Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/1294
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats eiseres], eiseres
(gemachtigde: [naam 1]),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. A.M.H. Dellaert).
Als derde-partij neemt aan het geding deel: [naam stichting]
(hierna: [naam stichting]), te [vestigingsplaats stichting]
(gemachtigden: mr. C.J. Visser en mr. J.E. van der Holst).
Procesverloop
Met het besluit van 14 juli 2020 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres, om de flatgebouwen aan de [adres] als gemeentelijk monument aan te wijzen, afgewezen.
Met het besluit van 26 januari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres en [naam stichting] hebben bij brieven van 1 december 2021, respectievelijk 3 december 2021 en 14 december 2014 nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2021 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 2], [naam 3] en [naam 4]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 5] en [naam 6]. [naam stichting] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. J.E. van der Holst, en [naam 7], [naam 8], [naam 9] en [naam 10].
De rechtbank heeft het onderzoek na de zitting geschorst en verweerder en [naam stichting] in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op de stukken die eiseres heeft ingediend. Vervolgens is eiseres in de gelegenheid gesteld om op de schriftelijke reacties van verweerder en [naam stichting] te reageren. Nadat van alle partijen schriftelijke reacties zijn ontvangen en geen van hen heeft verklaard ter nadere zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Bij brief van 7 december 2019 heeft eiseres gevraagd om de vier flatgebouwen aan de [adressen] aan te wijzen als gemeentelijk monument. Deze flatgebouwen zijn gebouwd in 1948 en eigendom van [naam stichting]. In de aanvraag staat dat deze woonblokken belangrijk zijn in het kader van de wederopbouw van Rotterdam en als een goed en gaaf behouden voorbeeld van naoorlogse systeembouw met een architectuur- en cultuurhistorische waarde voor Rotterdam moeten worden beschouwd. Aangezien bijna alle vergelijkbare woningbouw inmiddels is gesloopt, hebben de blokken een zeldzaamheidswaarde.
2. Bij brief van 5 februari 2020 heeft de Commissie voor Welstand en Monumenten Rotterdam (hierna: de monumentencommissie) geadviseerd om de flatgebouwen aan te wijzen als gemeentelijk monument vanwege de aanwezige kwaliteiten en de hoge zeldzaamheidswaarde, zowel voor Rotterdam als voor Nederland.
Bij besluit van 24 maart 2020 heeft verweerder de flatgebouwen voorlopig aangewezen als monument en daarmee de zogenoemde voorbescherming ingesteld. Eiseres en [naam stichting] hebben bij brieven van 6 april 2020 en 4 mei 2020 een zienswijze ingediend over de voorgenomen aanwijzing.
3. Verweerder heeft met het primaire besluit de aanvraag afgewezen. Alle belangen afwegende heeft verweerder besloten om het belang van de goede leef- en woonkwaliteit voor de Rotterdammer te laten prevaleren boven het behoud van de flatgebouwen in hun huidige staat en daarom de flatgebouwen niet als gemeentelijk monument aan te wijzen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat hij zich rekenschap heeft gegeven van de mogelijkheid dat door renovatie de mankementen aan de flatgebouwen verholpen kunnen worden en ook verbeteringen bereikt kunnen worden ten aanzien van de huidige energetische en kwalitatieve situatie, maar tegelijkertijd geconcludeerd dat hierbij niet de beoogde verbetering van het woon- en leefklimaat bij nieuwbouw behaald zal worden. Verweerder heeft aangegeven zich overeenkomstig de in de gemeenteraad aangenomen motie “Oost-Sidelinge: als een fenix herrezen” te zullen inzetten voor een zorgvuldige herontwikkeling van de locatie waarbij zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de aanwezige cultuurhistorische materialen en waarden en dat karakteristieke materialen zullen worden hergebruikt. Verweerder stelt dat hij daartoe met [naam stichting] een intentieovereenkomst zal sluiten.
4. In het bestreden besluit heeft verweerder onder overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie het primaire besluit gehandhaafd.
5. Eiseres betoogt dat verweerder haar aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Hiertoe voert zij aan dat zij betwijfelt of verweerder aan het advies van de monumentencommissie
voldoende gewicht heeft toegekend. Volgens eiseres heeft verweerder ten onrechte een doorslaggevende rol toegekend aan de door [naam stichting] voorgenomen sloop en nieuwbouw. Problemen bij het vinden van een nieuwe bestemming of herontwikkeling van een historisch pand mogen volgens eiseres op grond van vaste rechtspraak pas worden betrokken in de belangenafweging in het kader van vergunningverlening. In dat verband stelt eiseres dat de bescherming als gemeentelijk monument niet in de weg hoeft te staan aan vergaande ingrepen of zelfs sloop. Eiseres stelt dat uit deskundigenonderzoek blijkt dat de flatgebouwen goed te renoveren zijn en dat uit geen enkel rapport blijkt dat behoud en renovatie in dit geval onmogelijk tot een maatschappelijk verantwoord resultaat zou kunnen leiden. Eiseres wijst naar volgens haar vergelijkbare voorbeelden van naoorlogse systeembouw in andere steden. Verder stelt eiseres dat een stedenbouwkundige visie ontbreekt en dat hergebruik van karakteristieke materialen geen recht doet aan de cultuurhistorische waarde van de gebouwen en het advies van de monumentencommissie. Ten slotte stelt eiseres dat verweerder niet serieus aandacht heeft besteed aan een compromisvoorstel van eiseres, waarbij bijvoorbeeld de helft van de flats behouden blijven. Ter nadere onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres bij brief van 1 december 2021 het rapport “Oost-Sidelinge, second opinion behoud waardevolle flats schokbeton” van Architectenbureau KAW en Van Schagen Architecten ingediend. Dit rapport bevat als bijlagen de notitie “Duurzame ontwikkeling van Oost-Sidelinge te Rotterdam met behoud van bestaande portiekflats” van Winket (bouwkostenadvies, huisvestingseconomie, levenscycluskosten) en de memo “Energie-aspecten renovatie Sidelinge Oost” van Trecodome (advies bouwfysica, levensduur en C02 footprint) (hierna: de second-opinion).
6. Wat betreft de door eiseres bij brief van 1 december 2021 ingediende second-opinion heeft [naam stichting] in haar reactie van 3 december 2021 de rechtbank gevraagd om deze stukken wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te laten vanwege de omvang en de specialistische inhoud, waardoor zij naar gesteld niet in staat is om nog voor de zitting op deze stukken te reageren. De rechtbank vindt dat eiseres deze stukken eerder had kunnen en moeten inbrengen. Weliswaar is de brief van 1 december, en dus nog meer dan tien dagen voor zitting ingediend, maar de bijlagen betreffen rapporten van deskundigen, waardoor het standpunt van [naam stichting] en verweerder, dat zij personen met specifieke deskundigheid willen inschakelen om deze rapporten te beoordelen en van een reactie te laten voorzien, niet onbegrijpelijk is. De rechtbank heeft deze in een laat stadium van de procedure door eiseres ingebrachte nadere stukken niettemin zoals ter zitting aan partijen medegedeeld geaccepteerd en met partijen hierover afspraken gemaakt. Om recht te doen aan het beginsel van hoor en wederhoor heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder en [naam stichting] in de gelegenheid gesteld om op deze stukken schriftelijk te reageren.
7. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Monumentenverordening Rotterdam 2010 kan het college van burgemeester en wethouders, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een onroerende zaak, niet zijnde een rijksmonument, aanwijzen als gemeentelijk monument.
8. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), bijvoorbeeld in de uitspraken van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1358 en 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4062
,heeft verweerder bij het beantwoorden van de vraag, of een als monumentwaardig beoordeelde onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument wordt aangewezen, beleidsruimte. De bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
,heeft verweerder bij het beantwoorden van de vraag, of een als monumentwaardig beoordeelde onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument wordt aangewezen, beleidsruimte. De bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
9. Niet in geschil is dat de flatgebouwen een monumentale waarde vertegenwoordigen. In zoverre gaat verweerder ook niet voorbij aan het door de monumentencommissie daarover gegeven advies en de redengevende omschrijving in de voorgenomen aanwijzing en heeft hij daaraan gewicht toegekend. De vraag die in deze zaak, gelet op de onder 8. genoemde rechtspraak, moet worden beantwoord is of verweerder, gegeven de hem toekomende beleidsruimte, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat desondanks de flatgebouwen niet als monument worden aangewezen vanwege de door hem genoemde en in zijn afweging betrokken andere belangen.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat [naam stichting] in haar zienswijze op de voorgenomen aanwijzing en in de bezwaarprocedure heeft gesteld en onderbouwd dat zij concrete plannen heeft voor sloop van de flatgebouwen en nieuwbouw op deze locatie die door de aanwijzing van de flatgebouwen als gemeentelijk monument worden bemoeilijkt of niet kunnen worden uitgevoerd. Eiseres heeft op zich gelijk dat bescherming als gemeentelijk monument niet zonder meer in de weg hoeft te staan aan vergaande ingrepen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, houdt de aanwijzing van een pand als beschermd gemeentelijk monument immers niet in dat daaraan geen wijzigingen mogen worden aangebracht. Daarvoor is dan alleen wel een omgevingsvergunning vereist. Verder is het vaste rechtspraak van de Afdeling dat (alleen) een financieel belang onvoldoende grond is om van aanwijzing af te zien. Zie bijvoorbeeld de hiervoor onder 8. genoemde uitspraak van 25 april 2018. Dat neemt niet weg dat het inmiddels vaste rechtspraak is dat, indien in het kader van de bij de aanwijzing - dan wel de heroverweging daarvan - te verrichten belangenafweging door de eigenaar van het monument concreet wordt gesteld dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft en dit genoegzaam wordt gemotiveerd, dit reeds bij de aanwijzing van belang is. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4681 en 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2387. Anders dan eiseres betoogt, dienen deze belangen in dat geval niet eerst bij de aanvraag om een omgevingsvergunning tot wijziging dan wel sloop van het aangewezen monument als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan de orde te komen. Het ligt dan wel op de weg van verweerder om in het kader van de aanwijzing op deze belangen in te gaan.
9.2.
De beroepsgrond dat een stedenbouwkundige visie ontbreekt, slaagt niet. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Overschiese Kleiweg en Zestienhovensekade” uit 2012 hebben de flats de bestemming “Wonen” zonder een cultuurhistorisch beschermingsregime. De Cultuurhistorische Verkenning uit 2019 gaf aanleiding om aan de flats de status van toekomstig gemeentelijk monument te geven. Verweerder heeft daar na overleg met [naam stichting] en verschillende erfgoedbelangenbehartigers gemotiveerd van afgezien. Ook in het bestemmingsplan “Parapluherziening Cultuurhistorie Overschie”, dat ten tijde van belang in ontwerp ter inzage was gelegd, en inmiddels met het besluit van de gemeenteraad van 11 november 2021 is vastgesteld, is aan de flats gemotiveerd geen cultuurhistorische dubbelbestemming toegekend. Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het feit dat weloverwogen aan de flats planologisch noch anderszins een monumentale waarde wordt toegekend niet betekent dat een stedenbouwkundige visie op deze locatie ontbreekt.
9.3.
Eiseres heeft bij brief van 1 december 2021 de onder 5. genoemde nadere stukken ingediend. In de second opinion met bijlagen is onderzoek gedaan naar de haalbaarheid van het behoud van de bestaande flatgebouwen. Onderzocht is of behoud van de flats kan bijdragen aan passende, betaalbare woonruimte en een duurzame woon- en leefomgeving en of dit ook realistisch financierbaar is. Er wordt geconcludeerd dat behoud van de bestaande gebouwen een positieve bijdrage aan de woonvraag in Rotterdam oplevert, behoud van de gebouwen niet de mogelijkheden om op deze locatie substantieel woningen toe te voegen belemmert, behoud duurzamer is dan nieuwbouw en dat behoud betaalbaarder is dan nieuwbouw.
Verweerder en [naam stichting] hebben op hun beurt deskundigen ingeschakeld die hun licht hebben laten schijnen over de bevindingen van de deskundigen van eiseres. De onderzoeken die door eiseres zijn ingebracht zijn op tal van punten door verweerder bij brief van 14 januari 2022 (het rapport “Oost-Sidelinge. Reactie op de second-opinion van Stichting Het Cuypersgenootschap”) en [naam stichting] bij brief van 14 januari 2022 van opmerkingen voorzien.
Eiseres heeft vervolgens weer bij brief van 31 januari 2022 kanttekeningen geplaatst bij de nadere reacties van verweerder en [naam stichting].
9.4.
[naam stichting] heeft concreet, zowel in de aanvraagfase als naar aanleiding van de door eiseres overgelegde second-opinion, naar voren gebracht dat en waarom de aanwijzing als gemeentelijk monument onevenredige (financiële) gevolgen voor haar heeft. Tussen partijen is niet in geschil dat renovatie van de flatgebouwen, ondanks de huidige slechte bouwkundige staat, in beginsel technisch te realiseren is. Partijen zijn verdeeld over de wijze waarop deze renovatie moet geschieden en of de daarmee gepaard gaande kosten niet dermate hoog zijn dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen afzien van de aanwijzing van de flatgebouwen als gemeentelijk monument. Daarnaast hebben verweerder en [naam stichting] zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat renovatie, afgezien van de hogere kosten, niet leidt tot het gewenste resultaat onder meer voor wat betreft duurzaamheid en woonkwaliteit, geluidbelasting en luchtvervuiling. De rechtbank vindt het feit dat renovatie voor [naam stichting] financieel aanmerkelijk ongunstiger is dan nieuwbouw niet op zichzelf al doorslaggevend om niet tot aanwijzing als monument over te gaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval het gestelde financiële belang van [naam stichting] wel als een factor mogen meewegen in zijn besluit om de flatgebouwen niet als monument aan te wijzen. Verweerder heeft in zijn verweerschrift verwezen naar de deskundige adviezen die zijn ingewonnen naar de mogelijkheden voor renovatie. Renovatie is mogelijk maar verweerder heeft aannemelijk mogen achten dat dit, gelet op de matige staat waarin de flatgebouwen verkeren, en gegeven de zwaar overbelaste locatie pal langs de rijksweg A13, gepaard gaat met aanzienlijke meerkosten ten opzichte van sloop en nieuwbouw. Ingrijpende bouwkundige aanpassingen om de flats wat betreft wooncomfort bij de tijd te brengen, energiezuiniger te maken en om een beter woon- en leefklimaat te bewerkstelligen uit oogpunt van geluidoverlast en overlast van luchtvervuiling vanwege de naastgelegen rijksweg zijn dringend nodig. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om het standpunt van verweerder in twijfel te trekken. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt onder meer verwezen naar de brief van wethouders Kurvers en Kasmi van 14 november 2019 gericht aan de Commissie Bouwen, Wonen en Buitenruimte van de gemeenteraad (hierna: de wethoudersbrief). Deze brief inclusief bijlagen is behandeld in de raadsvergadering van 28 november 2019. In de wethoudersbrief wordt uiteengezet welke afwegingen verweerder met betrekking tot de flatgebouwen heeft gemaakt. Samengevat is verweerder bereid medewerking te verlenen aan de sloop van de vier flatgebouwen en nieuwbouw op deze locatie omdat [naam stichting] in verschillende onderzoeken heeft aangetoond dat bij het scenario renovatie de doelstellingen wat betreft gezondheid, duurzaamheid en veiligheid niet te behalen zijn. Nieuwbouw levert volgens verweerder een technisch en energetisch veruit beter wooncomplex op met een hogere toekomstwaarde. Daarbij is belangrijk dat met nieuwbouw ook een aanzienlijk gezonder woonklimaat kan worden bereikt dan met renovatie. Gelet op het voorgaande is renovatie niet alleen duurder, maar daarmee wordt ook niet een met nieuwbouw vergelijkbaar resultaat behaald. Dat laatste heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de specifieke belastende aspecten van de locatie waar de flatgebouwen staan, van doorslaggevend belang kunnen achten. Verweerder heeft onder verwijzing naar de door [naam stichting] verrichte onderzoeken genoegzaam gemotiveerd dat renovatie van de flats in dit geval geen reële mogelijkheid is in het licht van de beperkingen die daaraan zijn verbonden. Zoals in het verweerschrift toegelicht, heeft verweerder van belang kunnen achten dat [naam stichting] heeft aangegeven dat zij de substantiële meerkosten van renovatie niet kan verantwoorden en financieel niet vindt passen binnen haar maatschappelijke doelstellingen. Verder heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat sloop van de flats in overeenstemming is met de motie van de gemeenteraad “Oost-Sidelinge: als een feniks uit de as herrezen”, waarin de gemeenteraad instemt met nieuwbouw op deze locatie onder de voorwaarde dat bij nieuwbouw de cultuurhistorische waarde van de oorspronkelijke gebouwen als uitgangspunt dient te worden genomen, en dat in dat kader sprake dient te zijn van zorgvuldig hergebruik van cultuurhistorisch waardevolle materialen en elementen.
9.5.
De rechtbank ziet in de door eiseres ingebrachte second opinion geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan zoals hiervoor onder 9.4. is verwoord. De rechtbank heeft na de zitting van alle nadere reacties kennis genomen en ziet zich geconfronteerd met tegengestelde standpunten van een hoog detailniveau, onder meer met betrekking tot stedenbouwkundige, bouwtechnische en financiële aspecten, die gaan over de vraag of eiseres met de door haar ingebrachte onderzoeksrapporten aannemelijk heeft gemaakt dat behoud en renovatie van de bestaande flats een reëel alternatief is voor de door [naam stichting] voorgenomen sloop en herbouw van de flats. Zoals hiervoor al is overwogen gaat het in deze procedure om de beantwoording van de vraag of verweerder zich na afweging van alle bij de aanwijzing tot monument betrokken belangen in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij in dit geval het belang van behoud van de monumentale waarde van de flats minder zwaar laat wegen dan de belangen die zich tegen deze aanwijzing verzetten. Niet in geschil is dat de flats in hun huidige staat, mede gelet op de bouwkundige gebreken en de ligging pal naast een drukke rijksweg, niet langer meer door [naam stichting] als sociale huurwoningen kunnen worden ingezet. Duidelijk is dat partijen en de door hen ingeschakelde deskundigen van mening verschillen over de haalbaarheid van behoud van de flats en de resultaten van verschillende renovatie- en nieuwbouwplannen uit het oogpunt van onder meer energieprestatie, duurzaamheid, groen, woonkwaliteit, beperking van geluidhinder, verbetering van de luchtkwaliteit ter plaatse en de mogelijkheden voor behoud van monumentale waarden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder en [naam stichting] met hun reacties op de door de deskundigen van eiseres ingebrachte renovatieplannen voldoende inzichtelijk hebben gemaakt dat renovatie in vergelijking met nieuwbouw, afgezien van de kosten, niet leidt tot een zelfde resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren. In hun reacties hebben zij voldoende onderbouwd dat en waarom de locatie specifieke omstandigheden maken dat met nieuwbouw betere maatregelen kunnen worden toegepast om het woon- en leefklimaat ter plaatste te verbeteren dan met renovatie, aangezien in dat geval de bouwkundige en technische mogelijkheden begrensd zijn vanwege de monumentale waarden van de bestaande flats.
9.6.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het belang dat is gediend met aanwijzing van de flatgebouwen als gemeentelijk monument minder zwaar heeft mogen laten wegen dan het belang van anderen, zoals [naam stichting], bij het achterwege laten daarvan. Dit betekent dat verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen om de flatgebouwen niet als gemeentelijk monument aan te wijzen.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. M.C. Snel-van den Hout, rechters, in aanwezigheid van N.E.I. van Ballegooij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2022.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.