Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 20/5031, ROT 20/5946 en ROT 20/6345
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 februari 2022 in de zaken tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs.
Procesverloop
Bij vijf besluiten van 22 maart 2019, 5 april 2019, 31 januari 2020 (twee maal) en 5 juni 2020 (de primaire besluiten) heeft verweerder eiseres vijf boetes opgelegd vanwege overtredingen van de Wet dieren.
Bij drie besluiten van 20 augustus 2020, 1 oktober 2020 en 22 oktober 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Het gaat in deze 3 beroepen om 5 boetezaken. In beroep ROT 20/5031 heeft verweerder aan eiseres in boetezaak 201805431 een boete opgelegd van € 2.500,- omdat vlees niet werd beschermd tegen condens en in boetezaak 20190020 is een boete opgelegd van € 7.500,- omdat karkassen met elkaar in aanraking kwamen. Het beroep ROT 20/5946 betreft boetezaak 202000608 waarin verweerder eveneens een boete van € 2.500,- heeft opgelegd voor condensvorming. In beroep ROT 20/6345 gaat het om boetezaken 201903149 en 201903194; verweerder heeft daarin boetes opgelegd van € 2.500,- voor het niet afsluiten van gaten in runderkoppen. De rechtbank zal hierna eerst inhoudelijk de beroepen per soort overtreding bespreken. Daarna gaat de rechtbank in op de algemene gronden die eiseres in alle beroepen naar voren heeft gebracht.
Vlees niet beschermd tegen condens (boetezaak 201805431 en 202000608)
2.1.
Verweerder heeft in de boetezaken 201805431 en 202000608 aan eiseres boetes opgelegd van € 2.500,- voor het volgende beboetbare feit:
“Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie (verwerking en distributie) beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
2.2.
Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA.
2.2.1.
In boetezaak 201805431 schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 20 september 2018 over zijn bevindingen onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 7 september 2018 omstreeks 10:00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 7 september 2018 omstreeks 10:00 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: halchef.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de koelcel waar de runderkarkassen, die uit de runderslachthal van [eiseres] komen, worden gekoeld nadat ze goedgekeurd en gestempeld zijn.
Omstreeks 10:00 uur zag ik in de koelcel dat er condens hing boven de runderkarkassen aan de ijzeren buizen waar de karkashaken met karkashelften aan hangen. Ik zag enkele keren een druppel condens vallen op het naakte vlees van een runderkarkas. Ik maakte [naam] (medewerker [eiseres] ) er op attent, liet hem de condens van de buizen moppen en de verontreinigingen van de goedgekeurde karkassen wegsnijden. Ik maakte ook[halchef] er op attent.
Omstreeks 15:45 uur zag ik weer (uitgebreide) condens boven de karkassen (zie foto's) op eerder genoemde buizen.
Ik zag dat er condens op goedgekeurde karkassen viel. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
[…]
Ik bracht de heer [halchef] , als halchef van [eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
2.2.2.
In boetezaak 202000608 schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 13 februari 2020 onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 16 januari 2020 omstreeks 12:45 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 16 januari 2020 omstreeks 12:45 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: de heer [naam] , functie: medewerker slachthal.
In het kader van regulier toezicht begaf ik mij van de schone slachthal naar de koelcel van [eiseres] Bij het betreden van de koelcel voelde ik meerdere druppels vocht vallen. Toen ik naar boven keek, waar de druppels vandaan kwamen, zag ik veel condensdruppels hangen aan het plafond (foto's 1, 2 en 3). Ook zag ik enkele condensdruppels vallen. Tijdens het passeren van de runderkarkasdelen door de deuropening tussen de schone slachthal en de koelcel zag ik ook condensdruppels op het naakte vlees bestemd voor humane consumptie vallen.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.
Hieruit bleek dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van Pro deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
Ik zag dat er condens op delen van karkassen viel. Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Hieruit bleek dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van Pro deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
[…]
Ik bracht dhr. [naam] , als medewerker slachthal van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
2.3.
Eiseres voert in beide boetezaken aan dat condens niet te allen tijde is te voorkomen. Er zijn enorme temperatuurverschillen in de slachterij. In een beperkte ruimte wordt veel warm water gebruikt (gelet op de sterilisatievoorschriften) terwijl het snel koelen van geslacht vlees ook noodzakelijk is. De regelgeving verplicht exploitanten gevaren waaronder condensvorming tot een aanvaardbaar niveau te reduceren en dat doet eiseres met alle tot haar beschikking zijnde middelen en menskracht. Zij hanteert protocollen, die door de NVWA zijn goedgekeurd, waarin is beschreven hoe te handelen bij condensvorming en dat is in deze gevallen ook gebeurd. In de protocollen staat dat vlees op verontreiniging wordt gecontroleerd, dat de buitenste laag bij het uitsnijden wordt verwijderd en dat preventief wordt gedroogd en gemopt. Eiseres kan de overtreding dan ook niet worden verweten. Bovendien zorgt het preventief moppen ervoor dat er een gering gevaar is voor de volksgezondheid. In boetezaak 202000608 voert eiseres bovendien aan dat er reden is voor twijfel aan de betrouwbaarheid van het rapport van bevindingen, nu het een pas een maand na de constateringen is opgesteld. Bovendien is op de foto’s die bij dit rapport zijn gevoegd geen condens te zien, aldus eiseres.
2.4.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2021:564, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport zoals hier aan de orde, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
2.5.
Naar het oordeel van de rechtbank is in de rapporten voldoende duidelijk beschreven wat de toezichthouders hebben geconstateerd, namelijk dat in de koelcel condensdruppels hingen aan buizen en het plafond en dat die druppels op naakt vlees terecht kwamen. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan die waarnemingen te twijfelen. Bij de rapporten zijn ook foto’s gevoegd. Daarop is de geconstateerde condens niet goed te zien, maar het is ook niet eenvoudig om waterdruppels op een foto vast te leggen. Bovendien vindt de rechtbank in deze gevallen een onderbouwing met foto’s ook niet noodzakelijk aangezien de constateringen van de toezichthouders voldoende duidelijk en gedetailleerd in de rapporten zijn beschreven. Daar komt nog bij dat de toezichthouders in beide gevallen een medewerker van eiseres hebben aangesproken op de aanwezigheid van condens en eiseres dus ter plekke de waarnemingen van de toezichthouders heeft kunnen controleren. In de omstandigheid dat het rapport van bevindingen van 13 februari 2020 vier weken na de constateringen is opgemaakt ziet de rechtbank evenmin reden voor twijfel aan de inhoud ervan. De toezichthouder heeft ter zitting toegelicht dat op het moment van constateren direct een aantekening wordt gemaakt door de toezichthouder van zijn waarnemingen en dat die later wordt vastgelegd in een rapport. Dit laatste kan soms enige tijd duren door drukte of doordat het rapport nog door een andere afdeling van de NVWA wordt beoordeeld. Maar de waarnemingen en bevindingen worden dus wel op de dag zelf vastgelegd. Daarbij zijn de beschreven bevindingen in het rapport van 13 februari 2020 ook duidelijk. Niet alleen zag de toezichthouder condensdruppels op het vlees vallen, hij voelde ook druppels vallen. Overigens is ook hier van belang dat een medewerker van eiseres direct door de toezichthouder op de hoogte is gesteld van zijn bevindingen en deze dus ter plekke kon controleren.
2.6.
De rechtbank stelt vast dat het in beide zaken niet gaat om het verwijt dat eiseres condensvorming op oppervlakten niet heeft voorkomen (punt 2, aanhef en onder b, Hoofstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004). De boetes zijn opgelegd omdat eiseres het vlees niet heeft beschermd tegen verontreiniging omdat condens op het vlees viel. Dit is een overtreding van punt 3, Hoofdstuk IX, Bijlage II van Verordening 852/2004. Overigens is in beide voorschriften geen sprake van een inspanningsverplichting maar van een resultaatsverplichting. Het CBb heeft dat in de uitspraak van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:809) ook zo geoordeeld. Reeds daarom kan het betoog van eiseres dat condensvorming niet is te voorkomen en dat voldoende is dat zij het tot een aanvaardbaar niveau reduceert, niet slagen. Daarbij heeft verweerder in de bestreden besluiten gesteld dat er diverse slachterijen zijn die het klimaat wel zodanig op orde hebben dat geen sprake is van condensvorming. Desondanks kan de rechtbank zich wel voorstellen dat in sommige slachterijen de vorming van condens niet volledig is te voorkomen, onder meer vanwege de temperatuurverschillen tussen bepaalde ruimtes en het gebruik van verwarmd sterilisatiewater. Maar, gelet op de resultaatsverplichting die op de slachterij rust en het hoge niveau van bescherming van de consument dat de Europese wetgever nastreeft, mag verweerder wel van eiseres verlangen dat zij, indien condens zich op een oppervlak bevindt, die direct verwijdert. Dit geldt temeer als die oppervlakken zich bevinden in de nabijheid van vlees. Duidelijk is dat dat in dit geval niet is gebeurd; er zijn zelfs condensdruppels op het vlees terecht gekomen en dat is op zichzelf al voldoende om overtreding van punt 3, Hoofdstuk IX, Bijlage II van Verordening 852/2004 vast te stellen.
2.7.
Voor de rechtbank is ook voldoende duidelijk dat condensdruppels op vlees een gevaar voor de volksgezondheid vormen. Verweerder heeft in de bestreden besluiten toegelicht dat het condenswater dat aan plafond of buizen hangt met diverse schimmels, bacteriën en andere verontreinigingen in aanraking kan zijn geweest en het vlees dus kan bezoedelen als het daarmee in contact komt. Dat eiseres nog HACCP-controles uitvoert, doet niet af aan de reeds ontstane verontreiniging van het vlees door de condensdruppels die erop zijn gevallen. Daarbij is ook goed denkbaar dat in een latere fasevan het proces niet meer zichtbaar is dat die verontreiniging heeft plaatsgevonden en dus ook niet meer zal worden verwijderd.
2.8.
Verweerder heeft dus in beide boetezaken terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat deze haar kan worden verweten.
Karkassen in aanraking (boetezaak 20190020)
3.1.
Verweerder heeft in boetezaak 20190020 aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
“De exploitant van een slachthuis heeft er niet voor gezorgd dat - zolang de postmortemkeuring niet is voltooid - de delen van een geslacht dier dat aan die keuring wordt onderworpen, geen van die delen in aanraking komen met een ander karkas.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 13 onder b, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).
Verweerder heeft het standaardboetebedrag verhoogd tot € 7.500,- vanwege recidive en verwijst daarbij naar een eerder boetebesluit van 16 juni 2017.
3.2.
Verweerder heeft zijn boetebesluit in boetezaak 20190020 gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 20 september is opgesteld door een toezichthouder van de NVWA. In dit rapport schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
Datum en tijdstip van de bevinding: 7 september 2018 omstreeks 15.55 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: halchef.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de slachthal van [eiseres] waar runderen worden geslacht. Ik zag daar runderkarkassen aan de slachtlijn hangen. Ik zag dat de runderkarkassen werden onthuid, ontdaan werden van het maagdarmpakket en ieder in twee karkashelften werden gezaagd.
Nadat deze karkassen in twee helften gezaagd waren, zag ik dat een karkas met een ander karkas in aanraking kwam (zie foto 1) en even later zag ik dat er nog een karkas tegen aan kwam hangen (drie karkassen tegen elkaar aan, zie foto 2). Ik zag dat de runderkarkassen elkaar raakten, vlak voordat ze postmortem gekeurd zouden worden.
Ik zag dat, voordat de postmortemkeuring was voltooid, delen van een geslacht dier, zijnde in dit geval een karkas, dat nog aan keuring was onderworpen, in aanraking kwam met een ander karkas.
[…]
Ik bracht [halchef] , als halchef van [eiseres] van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
3.3.
Eiseres voert aan dat er prematuur is ingegrepen door de toezichthouder. Het vlees passeert namelijk nog verschillende HACCP stations. Daar komt bij dat vlak na het moment van de constatering de karkassen worden gekeurd en als ze worden goedgekeurd (wat hier het geval was) komen de karkassen in de koelcel ook tegen elkaar te hangen. De risico’s voor de volksgezondheid zijn dan ook zeer gering geweest, aldus eiseres.
3.4.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de constateringen van de toezichthouder in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk beschreven. Uit het rapport blijkt dat drie karkassen elkaar raakten, voordat ze postmortem gekeurd zouden worden. Eiseres heeft dit op zichzelf ook niet betwist. In punt 13, aanhef en onder b, van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 staat dat zolang de postmortemkeuring niet is voltooid, geen van de delen van een geslacht dier in aanraking mag komen met een ander karkas, met slachtafval of met ingewanden, met inbegrip van die waarop al een postmortemkeuring is uitgevoerd. Dit voorschrift is duidelijk en naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het rapport afdoende dat eiseres dit voorschrift niet heeft nageleefd. Dat eiseres op verschillende plekken nog HACCP-controles uitvoert kan niet afdoen aan het duidelijke voorschrift van punt 13, aanhef en onder b. Een slachterij dient gedurende het gehele slachtproces te voldoen aan alle hygiënevoorschriften. Dat eiseres de verplichte HACCP-procedures in haar bedrijf uitvoert ontslaat haar dus niet van de verplichting om ook aan de andere verplichtingen die op de slachterij rusten, te voldoen. Daarnaast heeft verweerder in het bestreden besluit en het verweerschrift toegelicht dat elk karkas een andere bacteriesamenstelling heeft en dat als karkassen elkaar raken er kruisbesmetting kan plaatsvinden en dat levert een risico op voor de volksgezondheid. Ook wijst verweerder erop dat bij het onthuiden en uithalen van organen slachtfouten kunnen ontstaan waarbij bacteriën op de buitenkant van het karkas komen en dat is niet altijd zichtbaar. De rechtbank acht gelet op deze toelichting denkbaar dat een karkas waarbij slachtfouten zijn ontstaan wel wordt opgemerkt maar dat als een ander karkas dit karkas raakt het onzichtbaar besmet kan raken met bacteriën en dan bij de PM-keuring of een HACCP-controle niet zou worden opgemerkt. Het is dus van belang om ervoor te zorgen dat karkassen elkaar tot en met de PM-keuring niet raken, om zo kruisbesmetting te voorkomen. Dat in dit geval de karkassen wel zijn goedgekeurd bij de PM-keuring en nadien alsnog in de koeling tegen elkaar komen te hangen, doet niet af aan het aanwezige risico op het moment van de constatering. Op het moment dat geconstateerd werd dat de karkassen tegen elkaar hingen was immers nog niet duidelijk of de karkassen bij de PM-keuring goed gekeurd zouden worden. Het risico dat een karkas zou worden goedgekeurd terwijl het verontreinigd is geraakt door aanraking met een ander karkas was op het moment van de constatering nog niet geweken. Eiseres kan dan ook niet volhouden dat de risico’s voor de volksgezondheid gering zijn geweest.
3.5.
Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat deze haar kan worden verweten.
Afsluiten gaten runderkoppen (boetezaak 201903149 en 201903194)
4.1.
Verweerder heeft in boetezaken 201903149 en 201903194 aan eiseres twee keer een boete opgelegd van € 2.500,- voor het volgende beboetbare feit:
“Kopvlees van runderen ouder dan 12 maanden werd niet verzameld onder toepassing van een door de bevoegde autoriteit erkend controlesysteem om eventuele verontreiniging van het kopvlees met weefsel van het centrale zenuwstelsel te voorkomen. De koppen werden vóór het verzamelen van kopvlees van de transportband of de haken genomen waarbij de inschotopening in het voorhoofd niet was afgesloten met een ondoordringbare, duurzame stop.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder a, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 8, eerste lid, en bijlage V, punt 8.1 aanhef en onder b, van Verordening (EG) nr. 999/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën (Verordening 999/2001).
4.2.
Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA.
4.2.1.
In boetezaak 201903149 schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 19 juni 2019 onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 3 juni 2019 omstreeks 14:45 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 3 juni 2019 omstreeks 14:45 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: slachthuiseigenaar.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de schone slachthal. Daar zag ik dat bij alle koppen aan de baan, na het KDS, dat de schietgaten in het voorhoofd niet waren afgestopt.
Ik volgde de baan van de koppen tot in het organenhok waar de koppen worden verzameld en liggend op een tafel worden ontdaan van de tonsillen, waarna ze op het koppenrek worden gehangen met als doel uiteindelijk vervoerd te worden naar een bedrijf die het kopvlees afsnijden.
De schietgaten van verzamelde runderkoppen dienen vooraf gesloten te worden om eventuele verontreiniging van het kopvlees met weefsel van het centrale zenuwstelsel te voorkomen. Ik zag dat op het koppenrek bij ca. 30 koppen van de 50 uitgebeende koppen dat er geen stoppen in de schietgaten zaten (zie foto 1 tot en met 12).
Deze koppen waren van dieren ouder dan 12 maanden. De koppen van dieren jonger dan 12 maanden worden eerder in de baan al uit het proces verwijderd en worden op een apart rek in de grote koeling gehangen. Verder was aan de tanden te zien dat het om koppen van dieren ouder dan 12 maanden ging.
Ook zag ik dat de schietgaten niet waren afgestopt bij de koppen die op de werktafel lagen waarmee ze op dat moment bezig waren om de koppen uit te benen en van tonsillen te ontdoen. Ik zag zelfs dat bij meerdere koppen hersenweefsel (categorie 1 materiaal) uit de schietgaten was gelekt tot op de buitenkant van de schedels (zie foto 1, 11 en 12).
Het gevolg hiervan was dat het kopvlees, bestemd voor humane consumptie, bezoedeld werd met categorie 1 materiaal. Tevens was er bij de andere koppen zonder afgesloten inschotopening een groot risico aanwezig op bezoedeling van het kopvlees met categorie 1 materiaal.
Ik zag dat bij de koppen, van runderen ouder dan 12 maanden, die vóór het verzamelen van kopvlees van de transportband of de haken worden genomen, de inschotopening in het voorhoofd niet werd afgesloten met een ondoordringbare, duurzame stop.
[…]
Ik bracht de heer [naam] , als slachthuiseigenaar van [eiseres] ., van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
4.2.2.
In boetezaak 201903194 schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 24 juni 2019 onder meer het volgende:
Datum en tijdstip van de bevinding: maandag 24 juni 2019, omstreeks 10:00 uur en 14:45 uur.
In het bedrijf aangesproken: de heer [naam] , functie: welzijnsfunctionaris en veel andere taken in slachthuis [eiseres]
Tijdens mijn inspectie, omstreeks 10:00 uur, bevond ik mij in het organenhok waar de runderkoppen werden verzameld. De runderkoppen werden op een rek gehangen, in meerdere lagen boven elkaar. Ik zag dat de achterhoofdsgaten van de runderkoppen, welke ouder waren dan 12 maanden, niet dichtgestopt waren. Ik zag, aan de gewisselde snijtanden in de runderkoppen, dat dit runderen betroffen die ouder waren dan 12 maanden, waarbij het ruggenmerg en de hersenen hoog risico materiaal zijn (cat. 1). De achterhoofdsgaten van verzamelde runderkoppen dienen derhalve afgesloten te worden om eventueleverontreiniging van het kopvlees met weefsel van het centrale zenuwstelsel (categorie 1 materiaal) te voorkomen. Ik heb het personeel de opdracht gegeven de achterhoofdsgaten dicht te stoppen. De medewerker in het orgaanhok heeft direct in alle achterhoofdsgaten een blauwe afdekstop gedaan.
Omstreeks 14:45 uur liep ik naar het orgaanhok en controleerde opnieuw de laatst geslachte 15 runderkoppen, die op een verzamelrek gehangen waren, ook weer in meerdere lagen op dit rek. Ik voelde en zag dat er in geen van de achterhoofdsgaten een stop aanwezig was. Door het niet afsluiten van de achterhoofdsgaten, was er een risico aanwezig op bezoedeling van het koppenvlees voor humane consumptie met ruggenmerg, uit het achterhoofdsgat (categorie 1 materiaal).
Op mijn verzoek heeft de medewerker in het orgaanhok vervolgens de niet dichtgestopte achterhoofdsgaten dichtgestopt. Ik zei tegen [welzijnsfunctionaris] dat ik vanwege het niet dichtstoppen van de achterhoofdsgaten een rapport van bevindingen ging opmaken.
Ik zag dat bij de koppen, van runderen ouder dan 12 maanden, die vóór het verzamelen van kopvlees van de slachthaken worden genomen en daarna verzameld werden op een koppenrek, dat de achterhoofdsgaten niet werden afgesloten met een ondoordringbare, duurzame stop.
[…]
Ik bracht de heer [naam] , als slachthuiseigenaar van [eiseres] , per e-mail van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan (zie bijlage aanzegging per e-mail).”
4.3.
Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op de verklaring van eiseres dat de proppen in de runderkoppen door langere rijping kunnen uitdrogen en dan eruit kunnen vallen. Daarnaast is er geen risico voor de volksgezondheid geweest nu in Nederland sprake is van een verwaarloosbaar BSE-risico, het laatste geval dateert uit 2011, aldus eiseres.
4.4.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de constateringen van de toezichthouders in de rapporten van bevindingen voldoende duidelijk beschreven. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid ervan te twijfelen. In beide gevallen zagen de toezichthouders dat in meerdere runderkoppen (bestemd voor kopvlees en van runderen ouder dan 12 maanden) de schietgaten in het voorhoofd dan wel de achterhoofdsgaten niet waren afgedicht met een stop. Dit is op zichzelf door eiseres ook niet betwist. Uit punt 8.1, onder b, van Bijlage V van Verordening Vo 999/2001 volgt dat wanneer de koppen vóór het verzamelen van kopvlees van de transportband of de haken worden genomen, de inschotopening in het voorhoofd en het achterhoofdsgat moeten worden afgesloten met een ondoordringbare, duurzame stop. Duidelijk is dat eiseres daaraan in deze twee gevallen niet heeft voldaan. De verklaring van eiseres dat de proppen kunnen uitdrogen en er dan uit kunnen vallen, kan daar niet aan afdoen. Ook als de gaten op enig moment wel waren afgestopt maar op het moment van de constateringen de stoppen eruit waren gevallen, heeft zij niet voldaan aan het voorschrift van punt 8.1 onder b. Uit de tekst van dit voorschrift (‘worden afgesloten’ en ‘duurzame stop’) en de bedoeling ervan, leidt de rechtbank af dat niet enkel op enig moment een stop in de gaten moet worden gestopt maar ook dat het gat afgesloten blijft met de geplaatste stop. Het voorschrift zou anders ook zinledig zijn. Het gaat er immers om dat voorkomen wordt dat weefsel van het centrale zenuwstelsel in aanraking komt met het kopvlees.
4.5.
Het betoog van eiseres dat er geen sprake is van een risico voor de volksgezondheid, slaagt niet. Hoewel partijen het erover eens zijn dat er in Nederland op dit moment een zeer gering risico bestaat op besmetting met BSE (“Gekkekoeienziekte”), leidt dat nog niet tot de conclusie dat er in het geheel geen risico bestaat voor de volksgezondheid. Daarbij is ook van belang dat het hier een Europees voorschrift betreft en dat de Europese wetgever er naar streeft qua voedselveiligheid een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen. In Verordening 999/2001 worden landen wel ingedeeld naar het risico op BSE, maar die categorie-indeling is niet van belang voor het hier geldende voorschrift van punt 8.1, onder b. Dat voorschrift geldt voor alle lidstaten, dus ook voor Nederland. Daaruit kan worden afgeleid dat de Europese wetgever dus nog wel een risico voor de volksgezondheid aanwezig acht. Daarbij heeft verweerder ook nog toegelicht dat het risico voor de volksgezondheid bij een uitbraak van BSE enorm is; het is zo goed als zeker dat consumptie van met BSE besmet vlees bij de mens kan leiden tot de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, een ziekte met dodelijke afloop. Om dat ernstige risico te minimaliseren gelden op dit moment nog steeds de maatregelen die in Verordening 999/2001 zijn genoemd. Door een verbod op het gebruik van diermeel in veevoer is het risico op BSE gering geworden. Maar zoals de toezichthouder ter zitting heeft toegelicht, is BSE niet geheel uitgebannen en zijn er ook gevallen bekend waarin BSE spontaan is ontstaan en nog onduidelijk is hoe dat in zijn werk gaat. Daarom blijft voorzichtigheid geboden, aldus verweerder. Daarnaast heeft de toezichthouder toegelicht dat niet alle koeien worden getest op BSE, maar alleen dieren die in nood gedood worden en alle runderen die voor 2001 zijn geboren. Uit deze toelichting kan worden geconcludeerd dat er nog wel degelijk een risico bestaat dat een runderkarkas in de slachterij van eiseres BSE heeft. Weliswaar is dat risico klein maar gezien de ernstige gevolgen die optreden als het risico zich openbaart, treedt verweerder terecht op als het Europees voorschrift dat gaten in de kop worden afgesloten, niet wordt nageleefd.
4.6.
Verweerder heeft dus in beide boetezaken terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat deze haar kan worden verweten.
Alle boetezaken
6. Eiseres voert in alle beroepen aan dat verweerder in strijd met de zorgvuldigheid en goede procesorde heeft gehandeld doordat eiseres pas maanden na het opstellen van het rapport van bevindingen daarvan op de hoogte is gebracht via het voornemen. Eiseres is door dit lange tijdsverloop in haar belangen geschaad, nu zij daardoor niet goed in staat was tegenbewijs te leveren. Bovendien wordt door dit lange tijdsverloop de legitimatie van de boete wat betreft de preventieve werking teniet gedaan, aldus eiseres.
6.1.
De rechtbank overweegt dat eiseres terecht stelt dat zij laat op de hoogte is gesteld van de inhoud van de rapporten. Op grond van artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient verweerder binnen 13 weken na het rapport van bevindingen te beslissen over boeteoplegging. Die termijn is in alle gevallen overschreden, variërend van 3 weken tot 4 maanden. De termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is evenwel een termijn van orde (TK 2003-2004, 29701, nr. 3, p.150). Overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Evenmin ziet de rechtbank in de overschrijding in deze gevallen reden om de boetes te matigen, nu niet is gebleken dat eiseres daardoor in haar belangen of bewijspositie is geschaad. Weliswaar heeft eiseres dit wel gesteld maar zij heeft die stelling niet onderbouwd. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop geen mogelijkheid heeft gehad zich afdoende te verweren tegen de constateringen van de toezichthouders. Daarvoor vindt de rechtbank van belang dat uit de rapporten van bevindingen blijkt dat in alle gevallen iemand van eiseres (een medewerker, de halchef of de eigenaar) al wel voor het opstellen van de rapporten door de toezichthouder op de hoogte is gesteld van de bevindingen en is meegedeeld dat er een rapport zou worden opgemaakt.
7. Ten aanzien van de hoogte van de boetes voert eiseres aan dat verweerder niet heeft onderzocht of de boetes evenredig zijn en of sprake is van bijzondere omstandigheden. De Europese regelgeving kent geen boetes, alleen maatregelen die kunnen worden opgelegd, waarvan de zwaarste in deze gevallen vernietiging van de karkassen zou zijn. De opgelegde boetes staan echter niet in verhouding tot de waarde van de slachtdieren.
Daarnaast wijst eiseres ten aanzien van de boetes voor condensvorming in het bijzonder op de verminderde verwijtbaarheid vanwege de temperatuurverschillen in de slachterij en het geringe gevaar voor de volksgezondheid vanwege het preventief moppen.
De boete voor de karkassen die met elkaar in aanraking komen moet substantieel worden gematigd omdat ook daarbij de gevolgen voor de volksgezondheid gering zijn geweest aangezien het vlees nog verschillende HACCP-stations moest passeren. Bovendien is die boete onevenredig hoog vanwege toepassing van de recidivebepaling.
Ook de boetes voor de niet afgesloten gaten in de runderkoppen zijn niet evenredig aangezien er geen risico is geweest voor de volksgezondheid. In Nederland is namelijk sprake van een verwaarloosbaar BSE-risico, aldus eiseres.
7.1.
De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de hier relevante voorschriften gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de geldende standaardboete van € 2.500 voor deze overtredingen vindt de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Artikel 6 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat moet worden getoetst of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer ECLI:NL:CBB:2020:808, vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Anders dan eiseres stelt, blijkt uit de bestreden besluiten voldoende dat verweerder deze beoordeling, in het licht van wat door eiseres is aangevoerd, heeft gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de door eiseres aangevoerde omstandigheden geen aanleiding hoeven zien om de boetes te matigen dan wel van oplegging van de boetes af te zien. Daarbij stelt verweerder terecht dat de boetes niet in verhouding hoeven te staan tot de waarde van het betreffende karkas, zoals eiseres stelt. Een boete moet wel in verhouding staan tot de ernst en mate van verwijtbaarheid van de overtreding en dat is naar het oordeel van de rechtbank hier het geval. Daarnaast volgt uit alles wat hiervoor per soort overtreding is overwogen dat in deze gevallen wel degelijk sprake is geweest van een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid. De opgelegde boetes zijn alle geschikt om het doel (zoals hierboven benoemd per soort boete) te bereiken. Ze kunnen ook alle noodzakelijk worden geacht om die genoemde doelen te bereiken: in alle gevallen ging het om voedselveiligheid en bescherming van de volksgezondheid; waarbij eerder al, indien van toepassing, een waarschuwing was gegeven. De rechtbank beoordeelt de hier opgelegde boetes als zodanig niet onevenredig en overweegt ik dat kader nog het hierna volgende.
7.2.
In boetezaak 20190020 heeft verweerder het standaardboetebedrag verhoogd tot € 7.500,- omdat sprake is van recidive. In het boetebesluit is daarbij verwezen naar een eerder besluit van 16 juni 2017 waarbij voor eenzelfde overtreding een boete van € 5.000,- is opgelegd. Verweerder heeft echter ter zitting naar voren gebracht dat het boetebesluit van 16 juni 2017 nog niet onherroepelijk was ten tijde van de overtreding van 7 september 2018. Dat betekent dat, gelet op artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, die boete van € 5.000,- niet als grondslag kan dienen voor de verhoging van de thans aan de orde zijnde boete. Ter zitting heeft verweerder een besluit van 21 oktober 2016 overgelegd waarin eerder voor eenzelfde overtreding een boete van € 2.500,- is opgelegd en aangegeven dat die boete wel onherroepelijk was ten tijde van de overtreding. Dat boetebesluit en de onherroepelijkheid ervan is door eiseres niet betwist. Het voorgaande betekent dat de boete in boetezaak 20190020 ten onrechte is verhoogd naar € 7.500-; dat had € 5.000,- moeten zijn. De rechtbank zal op dat punt het bestreden besluit vernietigen en het boetebesluit herroepen. De verhoging van de boete naar € 5.000,- vindt de rechtbank niet onredelijk. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De verhoging in dit geval vindt de rechtbank ook evenredig; het gaat om een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten en waar het niet naleven van de voorschriften een risico voor de volksgezondheid oplevert.
8. De rechtbank concludeert dat verweerder in alle boetezaken terecht de overtredingen heeft vastgesteld. In boetezaken 201805431 (ROT 20/5031), 202000608 (ROT 20/5946), 201903149 (ROT 20/6345) en 201903194 (ROT 20/6435) heeft verweerder daarvoor aan eiseres terecht de boetes van € 2.500,- opgelegd. De hoogte van de boete in boetezaak 20190020 (ROT 20/5031) is echter onjuist en moet worden vastgesteld op € 5.000,-.
9. De beroepen ROT 20/5946 en ROT 20/6345 zijn dus ongegrond. Het beroep ROT 20/5031 is gegrond. De rechtbank vernietigt in dat beroep het bestreden besluit voor de hoogte van de boete in de boetezaak 20190020 en herroept het primaire besluit van 5 april 2019 in die zaak, De rechtbank stelt de hoogte van die boete zelf vast op € 5.000,-.
9. Omdat de rechtbank het beroep ROT 20/5031 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van het beroep ROT 20/5031 aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres daarin gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.600,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,-; 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,-; in beide gevallen wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ROT 20/5946 en ROT 20/6345 ongegrond;
- verklaart het beroep ROT 20/5031 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit in ROT 20/5031, voor zover het ziet op de hoogte van de boete in boetezaak 20190020;
- herroept het primaire besluit van 5 april 2019 in boetezaak 20190020, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt het boetebedrag in boetezaak 20190020 vast op € 5.000,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het in ROT 20/5031 betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in ROT 20/5031 in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.600,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
25 februari 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.