Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/2741
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2020 als bedoeld in artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in de zaak tussen
[Naam], te [Plaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2020 (het dwangsombesluit) heeft verweerder aan eiser bericht dat geen dwangsom is verschuldigd wegens niet tijdig beslissen.
Eiser heeft op 21 mei 2020 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen van een garage/berging.
Bij brief van 6 augustus 2020 (de buitenbehandelingstelling) heeft verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning buiten behandeling gesteld, omdat eiser niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag en hij de aanvraag niet binnen de gestelde termijn van 56 dagen heeft aangevuld.
Overwegingen
1. De rechtbank doet met toepassing van artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitspraak zonder zitting.
2. In de bijlage bij deze uitspraak is het wettelijk kader opgenomen.
3. Eiser heeft op 16 januari 2020 een aanvraag ingediend om omgevingsvergunning voor een voor het bouwen van een garage/berging voor het perceel [adres] (kadastraal perceel E 956), te Bleskensgraaf. Eiser heeft verweerder in gebreke gesteld door indiening van een daarvoor bestemd formulier dat eiser heeft gedagtekend op 31 maart 2020 en dat door verweerder is ontvangen op 2 april 2020. Bij het dwangsombesluit heeft verweerder eiser bericht dat hem geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen wordt toegekend omdat geen sprake is van het niet tijdig beslissen op de aanvraag en evenmin sprake is van een positieve beschikking van rechtswege. Eiser heeft (bij ongedateerd schrijven) tegen het dwangsombesluit bezwaar gemaakt. Nadien heeft eiser op 21 mei 2020 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag om omgevingsvergunning.
4. Verweerder is van opvatting dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov) als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb moet worden gevolgd omdat het bouwplan in strijd is met bestemmingsplan “Bleskensgraaf, Abbekesdoel 28” en uitsluitend vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12 eerste lid sub a, ten derde (indien de aanvraag niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat). Verweerder heeft eiser per mail van 11 mei 2020 bericht dat de uov van toepassing is en dat verweerder 26 weken heeft om te beslissen op de aanvraag. Op 2 juni 2020 heeft verweerder eiser een termijn van 56 dagen gegeven om de aanvraag aan te vullen omdat die niet voldoet aan de voorschriften van de Ministeriele regeling omgevingsrecht (Mor). Omdat eiser binnen die termijn de aanvraag niet heeft aangevuld, heeft verweerder de aanvraag bij besluit van 6 augustus 2020 buiten behandeling gesteld.
5. Verweerder heeft in zijn verweerschrift aangevoerd dat het beroep wegens niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat een afwijzende reactie op een ingebrekestelling een besluit is over de verschuldigdheid van een dwangsom (ECLI:NL:RVS:2016:409) en eiser tegen het genomen dwangsombesluit ook bezwaar heeft gemaakt. Volgens verweerder moet daarom, gelet ook op uitspraken van de rechtbank Rotterdam en Den Haag (ECLI:NL:RBROT:2016:6938 en ECLI:NL:RBDHA:2019:10314), de bezwaarprocedure worden gevoerd in plaats van dat sprake kan zijn van een beroep van rechtswege.
6. Hoewel verweerder kan worden gevolgd in zijn standpunt dat het dwangsombesluit op rechtsgevolg is gericht, volgt uit artikel 6:2, aanhef en onder b, in verbinding met artikel 6:12 van Pro de Awb dat beroep kan worden ingesteld indien het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken.
De door verweerder genoemde rechtspraak maakt dit niet anders, want daar lag geen rechtsmiddel voor wegens niet tijdig beslissen, maar enkel tegen een dwangsombesluit. Hieruit volgt dat het beroep wegens niet tijdig beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning niet reeds niet-ontvankelijk is omdat voordien een dwangsombesluit is genomen. Wel ziet de rechtbank aanleiding om indachtig de strekking van artikel 4:19 van Pro de Awb (ECLI:NL:HR:2017:1), ook gelezen in samenhang met de artikelen 8:41a en 8:55c van de Awb (ECLI:NL:RBROT:2016:6938), het dwangsombesluit, dat nauw is verwant met het ingestelde beroep, mede in haar beoordeling te betrekken. Gelet op het gemaakte bezwaar staat artikel 6:13 van Pro de Awb daar niet aan in de weg (vergelijk ECLI:NL:RBROT:2016:8412), terwijl artikel 4:19 in Pro elke fase van het geding van toepassing is, mits de dwangsombeslissing wordt betwist. De rechtbank zal hierna ingaan op de vraag of eiser al dan niet terecht beroep wegens niet tijdig beslissen heeft ingesteld en of het dwangsombesluit stand houdt. Dit brengt met zich dat verweerder niet (langer) bevoegd is op het bezwaar tegen het dwangsombesluit te beslissen (ECLI:NL:CRVB:2014:912).
7. Voorts moet de buitenbehandelingstelling worden gelijkgesteld aan een besluit als bedoeld in artikel 6:20, derde lid, van de Awb, omdat de beslissing om de aanvraag niet verder te behandelen niet tegemoet komt aan het beroep.
8. De vraag of al dan niet van rechtswege vergunning is verleend hangt, gelet op de in de bijlage bij deze uitspraak genoemde bepalingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Awb, af van het antwoord op de vraag welke procedure op de aanvraag van toepassing is. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag de reguliere dan wel de uov van toepassing is, is gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit (zie ECLI:NL:RVS:2017:1495 en ECLI:NL:RVS:2019:2706).
9. Eiser betoogt dat er een vergunning van rechtswege is ontstaan omdat op de aanvraag de reguliere procedure van paragraaf 3.2 van de Wabo van toepassing is en de beslissing op de aanvraag niet tijdig (binnen 8 weken) is bekend gemaakt. Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat het gaat om een bijgebouw omdat op hetzelfde perceel een hoofdgebouw staat en dat de omstandigheid dat het perceel wordt gescheiden door een wetering geen verschil maakt. Voorts heeft eiser aangevoerd dat de procedure van afdeling 3.4 van de Awb hoe dan ook niet van toepassing is, omdat de aanvraag betrekking heeft op een bijgebouw binnen de bebouwde kom, zodat in dat geval artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo van toepassing is.
10. Verweerder heeft in zijn verweerschrift overtuigend uiteengezet dat de aanvraag in strijd is met de voorschriften behorende bij het vigerende bestemmingsplan “Bleskensgraaf, Abbekesdoel 28”. Volgens verweerder is geen sprake van een bijgebouw in de zin van artikel 1.16 van de planvoorschriften, omdat er op het perceel geen hoofdgebouw is gelegen. Volgens verweerder is de woning van eiser namelijk gelegen op het hoofdperceel dat planologisch en feitelijk is gescheiden van het perceel waarop de te bouwen berging/garage is voorzien door het tussenliggende water (van de wetering). Daarmee is het geen aaneengesloten stuk grond. Dit betekent dat het beoogde bouwwerk zelf hoofdgebouw is in de zin van artikel 1.29 van de planvoorschriften. Voorover er van zou moeten worden uitgegaan dat de woning en de geplande berging/garage toch op één perceel liggen dan is per woning maximaal 75 m2 aan bijgebouwen, overkappingen en overige bijbehorende bouwwerken toegestaan. Dat volgt uit artikel 5.2.1, aanhef en onder f, van de planvoorschriften. Uit de bouwtekening bij de aanvraag volgt volgens verweerder echter dat de berging en garage tezamen een gebouw vormen van 119,48 m2 (die niet kunnen worden gesplitst in een vergunningvrij en een vergunningplichtig deel), zodat het toegestane oppervlakte van 75 m2 sowieso wordt overschreden. De rechtbank kan verweerder in deze standpunten volgen.
11. De planvoorschriften bieden volgens verweerder voor een geval als dit geen afwijkingsmogelijkheid, zodat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo niet van toepassing is. Voorts kan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1°, van de Wabo niet worden toegepast. Het perceel is volgens verweerder gelet op de aard van de omgeving (lintbebouwing op enige afstand van de dorpskern, gescheiden door grote open ruimten) buiten de bebouwde kom gelegen (vergelijk ECLI:NL:RVS:2014:747 en ECLI:NL:RVS:2015:450), zodat op basis van artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor behoudens niet aan de orde zijnde uitzonderingen een maximale hoogte voor het bouwwerk geldt van 5 m, terwijl de nokhoogte van het beoogde bouwwerk 7,17 m2 bedraagt. Gelet op de omvang en de situering van de bebouwing kan de rechtbank verweerder in dit standpunt volgen. Hieruit volgt dat uitsluitend vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder b, onder 3°, van de Wabo. Dit betekent dat, gelet op artikel 3:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, de procedure van afdeling 3.4 van de Awb op de aanvraag van toepassing is.
12. Gelet op artikel 3:18, eerste lid, van de Awb geldt bij toepassing van de uov in beginsel een beslistermijn van zes maanden na indiening van de aanvraag, terwijl eiser verweerder binnen een termijn van ongeveer tweeëneenhalve maand na de aanvraag in gebreke heeft gesteld. Dit is voorafgaand aan de opschorting van de beslistermijn en de toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb gebeurd, zodat ten tijde van de ingebrekestelling nog de termijn van artikel 3:18, eerste lid, van de Awb liep. Gelet hierop is de ingebrekestelling prematuur, omdat ten tijde daarvan de beslistermijn nog niet was verstreken. Gelet op artikel 6:12, tweede lid, van de Awb is het beroep wegens niet tijdig beslissen daarom niet ontvankelijk en heeft verweerder gelet op artikel 4:17, tweede lid, van de Awb terecht geen dwangsom toegekend, zodat het beroep tegen het dwangsombesluit ongegrond is.
13. De rechtbank ziet aanleiding om het beroep van rechtswege tegen de buitenbehandelingstelling op grond van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb te verwijzen naar verweerder om het als bezwaar in behandeling te nemen. De hoofdregel is immers dat tegen de toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb bezwaar open staat (want daarbij is de uov niet doorlopen; zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2014:3632 en ECLI:NL:RVS:2018:223), terwijl de rechtbank over onvoldoende gegevens beschikt om te beoordelen of op goede gronden gebruik van deze bevoegdheid is gemaakt.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep wegens niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het dwangsombesluit ongegrond;
- verwijst het beroep tegen de buitenbehandelingstelling naar verweerder om dit af te doen als bezwaar.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is gedaan op 24 september 2020. De uitspraak zal openbaar worden gemaakt door plaatsing op rechtspraak.nl.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan verzet worden gedaan bij de rechtbank. De indiener van het verzetschrift kan daarbij vragen in de gelegenheid te worden gesteld over het verzet te worden gehoord.
Bijlage
Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ziet op de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Die afdeling luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 3:10
1. Deze afdeling is van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.
(…)
4. Indien deze afdeling van toepassing is op de voorbereiding van een besluit is paragraaf 4.1.3.3. niet van toepassing.
Artikel 3:18
1. Indien het een besluit op aanvraag betreft, neemt het bestuursorgaan het besluit zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag.
(…).”
In artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, c en slot, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
De bepalingen in de Awb over de dwangsom en de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen luiden – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
(…)
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
(…)
Artikel 4:18
Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
Artikel 4:19
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist.
(…)
Artikel 4:20d
1. Indien het bestuursorgaan de beschikking niet overeenkomstig artikel 4:20c binnen twee weken heeft bekendgemaakt, verbeurt het na een daarop volgende ingebrekestelling door de aanvrager een dwangsom vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken sinds die ingebrekestelling.
2. De dwangsom wordt berekend overeenkomstig artikel 4:17, eerste en tweede lid.
3. De artikelen 4:17, vierde lid, en zesde lid, onder a en b, en 4:18 tot en met 4:20 zijn van overeenkomstige toepassing.”
Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit. Uit artikel 6:12, tweede lid, van de Awb volgt dat het beroepschrift kan worden ingediend zodra: (a) het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en (b) twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. In artikel 6:20, derde lid, van de Awb is bepaald dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. In het vierde lid is bepaald dat de beslissing op het beroep echter kan worden verwezen naar een ander orgaan waarbij bezwaar of beroep tegen het alsnog genomen besluit aanhangig is, dan wel kan of kon worden gemaakt of ingesteld.
Artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb bepaalt dat degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4.
Uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo volgt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo. In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: (1°) met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, (2°) in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of (3°) in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. In het tweede lid is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
Gelet op artikel 3.9 van de Wabo geldt voor een reguliere aanvraag om omgevingsvergunning behoudens verlenging met zes weken een beslistermijn van acht weken en geldt na ommekomst van die termijn een vergunning van rechtswege. Daarvan is uitgezonderd de situatie dat op grond van artikel 3:10 van Pro de Wabo afdeling 3.4 van de Awb moet worden toegepast op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Op grond van artikel 3:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo wordt afdeling 3.4 van de Awb toegepast indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
In artikel 2.7. van het Besluit omgevingsrecht is bepaald dat als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II. Artikel 4 van Pro de genoemde bijlage II luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
(…)”