Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 21/2910 en ROT 21/2920
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2023 in de zaken tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser,
[eiseres], te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. A.F. Kabiri).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen boetes voor overtredingen van de Wet dieren. Met de besluiten van 8 januari 2021 heeft verweerder eiser een boete van € 6.000,- en eiseres een boete van € 3.000,- opgelegd.
1.1.
Met de bestreden besluiten van 20 april 2021 op de bezwaren van eisers heeft verweerder de boetes gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
1.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 19 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, [naam] , bestuurder van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van de besluiten
2. Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die op 9 juli 2020 (kenmerk 160364/124749) en 10 juli 2020 (kenmerk 160364/124747) zijn opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in beide rapporten onder meer het volgende.
Datum en tijdstip van de bevinding: 9 juli 2020 omstreeks 12:45 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: de heer [naam] , functie: Chauffeur in dienst van transporteur [eiser] .
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op de losplaats van slachterij [slachterij] .
Ik zag daar dat chauffeur [naam] van transportbedrijf [eiser] 21 runderen loste afkomstig van [verzamelcentrum eiseres] .
Vijf runderen waren kreupel als gevolg van pijnlijke aandoeningen:
1) NL [nummer] ontstoken hak links, en ontstoken klauw links achter
2) NL [nummer] ontstoken klauw links achter
3) DE [nummer] ontstoken klauw rechts achter
4) NL [nummer] ontstoken klauw rechts achter
5) NL [nummer] ontstoken klauw - loopt op 3 poten
Ik zag dat rund nr 1 met oormerk NL [nummer] (foto_1) een verdikte linker hak (foto- 2) en een verdikte klauw rechts achter (foto_3) had. Ik zag dat het dier moeite had om de rechter achter poot te belasten. Ik zag, dat bij voortbeweging de rechter achterpoot duidelijk minder belast werd. De boven genoemde symptomen geven aan, dat dit dier een pijnlijke aandoening van de rechter achterpoot had. In dit geval een ontsteking van het klauw gewricht. Bij het vervoer werd het dier gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veetrailer waarin het dier vervoerd was. Beweging en belasting [bij scherpe bochten of hobbels in de weg] zijn zeer pijnlijk bij een gewrichtsontsteking. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het dier tot gevolg gehad.
Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat deze gewrichtsontsteking reeds
meerdere dagen aanwezig was voorafgaand aan het transport.
Ik zag dat rund nr 2 met oormerk [nummer] (foto_4) een zwelling aan de klauw van de linker achterpoot had (foto_5). Ik zag dat het dier de linker achter poot niet goed belastte. Ik zag, dat bij voortbeweging de linker achterpoot duidelijk minder belast werd. De boven genoemde symptomen geven aan, dat dit dier een pijnlijke aandoening van de linker achterpoot had. In dit geval een ontsteking van het linker klauw gewricht. Bij het vervoer werd het dier gedwongen om de linker achterpoot te belasten, door beweging van de veetrailer waarin het dier vervoerd was. Beweging en belasting [bij scherpe bochten of hobbels in de weg] zijn zeer pijnlijk bij een klauw ontsteking. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het dier tot gevolg gehad.
Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat deze ontsteking reeds meerdere dagen aanwezig was voorafgaand aan het transport.
Ik zag rund nr 3 met oormerk DE [nummer] (foto_6) een verdikte klauw aan de rechter achterpoot had (foto_7). Ik zag, dat bij voortbeweging de rechter achterpoot duidelijk minder belast werd. De boven genoemde symptomen geven aan, dat dit dier een pijnlijke aandoening van de rechter achterpoot had. In dit geval een ontsteking van de klauw van de rechter achterpoot. Bij het vervoer werd het dier gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veetrailer waarin het dier vervoerd was. Beweging en belasting [bij scherpe bochten of hobbels in de weg] zijn zeer pijnlijk bij een gewrichtsontsteking. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het dier tot gevolg gehad.
Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat deze gewrichtsontsteking reeds meerdere dagen aanwezig was voorafgaand aan het transport.
Ik zag dat rund nr 4 met oormerk NL [nummer] (foto_8) een verdikte klauw aan de rechterachterpoot had (foto_9). Ik zag dat het dier de rechter achter poot slechts met moeite belastte. Ik zag, dat bij voortbeweging de rechter achterpoot duidelijk minder belast werd. De boven genoemde symptomen geven aan, dat dit dier een pijnlijke aandoening van de rechter achterpoot had. In dit geval een ontsteking van het rechter klauw gewricht. Bij het vervoer werd het dier gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veetrailer waarin het dier vervoerd was. Beweging en belasting [bij scherpe bochten of hobbels in de weg] zijn zeer pijnlijk bij een gewrichtsontsteking. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het dier tot gevolg gehad.
Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat deze gewrichtsontsteking reeds meerdere dagen aanwezig was voorafgaand aan het transport.
Ik zag dat rund nr 5 met oormerk NL [nummer] (foto_10) een verdikte klauw van de rechter achterpoot had (foto_11). Ik zag dat het dier de rechter achterpoot niet op de vloer zette. Ik zag, dat bij voortbeweging de rechter achterpoot in het geheel niet belast werd. Gedurende ongeveer 10 minuten tijd dat ik foto's gemaakt heb en het dier nog nader bekeken heb zag ik dat het dier de rechter achterpoot de vloer niet liet raken. Alle boven genoemde symptomen geven onomstotelijk aan, dat dit dier een zeer pijnlijke aandoening van de rechter achterpoot had. In dit geval een ontsteking van het rechter klauw gewricht. Bij het vervoer werd het dier gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veetrailer waarin het dier vervoerd was. Beweging en belasting [bij scherpe bochten of hobbels in de weg] zijn zeer pijnlijk bij een gewrichtsontsteking. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het dier tot gevolg gehad.
Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat deze gewrichtsontsteking reeds meerdere dagen aanwezig was voorafgaand aan het transport.”
De toezichthouder concludeert in de rapporten dat de chauffeur van eiser dieren vervoerde, en eiseres dieren aanbood voor verder transport, terwijl de dieren niet geschikt waren voor het voorgenomen transport. Volgens de toezichthouder waren de dieren niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen.
3.1.
Op grond van de rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiser en eiseres vijf runderen vervoerden dan wel lieten vervoeren die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport, omdat de vijf runderen niet in staat waren zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Volgens verweerder hebben eiser en eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en gelezen in samenhang met artikel 3, aanhef en onder b, artikel 6, derde lid, dan wel artikel 9 eerste Pro lid, en bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, onder a, van de Transportverordening [1] . Verweerder heeft eiser hiervoor een boete van € 6.000,- opgelegd, waarbij het standaardboetebedrag door verweerder is verhoogd vanwege de ernst en vanwege recidive. Eiseres is een boete van € 3.000,- opgelegd, waarbij het standaardboetebedrag door verweerder is verhoogd vanwege de ernst.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eisers het beboetbare feit hebben gepleegd en of verweerder eisers daarvoor terecht de boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eisers betogen dat de bevindingen van de toezichthouder in de rapporten te mager zijn om vast te kunnen stellen dat sprake is van ontstekingen, laat staan van ontstekingen die al voorafgaand aan het transport aanwezig waren. De rapporten laten ruimte voor de mogelijkheid dat de aandoeningen zijn ontstaan tijdens of na het transport. De dieren zijn ook goedgekeurd voor de slacht en er is geen vlees afgekeurd. Dat is een duidelijke aanwijzing dat van ontstekingen geen sprake was. Verweerder stelt dat verdikkingen niet binnen een paar uur kunnen ontstaan maar heeft dat niet aangetoond. Als sprake is van een langdurige ontsteking dan is de plek warm en heeft het dier meestal koorts, maar dat is helemaal niet onderzocht. Ook zijn de verdikkingen niet bij een PM-keuring nader onderzocht en opengesneden om vast te stellen of sprake was van acute aandoeningen. In het bestreden besluit komt verweerder met een nadere verklaring van de toezichthouder die maanden later is opgesteld. Los daarvan kan ook de inhoud van de nadere verklaring niet bijdragen aan de motivering. Er worden in de nadere verklaring dingen benoemd waarover in de rapporten helemaal niet wordt gesproken, aldus eisers.
6.1.
In de bestreden besluiten heeft verweerder een stuk geciteerd uit een e-mailbericht van de toezichthouder en dit gepresenteerd als zijnde een nadere onderbouwing van de toezichthouder dat de ontstekingen al langer aanwezig waren. Bij het verweerschrift is ook het e-mailbericht zelf gevoegd. Op de zitting is gebleken dat deze nadere verklaring van de toezichthouder helemaal geen betrekking heeft op de constateringen in deze zaken. Dit maakt dat er een motiveringsgebrek aan de bestreden besluiten kleeft. De rechtbank zal daarom de bestreden besluiten vernietigen vanwege strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal hierna bezien of op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven.
6.2.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:734, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
6.3.
Ter toetsing ligt voor of in voldoende mate vaststaat dat eisers dieren hebben vervoerd dan wel laten vervoeren die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport, namelijk vijf runderen die niet in staat waren zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Aangezien de constateringen van de toezichthouder pas na het transport zijn gedaan (zoals gebruikelijk is), dient de toezichthouder te motiveren dat de dieren al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt waren, omdat ze niet in staat waren zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen.
6.4.
De rechtbank vindt in de rapporten voldoende duidelijk beschreven wat de toezichthouder bij de vijf runderen heeft waargenomen. De toezichthouder zag bij alle dieren een verdikking of zwelling bij de hak of klauw, dat ze de poot minder tot niet belastten en dat sprake was van een ontsteking van het klauwgewricht. Bij de rapporten zijn foto’s gevoegd van de poten van de vijf runderen en daarop is de zwelling aan de poten ook goed te zien. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat de ontstekingen aan de poten van de vijf dieren al voorafgaand aan het transport aanwezig waren, zoals de toezichthouder in de rapporten schrijft. Daartoe is van belang dat tussen de aanvang van het transport en de constateringen van de toezichthouder niet meer dan 3 uur is gelegen. Daarnaast heeft de toezichthouder op de zitting nader toegelicht dat de in de rapporten beschreven zwellingen niet in die korte tijd kunnen ontstaan. Hij heeft gewezen op de mate van de verdikkingen die op de foto’s zichtbaar zijn en uitgelegd dat het gaat om forse zwellingen die ook verder omhoog in de poot zijn getrokken (stuwing). Deze verdikkingen hebben volgens de toezichthouder één tot meerdere dagen nodig om zo groot te worden. In reactie op het betoog van eisers dat de dieren ook bij transport iets aan de poten kunnen hebben opgelopen heeft de toezichthouder toegelicht dat dat de kreupelheid van de dieren zou kunnen verklaren, maar niet de geconstateerde zwellingen, want zwellingen hebben meer tijd nodig dan dat dit transport heeft geduurd.
7. Eisers voeren aan dat zij pas maanden later op de hoogte zijn gesteld en dat het toen geen zin meer had om een dierenarts in te schakelen. Nu bovendien het onderzoek van de toezichthouder zo summier is, worden eisers in hun verdediging geschaad. Het beginsel van equality of arms is geschonden. Bovendien is de termijn van dertien weken, zoals vastgelegd in artikel 5:51 van Pro de Awb geschonden en dat moet in elk geval leiden tot een verlaging van de boetes.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is van schending van het beginsel van equality of arms geen sprake. Weliswaar zijn eisers pas laat op de hoogte gesteld van de bevindingen van de toezichthouder, maar niet is gebleken dat zij daardoor in hun verdediging zijn geschaad. De bevindingen van de toezichthouder zijn immers neergelegd in een rapport waarbij ook van alle dieren foto’s zijn gevoegd en daarmee hadden eisers voldoende feitenmateriaal om door een eigen deskundige te laten beoordelen en de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder niet verplicht was om eisers in de gelegenheid te stellen tot het ter plekke doen uitvoeren van een contra-expertise. Wel stellen eisers terecht dat verweerder de termijn van artikel 5:51 van Pro de Awb heeft overschreden door niet binnen 13 weken na de rapporten van bevindingen de boetebesluiten te nemen. Deze termijn is evenwel een termijn van orde (zie Tweede Kamer 2003-2004, 29701, nr. 3, p.150) en overschrijding ervan leidt niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Ook voor een eventuele matiging van de boetes ziet de rechtbank in dit geval geen reden, nu niet is gebleken dat eisers door de termijnoverschrijding in hun belangen of bewijspositie zijn geschaad.
8. Eisers voeren ook aan dat de boetes niet evenredig zijn. Er is geen reden voor verdubbeling vanwege de ernst want het schaden van het dierenwelzijn wordt niet erger als er meerdere dieren met een verdikking op één wagen worden aangetroffen. Bovendien worden dergelijke boetes voor dit soort zaken in het strafrecht niet opgelegd. Daarnaast is van belang dat eisers jaarlijks duizenden dieren (laten) vervoeren, aldus eisers.
8.1.
De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. Voor deze overtredingen geldt een standaardboete van € 1.500,-. Dat bedrag vindt de rechtbank als zodanig niet onredelijk; het gaat hier bovendien om professionele partijen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht reden gezien om in deze gevallen de boetes te verdubbelen op grond van artikel 2.3, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Het gaat hier immers om vijf dieren die bij hetzelfde transport zijn vervoerd terwijl ze daarvoor niet geschikt waren. De toezichthouder heeft niet bij één maar bij vijf runderen vastgesteld dat ze zich niet op eigen kracht pijnloos konden bewegen en dat het vervoer onnodig extra lijden voor alle vijf dieren tot gevolg heeft gehad. De gevolgen voor het dierenwelzijn waren bij dit transport dus wel degelijk ernstiger. Dat eisers jaarlijks duizenden dieren (laten) vervoeren maakt de opgelegde boetes ook niet onevenredig. De enkele niet onderbouwde stelling dat in het strafrecht voor dit soort overtredingen andere boetes worden opgelegd kan daaraan niet afdoen. Uit de Transportverordening volgt dat geen enkel dier vervoerd mag worden als het daarvoor ongeschikt is en het is aan eisers als professionele partijen om ervoor te zorgen dat voorafgaande aan het transport wordt gecontroleerd dat aan de voorschriften is voldaan en alleen geschikte dieren worden vervoerd. De boete van eiser is nog verder verhoogd omdat sprake is van recidive. Die verhoging naar € 6.000,- is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en leidt in dit geval niet tot een onevenredige boete. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval.
9. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht de overtredingen heeft vastgesteld en terecht de boetes heeft opgelegd. De rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten kunnen dus in stand blijven.
10. Ter zitting hebben eisers aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
10.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eisers de verwachting konden ontlenen dat het bestuursorgaan hun een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
10.2.
In deze gevallen is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van de voornemens op 9 december 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 3 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boetes te matigen met 5 % tot een bedrag van € 5.700,- voor eiser en € 2.850,- voor eiseres.
Conclusie en gevolgen
11. Uit al het voorgaande volgt dus dat de bestreden besluiten vanwege een motiveringsgebrek worden vernietigd. Omdat verweerder wel terecht de overtredingen heeft vastgesteld en daarvoor boetes heeft opgelegd kunnen de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand blijven, behalve voor wat betreft de hoogte van de boetes. De boetes worden namelijk verlaagd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. In zoverre worden ook de primaire besluiten herroepen.
12. De beroepen zijn dus gegrond.
13. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft voor eiser en eiseres een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn beide beroepen samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Bpb; de beroepen zijn gelijktijdig behandeld en dezelfde gemachtigde heeft voor eisers nagenoeg identieke werkzaamheden verricht. De proceskosten komen dus maar één keer voor vergoeding in aanmerking. Verweerder dient in totaal een bedrag van € 1.674,- aan proceskosten te vergoeden. Dat betekent een vergoeding van € 837,- per zaak.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 20 april 2021;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven behalve voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
- herroept de primaire besluiten, voor zover die zien op de hoogte van de boetes;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- stelt de boete van eiser in ROT 21/2910 vast op € 5.700,-;
- stelt de boete van eiseres in ROT 21/2920 vast op € 2.850,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden en het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder per beroep tot betaling van € 837,- aan proceskosten.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.