Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/2423
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [plaatsnaam 1], eiseres
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 22 april 2022 (het bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit van 6 augustus 2021 ongegrond heeft verklaard. Bij het boetebesluit heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 9.000,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 1 december 2023 op zitting behandeld. Eiseres en haar gemachtigde zijn met kennisgeving vooraf niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen [naam 1], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Op 27 oktober 2020 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd bij het slachthuis van [naam bedrijf] te [plaatsnaam 2]. De bevindingen van de toezichthouder zijn vastgelegd in een rapport van bevindingen van 2 november 2020 (het rapport). Op basis daarvan heeft verweerder de bij het bestreden besluit gehandhaafde boete opgelegd.
2.1.
In het rapport heeft de toezichthouder, voor zover hier van belang, het volgende beschreven:
“Datum en tijdstip van de bevinding: 27 oktober 2020 omstreeks 08:45 uur.
Ik was die dag belast met de antemortemkeuring van de varkens bij [naam bedrijf] Ik bevond me daar op het losbordes toen de varkens van [nummer 1] gelost werden. Een van de varkens die uit het veevervoermiddel werd gelost, liep ernstig moeizaam. Het ging om het varken met slachtbliknummer [nummer 2] (foto 7). Hij belastte de rechter voorpoot sterk verminderd. Net voorbij de losbrug bleef het varken zich op drie poten voortbewegen waarbij de ontstoken voorpoot helemaal op de grond lag (foto 1 en video). Het dier kon vervolgens niet meer opstaan (foto 2). Het niet willen belasten van de rechter voorpoot is een teken van pijn.
Ik zag dat de bovenpoot van de rechter voorpoot sterk verdikt, rood verkleurd en meerdere abcessen vertoonde (foto's 2, 3 en 4). Aan de buitenzijde van de poot was een geopende abces die een bruine purulente substantie vertoonde (foto 4). Ik heb het varken rectaal getemperatuurd, het had een temperatuur van 38,7°C graden (normale temperatuur 38,8°C).
Uit de waargenomen zwelling, meerdere abcessen, bruine purulente substantie en roodverkleuring weet ik door mijn expertise als dierenarts dat de voorpoot ernstig ontstoken was, en dat het ontstekingsproces, met daarmee de pijnlijkheid, al minimaal één dag vóór het transport aanwezig was. Bovendien wilde het dier niet de voorpoot belasten. Gezien het bovenstaande concludeerde ik dat het varken niet transportwaardig was. Het vervoer naar het slachthuis, waardoor het dier langere tijd moest stilstaan en bovendien de bewegingen van de wagen moest opvangen, om evenwicht te bewaren, heeft in dit geval extra lijden veroorzaakt. Ik heb ter plaatse en direct de opdracht tot bedwelmen en doden gegeven.
Op het aanvoerdocument zag ik dat het dier was vervoerd door [naam eiseres]
De vervoerder vervoerde één dier die niet mocht worden vervoerd omdat het niet geschikt was voor het voorgenomen transport; het dier was niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen.
Hieruit bleek mij dat gehandeld werd in strijd met artikelen 2.5 en 6.2 lid 1 van de Wet dieren j0 artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, j0 aanhef artikel 3 en Pro artikel 3 onder Pro b) en artikel 6, derde lid , bijlage I, hoofdstuk I, § 1 en § 2 onder a van Verordening (EG) nr 1/2005.[…]
Ik bracht [naam 2], als chauffeur van [naam eiseres] van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan. Daarop reageerde hij als volgt:
"Ik heb het niet gezien. Als ik het gezien had, zou ik het niet opgeladen hebben.'”
3. Op grond van het rapport heeft verweerder vastgesteld dat eiseres een varken vervoerde dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het varken niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Dit betreft een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, alsmede in verbinding met artikel 3, aanhef en artikel 3, onder b, en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a, van Verordening (EG) 1/2005 (de Transportverordening). Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 9.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. Eiseres voert aan dat haar ten onrechte een boete is opgelegd. Daartoe betoogt zij dat het bij rapport gevoegde filmpje een ander beeld geeft dan wordt geschetst in het rapport. De toezichthouder schrijft dat het dier moeizaam voortbewoog voorbij de losbrug, maar deze is gelegen op het terrein van het slachthuis zodat het dier wel goed van de auto kan zijn gekomen en dus op het slachthuis pas het gebrek heeft vertoond. Bovendien valt een ontsteking aan de binnenkant van de voorpoot niet direct op en was het dier niet ziek en was het juist in een goede conditie. Daarmee is volgens eiseres niet vast komen te staan dat de problematiek voor of tijdens het transport is ontstaan en is de overtreding niet vastgesteld.
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [1] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
5.2.
De rechtbank constateert dat de toezichthouder in het rapport duidelijk heeft beschreven wat hij heeft waargenomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op basis van deze bevindingen op het standpunt kunnen stellen dat de aandoening reeds voor het transport aanwezig moet zijn geweest en dat het dier niet transportwaardig was. De toezichthouder heeft blijkens het rapport immers waargenomen dat het varken op het moment dat het werd gelost al ernstig moeizaam liep, zodat het betoog van eiseres dat het varken de aandoening pas op de slachterij heeft opgelopen niet kan slagen. Daarbij komt dat de toezichthouder op grond van zijn deskundigheid als dierenarts en aan de hand van de waargenomen zwellingen, abcessen, bruine purulente substantie en roodverkleuringen heeft geconcludeerd dat de voorpoot ernstig ontstoken was en dat het ontstekingsproces, met daarmee de pijnlijkheid al minimaal één dag voor het transport aanwezig was. Eiseres heeft deze bevindingen niet gemotiveerd weerlegd. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank vast komen te staan dat eiseres de haar verweten overtreding heeft begaan. Dat foto’s en filmpjes zijn gemaakt in de slachterij doet aan de constateringen van de toezichthouder niet af. Deze dienen slechts ter toelichting van de waarnemingen van de toezichthouder en onderbouwen op geen enkele wijze de stelling van eiseres dat het varken de aandoeningen eerst op de slachterij heeft opgedaan.
5.3.
Nu verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. Het betoog van eiseres dat verweerder niet langer bevoegd was een boete op te leggen vanwege het tijdsverloop sinds de geconstateerde overtreding slaagt niet. In artikel 5:45, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete in een geval zoals hier aan de orde, vervalt vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. Ten tijde van het primaire besluit was deze termijn niet vestreken.
5.4.
Daarnaast betoogt eiseres dat het bestreden besluit noch het dossier grondslag bevat voor het standpunt dat sprake zou zijn van recidive op grond waarvan verweerder de boete heeft verhoogd. Nu sprake is van overschrijding van de in artikel 5:51 van Pro de Awb genoemde termijn, had verweerder volgens zijn eigen beleid aanleiding moeten zien de boete met 10% te matigen. Bovendien is eiseres eerst zeven maanden na de inspectie met het feitencomplex geconfronteerd en heeft verweerder pas na tien maanden het boetebesluit genomen, waardoor haar elke normale mogelijkheid tot verweer is onthouden.
5.5.
Ten aanzien van de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 1.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd tot € 9.000,- omdat sprake is van recidive. Nu eiseres bij besluit van 24 juli 2020 eerder een boete is opgelegd van € 7.500,- voor eenzelfde overtreding, is sprake van recidive. De verhoging is dan ook in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Naar het oordeel van de rechtbank leidt toepassing van deze recidiveregeling in dit geval niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het voorkomen van herhaling in het specifieke geval.
5.6.
Het betoog van eiseres dat de boete gematigd had moeten worden vanwege de termijnoverschrijdingen slaagt niet. De rechtbank stelt in dat verband vast dat verweerder bij het nemen van het boetebesluit de termijn van artikel 5:51 van Pro de Awb heeft overschreden. Overschrijding van die termijn leidt niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. [2] Evenmin heeft verweerder in de overschrijding van de termijn aanleiding moeten zien de boete te matigen. Ter zitting heeft verweerder namelijk aangevoerd inmiddels het beleid te hanteren dat een boete wordt gematigd indien geen aanzegging heeft plaatsgevonden en er zeven maanden of meer zijn gelegen tussen de overtreding en het voornemen. Uit het rapport blijkt dat de toezichthouder de chauffeur van zijn bevindingen op de hoogte heeft gesteld en hem een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Reeds hierom heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien voor een beleidsmatige matiging. Eiseres stelt door het tijdsverloop in haar verweermogelijkheden te zijn geraakt, maar licht dit niet toe. Daarbij is van belang dat hoewel de chauffeur eiseres niet in rechte kan vertegenwoordigen, verweerder wel mocht verwachten dat hij zijn werkgever (eiseres) zou inlichten over de bevindingen van de toezichthouder. Daarnaast had eiseres met de uitgebreide bevindingen in het rapport voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Het is de rechtbank dan ook niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. De verwijzing van eiseres naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO ten aanzien van de termijnoverschrijding treft geen doel, nu dit beleid niet ziet op boetes voor overtredingen van de Wet dieren (zoals hier aan de orde). Daarbij heeft het CBb geoordeeld dat verweerder niet gehouden is de gedragslijn in dat boetebeleid eveneens toe te passen bij de handhaving van de Wet dieren. [3] Voor zover eiseres meent dat ook de beslistermijn in bezwaar is overschreden, merkt de rechtbank op dat dit geen grond biedt voor matiging van de boete, omdat eiseres daartegen had kunnen opkomen door verweerder in gebreke te stellen en zo nodig beroep had kunnen instellen tegen het niet tijdig beslissen. De rechtbank ziet in zoverre geen aanleiding te boete te matigen.
6. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de boete moet worden gematigd omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden. Dit betoog slaagt.
6.1.
Volgens vaste jurisprudentie [4] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen, uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
6.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 30 april 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met acht maanden overschreden. De rechtbank ziet hierin aanleiding om de boete te matigen met 10% tot een bedrag van € 8.100,-.
Conclusie en gevolgen
7. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht een boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is gegrond.
8. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechtelijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen dit bedrag te vergoeden.
9. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het CBb van
16 januari 2017. [5] Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt het boetebedrag vast op € 8.100,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres het griffierecht van € 365,- vergoedt;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 418,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van
mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
22 december 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.