proportioneel is. Het College stelt in dit verband voorop dat het beoordelen van veterinaire risico’s behoort tot de taken en bevoegdheden van verweerder. Het College dient bij de beantwoording van de vraag of verweerder deze risico’s - gezien de van belang zijnde feiten en omstandigheden en gelet op in aanmerking te nemen beoordelingscriteria - juist heeft gewaardeerd en gewogen, de in dit verband aan verweerder toekomende beoordelingsruimte in acht te nemen. Gezien dit toetsingscriterium, ziet het College, in verband met het geheel van terzake dienende feiten en omstandigheden, geen grond voor het oordeel dat verweerder in het onderhavige geval tot een onjuiste waardering en afweging is gekomen. Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat de voor appellant uit het besluit tot doding van zijn dieren voortvloeiende nadelige gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met dit besluit te dienen doelen. Het College overweegt voorts dat appellant met de door hem voorgestelde, minder verstrekkende, maatregelen - isolering, vaccinering en de uitslag van het onderzoek op de genomen bloedmonsters afwachten - miskent dat zijn dieren op die manier nog steeds het mkz-virus hadden kunnen verspreiden en mitsdien een risico vormden in het kader van de bestrijding van de mkz-epidemie. Appellant heeft naar het oordeel van het College niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval sprake was van bijzondere omstandigheden op basis waarvan verweerder had moeten oordelen dat de dieren van appellant geen relevant veterinair risico (meer) vormden.
5.7 Voorts stelt het College vast dat verweerder zijn besluit tot verdachtverklaring van de dieren van appellant en de daaraan onder meer verbonden maatregel tot doding van deze dieren heeft gebaseerd op artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit gelezen in samenhang met artikel 21, eerste lid, en artikel 22, aanhef en onder f, Gwd. Verweerder heeft gesteld dat hij in de door hem in het bestreden besluit aangehaalde beschikkingen van de Europese Commissie slechts een bevestiging heeft gezien van zijn reeds ingenomen standpunt, zodat de vraag of de genoemde beschikkingen van de Europese Commissie, zoals appellant stelt, geen verplichting tot doden inhouden, kan worden daargelaten.
5.8 Appellant heeft voorts aanspraak gemaakt op schadevergoeding, omdat met het nemen van een besluit op het bezwaarschrift onnodig veel tijd was gemoeid. In totaal is met het nemen van dit besluit een periode van bijna zeven jaar verstreken.
Het College stelt vast dat appellant aldus een beroep heeft gedaan op overschrijding door verweerder van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en dat hij meent dat hem een vergoeding toekomt ter zake van de immateriële schade die hij als gevolg van de overschrijding van deze termijn heeft geleden.
5.8.1 De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens naar voren komt.
5.8.2 Het College stelt vast dat de onderhavige procedure vanaf de dag van ontvangst op 6 april 2001 van het bezwaarschrift tegen de besluiten van 24 februari 2002 en 2 maart 2001 tot aan de dag van deze uitspraak 8 jaar en één maand heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar in eerste instantie heeft één jaar en één maand in beslag genomen, de eerste procedure bij het College 4 jaar en 11 maanden, de hernieuwde bezwaarprocedure 11 maanden en de nieuwe procedure bij het College één jaar en vier maanden.
5.8.3 In zaken als de onderhavige, waarin de rechtmatigheid van maatregelen in verband met de uitbraak van een besmettelijke dierziekte aan de orde is, is naar het oordeel van het College in beginsel een totale lengte van de procedure - voor de behandeling van het bezwaar en vervolgens het beroep bij het College - van drie jaren nog redelijk te achten. Hierbij is ervan uitgegaan dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar in beslag neemt. In het geval van appellant is duidelijk dat deze termijn ruimschoots is overschreden. Duidelijk is in deze zaak evenwel ook dat de eerste procedure bij het College - die heeft geleid tot de uitspraak van 9 maart 2007 - volgens de in het dossier aanwezige correspondentie aangehouden is geweest van 23 april 2002 tot 10 februari 2006 (derhalve: drie jaar en tien maanden), zulks in verband met de omstandigheid dat in een tweetal andere, destijds bij het College aanhangige, opeenvolgende zaken prejudiciële vragen zijn gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen met betrekking tot de uitleg van de toepasselijke EG-regelgeving. In aanmerking genomen dat het hier gaat om vragen waarvan de beantwoording ook in het geval van appellant relevant was en appellant met deze aanhouding heeft ingestemd dient de met deze aanhouding gemoeide periode bij de vaststelling van de overschrijding van de redelijke termijn buiten beschouwing te worden gelaten. Dit leidt ertoe dat de overschrijding van de redelijke termijn in het geval van appellant op één jaar en drie maanden moet worden vastgesteld welke overschrijding in haar geheel aan verweerder dient te worden toegerekend. De omstandigheid dat na de uitspraak van het College van 9 maart 2007 opnieuw een bezwaar- en beroepsprocedure is doorlopen is immers het gevolg van de - naar bij die uitspraak is vastgesteld - rechtens onjuiste beslissing van verweerder van 10 april 2002. Het doorlopen van beide beroepsprocedures bij het College heeft voorts op zichzelf niet tot overschrijding van de daarvoor geldende termijn geleid.
5.8.4 Zoals het College eerder heeft overwogen is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. De door appellante geleden immateriële schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn dient derhalve te worden vastgesteld op € 1.500,-.
5.9 Gelet op het vorenstaande zal het College het beroep wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten en de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) veroordelen tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 1.500,-.
5.10 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de door appellant in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- wat betreft de kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College, ad € 322,- per punt).
5.11 Het College zal voorts bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht zal worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven
- veroordeelt de Staat der Nederlanden appellant te betalen een bedrag van € 1.500,- (zegge: vijftienhonderd euro);
- veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 644,- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,- wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de proceskosten en het griffierecht aan appellant dient te
vergoeden.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2009.
w.g. B. Verwayen w.g. P.M. Beishuizen