ECLI:NL:RBROT:2021:6834

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 20/535

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,

gemachtigde: [naam],

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman,

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluit van 6 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 3.750,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.

Bij besluit van 9 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2021. Deze zaak is tegelijk behandeld met de zaken ROT 19/6423, ROT 20/539 en ROT 20/542. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Ook de echtgenote van de gemachtigde, [naam], was aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “Het uitslachten gebeurde (door het afspoelen met water) niet op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees werd voorkomen. Als exploitant van een levensmiddelenbedrijf voldeed u hierdoor niet aan de toepasselijke bepalingen zoals genoemd in de Verordening (EG) 853/2004.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten en met artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).

2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 23 februari 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport over zijn bevindingen op 19 februari 2018 onder meer het volgende.

“
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de ruimte van het slachthuis waar de runderen worden opgetakeld en waar de eerste slachthandelingen plaatsvinden. Ik zag enkele runderen hangen welke allemaal een rituele halssnede hadden. Ik zag dat er op het eerste bordes water werd gespoten over de achterband van een rund, welke bevuild was met een groene substantie door mij herkend als mest. Ik zag dat bij dit rund de huid ter hoogte van de achterband nog intact was. Ik zag dat er groen lekwater langs de huid van het rund naar beneden liep waarbij ik zag dat dit groene lekwater in de halswond terechtkwam.

Bij de positie waar de voorpoten in de huid worden afgezet zag ik dat met mest bevuilde voorpoten werden afgespoten met water. Ik zag dat er vervolgens waterspatten in de halswond terechtkwamen.

Ik zag dat door het afspoelen van het rund met water verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen.

Hierdoor werd in strijd gehandeld met het bepaalde in bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder punt 7 van Verordening (EG) 853/2004 juncto artikel 3 lid 1 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder d van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”

3. Eiseres voert aan dat de overtreding niet is bewezen. Bij het rapport van bevindingen zijn geen foto’s gevoegd die de beschreven constateringen bevestigen. Eiseres verwijst naar een aantal uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) waarin bij het rapport gevoegde foto’s door het CBb zijn beoordeeld. Ook blijkt uit het rapport niet welke karkassen zijn onderzocht en op welk karkas de bezoedeling is geconstateerd. Nu een gedetailleerde omschrijving en foto’s ontbreken kan de overtreding niet worden bewezen. Daarnaast is het boetebesluit uitsluitend gebaseerd op één verklaring van een anoniem gebleven opsporingsambtenaar. De identiteit van de opsteller van het rapport kan niet worden vastgesteld en of het op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt kan niet worden geverifieerd. Voorts wijst eiseres op de uitspraak van deze rechtbank van 7 juni 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:4363) waaruit volgt dat één getuigenverklaring onvoldoende is voor het opleggen van een boete. Verder voert eiseres aan dat van overtreding van artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 10, van Verordening 853/2004 geen sprake is. Eiseres handelt volgens haar, door de NVWA goedgekeurde, Kwaliteitshandboek waaruit volgt dat vóór het transport naar de koelcel de karkassen met bezoedeling nog worden opgeknapt. Dit is in overeenstemming met de toepasselijke regelgeving en volgt ook uit de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720). Ten slotte voert eiseres aan dat verweerder, gelet op de omstandigheden van het geval, de boete op nihil had moeten stellen of moeten matigen. Verweerder heeft niet onderzocht of de boete evenredig is aan de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding. Bovendien is van enig risico voor de volksgezondheid geen sprake geweest. Overigens heeft verweerder ook geen risicoanalyse uitgevoerd, terwijl dit op grond van artikel 6 van Verordening 178/2002 wel is voorgeschreven, aldus eiseres.

3.1.

De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Verder mag een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147, in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

3.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk omschreven welke constateringen op 19 februari 2018 zijn gedaan. De toezichthouder schrijft dat hij zag dat een rund bevuild was met een groene substantie (mest) en met water werd afgespoten waarbij groen lekwater en waterspatten terechtkwamen in de halswond. Met deze bevindingen motiveert de toezichthouder voldoende zijn conclusie dat verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen. Voor die conclusie is niet relevant welk karkas het precies betrof; dat maakt voor de vaststelling of bij het slachten op het slachthuis van eiseres verontreiniging niet werd voorkomen geen verschil. Ook de omstandigheid dat de naam van de toezichthouder niet in het rapport van bevindingen is vermeld biedt geen reden voor twijfel aan de inhoud ervan of de bevoegdheid van de toezichthouder. In het rapport is wel het toezichthoudernummer opgenomen en aan de hand daarvan kan worden achterhaald welke persoon het rapport heeft opgesteld. Daarnaast blijkt uit het rapport dat de betreffende toezichthouder in persoon aanwezig was op het bedrijf van eiseres en zich aan de slacht-chef heeft gelegitimeerd. Nu naar het oordeel van de rechtbank de inhoud van het rapport voldoende duidelijkheid geeft over de bevindingen van de toezichthouder en eiseres deze bevindingen ook niet gemotiveerd heeft betwist, is een nadere onderbouwing met foto’s niet nodig. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van het CBb noch uit andere jurisprudentie van het CBb kan worden afgeleid dat een rapport van een toezichthouder vergezeld moet zijn van foto’s om van de juistheid van de bevindingen uit te kunnen gaan. Ook de stelling van eiseres dat geen boete kan worden opgelegd op basis van een verklaring van één toezichthouder slaagt niet. Zoals hiervoor is overwogen mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van een door een toezichthouder opgesteld rapport van bevindingen. Er is geen wettelijk voorschrift waaruit volgt dat een rapport door tenminste twee toezichthouders moet worden opgesteld. Daarnaast is in dit geval geen sprake van een getuigenverklaring (zoals het geval was in de door eiseres genoemde uitspraak van deze rechtbank van 7 juni 2018), maar van een rapport opgesteld door een officieel door de NVWA aangestelde toezichthouder.

3.3.

De rechtbank gaat dus uit van de juistheid van het rapport en de daarin beschreven constatering van de toezichthouder dat bij het afspoelen van een rund met mest vervuild water in de halswond terecht kwam. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat eiseres daarmee punt 7 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 heeft overtreden. In punt 7 staat namelijk dat het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten zo spoedig mogelijk moeten plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In dit geval is na het aanbrengen van de halssnede en het optakelen de achterhand van het dier schoongespoten met water. Dit schoonspuiten maakt onderdeel uit van het uitslachten, zoals ook volgt uit het door eiseres in bezwaar overgelegde Handboek Slachterij Wouters B.V. (onder 2.2). Door de wijze waarop dit afspuiten gebeurde kwam er verontreiniging in de halswond en dus is het uitslachten niet zodanig gebeurd dat verontreiniging werd voorkomen. Eiseres heeft in bezwaar verwezen naar een e-mailbericht van de toezichthouder waarin staat dat het afspoelen van een niet-onthuid karkas mag. Eiseres wordt hier echter niet verweten dat zij het karkas op dat moment heeft afgespoeld, maar dat dit afspoelen zodanig gebeurde dat daarbij de halssnede verontreinigd werd. En dat ook die wijze van afspoelen zou zijn toegestaan volgt niet uit het e-mailbericht. Sterker nog, in het e-mailbericht wordt ook gewezen op de gevaren bij het tussentijds afspoelen en aangegeven dat karkassen niet onnodig verontreinig mogen raken.

3.4.

Eiseres heeft ook een en ander aangevoerd over punt 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004, maar dat voorschrift speelt hier geen rol. Punt 10 schrijft voor dat verontreinigingen onmiddellijk moeten worden verwijderd. Overtreding van dat voorschrift heeft verweerder eiseres niet verweten. Eiseres wordt enkel verweten dat zij verontreiniging niet heeft voorkomen en dat is een overtreding van punt 7. Dat eiseres later in het slachtproces nog een plek zou hebben waar karkassen worden opgeknapt en verontreiniging wordt verwijderd, doet niet af aan de vastgestelde overtreding van punt 7, namelijk het voorkomen van verontreiniging. In Verordening 853/2004 zijn ook beide verplichtingen aan eiseres opgelegd: zowel het voorkomen als het onmiddellijk verwijderen van verontreiniging. Ook heeft eiseres in dit verband nog verwezen naar de uitspraak van het Hof van 12 september 2019, maar dat slaagt niet. Die uitspraak ziet op de situatie dat verontreiniging wordt aangetroffen op een karkas en de vraag wanneer dit moet worden verwijderd, terwijl het bij eiseres juist gaat om het niet voorkomen dat verontreiniging op een karkas terecht komt. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat het in de zaken van het Hof om de slacht van pluimvee gaat, een proces dat niet goed vergelijkbaar is met de slacht van runderen zoals hier bij eiseres aan de orde is.

4. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Verweerder was dus bevoegd om eiseres daarvoor een boete op te leggen.

5. De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 853/2004 gediende doel, het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 2.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd omdat sprake is van recidive. Ook deze verhoogde boete van € 3.750 vindt de rechtbank in dit geval niet onevenredig. Eiseres heeft bovendien geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen. Verweerder heeft ook terecht geen aanleiding gezien om de boete te halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Niet is gebleken dat het risico of de gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid gering waren of ontbraken. Door de wijze van afspuiten van het karkas is verontreiniging niet voorkomen maar juist toegenomen doordat er mest in de halssnede terecht kwam. Daardoor is het risico voor de volksgezondheid vergroot. Anders dan eiseres stelt is verweerder niet gehouden om bij iedere vastgestelde overtreding een risicoanalyse uit te voeren. Dit kan ook niet worden afgeleid uit artikel 6 van Verordening 178/2002. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht de boete van € 3.750,- opgelegd.

6. Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat het allemaal lang geduurd heeft. De rechtbank vat dit op als een beroep op de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

6.1.

Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500.

6.2.

In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 14 juni 2018. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met een jaar en ruim een maand overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 15 % tot een bedrag van elk € 3.187,50.

7. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank de boete verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank stelt zelf het boetebedrag vast op € 3.187,50.

8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres worden vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook zowel verweerder als de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden, elk voor de helft (zie ook ECLI:NL:HR:2016:252).

9. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 354,-. Daarvan dient verweerder € 177,- te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) eenzelfde bedrag.

10. Daarnaast vindt een veroordeling plaats van de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast
.Op grond van het Bpb wordt voor de reiskosten een bedrag toegekend dat gelijk is aan de reiskosten per openbaar vervoer, tweede klasse. Gelet hierop stelt de rechtbank de te vergoeden reiskosten van de directeur van eiseres conform opgave vast op € 38,10. Ook heeft eiseres een bedrag van € 55,80 aan verschotten opgegeven. Volgens eiseres ziet dit op de kosten van het aangetekend versturen, papier, postzegels en enveloppen. Dergelijke kosten worden op grond van het Bpb echter niet vergoed. Daarnaast heeft eiseres gevraagd om vergoeding van verletkosten voor het bijwonen van de zitting door de gemachtigde, de directeur van eiseres. Eiseres heeft een bedrag van € 360,- opgegeven voor zes uren. Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat dit betrekking heeft op de behandeling van al haar beroepen tezamen op de zitting van 9 juni 2021. Eiseres heeft een loonspecificatie van de gemachtigde overgelegd en daarop staat een uurloon van afgerond € 50,-. Gelet op de reistijd van de gemachtigde en de duur van de gezamenlijke behandeling van de beroepen van eiseres inzake de Wet dieren vindt de rechtbank een vergoeding voor vijf uren redelijk. De toe te kennen verletkosten voor die beroepen van eiseres tezamen zijn dan € 250,-. In totaal moet dus voor het bijwonen van de zitting door de gemachtigde van eiseres een bedrag van € 288,10 (reiskosten en verletkosten) worden vergoed. Het gaat hier om een gezamenlijk behandeling van meerdere beroepen en de rechtbank zal dit bedrag dan ook evenredig verdelen over de drie beroepen van eiseres die op dezelfde zitting zijn behandeld en gegrond zijn verklaard vanwege een overschrijding van de redelijke termijn. Dat betekent dat in ROT 19/6423, ROT 20/535 en ROT 20/542 een bedrag van € 96,04 per beroep aan eiseres wordt vergoed. Omdat in dit beroep de overschrijding van de redelijke termijn zowel verweerder als de rechtbank is aan te rekenen dienen verweerder en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) ieder de helft daarvan te vergoeden, dus € 48,02.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
stelt het boetebedrag vast op in totaal € 3.187,50;
bepaalt dat verweerder aan eiseres € 177,- aan griffierecht vergoedt;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres € 177,- aan griffierecht vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 48,02;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 48,02.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 20 juli 2021.

de rechter is verhinderd

deze uitspraak te tekenen

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.