Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/321
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 april 2023 op het hoger beroep van:
[het pluimveebedrijf] V.O.F., te [plaats] ,
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 februari 2021, kenmerk 20/2040, in het geding tussen
[het pluimveebedrijf] V.O.F.
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Procesverloop in hoger beroep
[het pluimveebedrijf] V.O.F. heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 februari 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:741, ook wel de aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2022. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen, [naam 1] , namens [het pluimveebedrijf] V.O.F. en [naam 2] , namens de minister. Het College heeft deze zaak op zitting tegelijk behandeld met het beroep met zaaknummer 21/319 ( [appellante] V.O.F.).
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Het geschil gaat over een boete van € 1.500,- die de minister op 15 februari 2019 heeft opgelegd aan [het pluimveebedrijf] V.O.F. omdat zij, als houder van pluimvee, er niet voor heeft gezorgd dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren werden nageleefd. Door het vangen van de dieren met het oog op hun transport naar het slachthuis is onnodig pijn en letsel veroorzaakt (vangletsel). Volgens de minister heeft [het pluimveebedrijf] V.O.F. hiermee de artikelen 2.5 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en de artikelen 3, aanhef en onder e, en 8, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk III, afdeling 1, punt 1.8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening) overtreden.
Rapport van bevindingen
1.3
De minister heeft de vaststelling van de overtreding gebaseerd op het rapport van bevindingen van 15 juni 2018 dat een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft opgemaakt over een inspectie bij een slachthuis in Nijkerkerveen op 15 juni 2018, waar kuikens afkomstig van [het pluimveebedrijf] V.O.F. werden geslacht. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
“[…] Tijdens een koppelbeoordeling van 5 minuten op het keurbordes bij de PM-keuring
zag ik bij het koppel uit stal 1 van mester [het pluimveebedrijf] V.O.F. meerdere karkassen met ernstig letsel.
Vervolgens heb ik bij het koppel uit stal 1 van mester [het pluimveebedrijf] V.O.F. conform WLZVL-030 bijlage 2 letseltelling pluimveeslachthuis in de panklaarafdeling een letseltelling uitgevoerd. Ik heb 2 x 2 minuten geteld aan de borstzijde van de karkassen.
Tijdens mijn eerste telling om 09:00 uur stelde ik 23 karkassen met vangletsel vast en tijdens mijn tweede telling om 09:35 uur 21 karkassen met vangletsel. De bandsnelheid bedroeg tijdens dit koppel 11.700 karkassen per uur en zag ik dus 390 dieren langskomen. Hieruit kan berekend worden dat bij gemiddeld 5,64% van de gecontroleerde karkassen vangletsel vastgesteld is.
Ik zag ernstige letsels, voornamelijk aan de vleugels en enkele aan de borst. Alle getelde letsels waren bloedingen >3 cm en donkerrood tot paars van kleur. Enkele letsels hadden een gesloten of open fractuur in de vleugel. In de bijlage staan 3 foto's van deze bloedingen.
Om 09:20 uur zag ik bij het koppel van mester [het pluimveebedrijf] V.O.F. (uit stal 1) aan de slachtlijn voor de ingang van de broeibak meerdere karkassen met 1 of 2 afhangende vleugels waarbij onderhuids een bloeding zichtbaar was en bij enkele ook een fractuur.
Ik zag in de slachtplanning dat dit koppel tussen 00:00 uur en 01:30 uur geladen was op de vrachtwagens (zie bijlage slachtplanning). Hieruit kan opgemaakt worden dat de vangletsels enkele uren aanwezig waren en dus tijdens het vangen moeten zijn ontstaan wat ook passend was bij de donkerrood tot paarse kleur.
Hieruit concludeerde ik dat tijdens het vangen van de dieren de werkzaamheden niet op zodanige wijze waren uitgevoerd dat de dieren letsel en lijden bespaard bleef en dat hun veiligheid was gegarandeerd. Dit heeft ernstig lijden bij de dieren veroorzaakt.”
Besluit op bezwaar
1.4
In het besluit van 9 maart 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [het pluimveebedrijf] V.O.F. ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van [het pluimveebedrijf] V.O.F. tegen het besluit op bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat uit het rapport van bevindingen duidelijk blijkt dat dat er conform WLZVL-030 bijlage 2 letseltelling is geteld en dat de toezichthouder donkerrode tot paarse bloedingen van meer dan 3 cm heeft geteld. Volgens de rechtbank staat voldoende vast dat dit letsel bij het vangen en niet nadien bij het transport of op de slachterij is ontstaan. De rechtbank heeft verder overwogen dat de vaststelling van de kleur van het letsel weliswaar een subjectief element kent maar dat de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA erop zijn getraind om dit te herkennen. Voor de rechtbank staat in voldoende mate vast dat [het pluimveebedrijf] V.O.F. de overtredingen heeft begaan. Dat [het pluimveebedrijf] V.O.F. een etagestal (ook wel patiostal) heeft en het welzijn van haar kuikens voorop stelt, betekent niet dat de overtreding haar niet verweten kan worden. Bovendien is ook bij een etagestal sprake van het handmatig plaatsen van kuikens in containers. De rechtbank heeft geoordeeld dat, omdat in voldoende mate vast staat dat [het pluimveebedrijf] V.O.F. de overtreding heeft begaan, de minister bevoegd was haar daarvoor een boete op te leggen
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Gronden van het hoger beroep
3.1
[het pluimveebedrijf] V.O.F. heeft zich in hoger beroep gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat in dit geval sprake is van een overtreding. Daarbij voert zij aan dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat een bestuurlijke boete vanwege vangletsel bij kippen gebaseerd kan worden op uitsluitend een rapport van bevindingen van een toezichthouder bij controle in het slachthuis. Terwijl het hier gaat om vangletsel veroorzaakt door het verondersteld ruw vangen van de kippen in de stal op het bedrijf van [het pluimveebedrijf] V.O.F., heeft de toezichthouder niet gecontroleerd bij het laden van de kippen. Een rapport van bevindingen van een controle bij het slachthuis vele uren na het laden, nadat de kippen zijn vervoerd, gelost, verdoofd, gedood, geplukt en geslacht kan niet dienen als bewijs dat sprake is van vangletsel dat te wijten is aan [het pluimveebedrijf] V.O.F. Niet kan worden uitgesloten dat het letsel is ontstaan voorafgaand aan het vangen, dan wel op het slachthuis. De vraag is dan ook of sprake is van een overtreding van artikel 3 van Pro de Transportverordening en of [het pluimveebedrijf] V.O.F. op grond van dit rapport van bevindingen kan worden verweten dat sprake was van het toebrengen van onnodig letsel of lijden bij het vangen van de kippen. Bovendien worden – anders dan waar de minister van uitgaat – de kippen bij het bedrijf van [het pluimveebedrijf] V.O.F. – waar ze worden gehouden in een patiostal – niet gevangen, maar geladen vanaf een draaiplateau in transportcontainers. Waarbij het volgens [het pluimveebedrijf] V.O.F. ook nog zo is dat artikel 3, aanhef en onder d, van de Transportverordening is gericht op de vervoerder en niet op de houder van de kippen, zodat reeds daarom [het pluimveebedrijf] V.O.F. de overtreding niet kan worden verweten.
3.2
[het pluimveebedrijf] V.O.F. bestrijdt de methode die de toezichthouder gebruikt om het vangletsel vast te stellen, zoals beschreven in de (destijds geldende) instructie van de NVWA, bijlage 2 bij WLZVL-030 NVWA, registratieformulier en toelichting letseltelling pluimveeslachthuis. Nergens is terug te vinden wat de wetenschappelijke grondslag is voor het hanteren van dit protocol en waaruit blijkt dat met een telling van twee maal twee minuten rechtens betrouwbaar kan worden vastgesteld dat voor het hele koppel sprake is van meer dan 2 % vangletsel. De rechtbank lijkt ten onrechte enkel te hebben beoordeeld of de beschrijving in het rapport van bevindingen spoort met dit protocol en dat een tellingcontrole van twee maal twee minuten is gedaan waarbinnen bloedingen, donkerrood/paars, groter dan 3 cm zijn geteld en deze bloedingen meer dan 2 % van het aantal dieren betreft. Het rapport van bevindingen betreft een invulformat met een standaardtekst die door de toezichthouder wordt gepersonaliseerd en toegeschreven naar de betreffende situatie. De rechtbank heeft ten onrechte geen nadere onderbouwing verlangd van de minister. Een strafrechtelijke veroordeling – waar bij deze boete volgens [het pluimveebedrijf] V.O.F. sprake van is – kan op basis hiervan niet plaatsvinden omdat er geen onomstotelijk bewijs is geleverd.
3.3
[het pluimveebedrijf] V.O.F. voert verder aan dat er in dit specifieke geval geen sluitend bewijs is geleverd dat [het pluimveebedrijf] V.O.F. het plegen van vangletsel kan worden verweten. Zo trekt zij de betrouwbaarheid van de tellingen van de toezichthouder in twijfel. Het is niet mogelijk een feilloze telling te doen met het blote oog aan een slachtlijn waar met een snelheid van 11.700 kippen per uur passeren. Ook het feit dat de toezichthouder getraind is – hetgeen overigens niet wordt onderbouwd – maakt niet dat ze, bij deze snelheid en in deze korte tijd in staat zijn de bloeduitstortingen nauwgezet te tellen en daarbij een onderscheid te maken tussen de bloeduitstortingen die donkerrood/paars zijn en de bloeduitstortingen die anders gekleurd zijn. De toezichthoudend dierenarts die op de zitting van de rechtbank aanwezig was is niet zelf aanwezig geweest bij de betreffende inspecties en kon over de tellingen die hier hebben plaatsgevonden dan ook niet uit eigen waarneming verklaren bij de rechtbank. De identiteit van de toezichthoudend dierenarts die het rapport van bevindingen heeft opgesteld is bovendien geanonimiseerd.
De rechtbank heeft verder ten onrechte de tijdspanne die is verstreken tussen het laden van de kippen en het slachten buiten beschouwing gelaten. In dit geval zijn de kippen om 's nachts geladen tussen 0.00 en 01.30 uur en heeft de toezichthouder aan de slachtlijn geteld om 09.00 en 09.35 uur, minder dan 9 uur later. [het pluimveebedrijf] V.O.F. vraagt zich af hoe dit zich verhoudt tot de tabel van Bremner & Johnston. De bevindingen van de toezichthouder hebben ten onrechte geen twijfel opgeroepen bij de rechtbank.
3.4
Voor zover het College van oordeel is dat de boete terecht is opgelegd, voert [het pluimveebedrijf] V.O.F. aan dat matiging van de boete aangewezen is, omdat de minister niet overeenkomstig artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) binnen dertien weken na opmaken van het rapport van bevindingen de boete heeft opgelegd. [het pluimveebedrijf] V.O.F. verwijst naar mestboetes waarbij de minister in dat geval de boete met 10% verlaagt.
Ook overigens duurt de procedure al veel te lang wat veel zorgen veroorzaakt bij [het pluimveebedrijf] V.O.F. Het College begrijpt het betoog van [het pluimveebedrijf] V.O.F. op dit punt zo dat zij verzoekt om vergoeding van schade vanwege de overschrijding van de redelijke termijn in deze procedure.
Standpunt van de minister
4.1
De minister is van mening dat van de juistheid van de bevindingen in een controlerapport mag worden uitgegaan en dat in voldoende mate is aangetoond dat het geconstateerde letsel op het bedrijf van [het pluimveebedrijf] V.O.F., bij het vangen, is ontstaan. De minister stelt zich daarbij op het standpunt dat de aanwezigheid van bloeduitstortingen erop duidt dat de kuikens op een zodanige manier zijn behandeld dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden heeft berokkend. De toezichthoudend dierenarts beoordeelt een koppel op basis van de indicatoren die zijn vastgesteld in het protocol (WLZVL-030 NVWA, geldig tot 16 april 2019, inmiddels vervangen door K-PL-WLZWV-01). Alleen donkerrode tot paarse bloedingen groter dan 3 cm worden meegeteld in de twee steekproeven, elk van twee minuten lang. Deze methode is eerder beoordeeld door het College en valide geacht (zie de uitspraken van het College van 7 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:688 en van 4 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:470). De minister wijst er op dat de norm voor vangletsel 0% is. Bij één geconstateerd letsel is er al sprake van een overtreding. Het is daarom ook niet nodig dat de twee tellingen representatief zijn voor het hele koppel. De minister verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 10 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:664.
4.2
De minister stelt zich op het standpunt dat de toezichthoudend dierenarts goed kan beoordelen of een bloeding rood of donkerrood-paars is. Bovendien wordt bij twijfel een bloeding niet meegeteld. Verschillende wetenschappelijke adviezen geven aan dat bloedingen kunnen worden beoordeeld op basis van de kleur (zoals bijvoorbeeld de tabel van Bremner en Johnston). Aan de hand van de grootte en de kleur van de bloeding kan de toezichthoudend dierenarts de ouderdom van het letsel bepalen en vaststellen wanneer het letsel is ontstaan. Ofschoon processen in het slachthuis, zoals het verplaatsen en het kantelen, de kuikens ook bloedingen kunnen toebrengen, zijn deze bloedingen nog beperkt van omvang en zijn deze tijdens de letseltelling nog lichtrood van kleur. De toezichthoudend dierenarts telt alleen de donkerrode tot paarse bloedingen van drie centimeter of groter. Schade die ontstaat na de dood veroorzaakt geen donkerrode bloedingen meer, maar schade aan de karkassen, die niet wordt meegenomen in de vangletseltelling. Daarom is uitgesloten dat de schade op de slachterij is ontstaan. Ook is het uitgesloten dat het getelde letsel is ontstaan tijdens het transport. Letsel dat tijdens het transport is ontstaan, is anders van aard dan vangletsel en als zich bij het transport een incident heeft voorgedaan, loopt een aanzienlijk groter percentage van de kuikens (30-40 %) daardoor letsel op dan de percentages die bij vangletseltellingen naar voren komen. Daarnaast gaat de toezichthoudend dierenarts na of zich bij het transport calamiteiten hebben voorgedaan die tot letsel zouden kunnen leiden door te bezien of de laad- of transportbon daarvan melding maakt.
Dat [het pluimveebedrijf] V.O.F. de kippen houdt in een patiostal geeft geen aanleiding voor twijfel. Ook bij het transport vanuit een patiostal worden de kuikens handmatig in de containers geplaatst, waarbij letsel kan ontstaan. De minister ziet in het feit dat de kuikens zijn geladen vanaf een draaiplateau in de patiostal geen aanleiding om de boetes te matigen.
Beoordeling
5. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Heeft de minister de juiste wettelijke grondslag gehanteerd?
6.1
Het College zal allereerst ingaan op de vraag of de minister door zich te baseren op (onder andere) artikel 3 van Pro de Transportverordening, de juiste wettelijk grondslag heeft gehanteerd bij het opleggen van de boete, gelet op het feit dat [het pluimveebedrijf] V.O.F. niet de vervoerder van de kuikens is, maar de houder. Anders dan [het pluimveebedrijf] V.O.F. lijkt te suggereren in haar betoog heeft de minister artikel 3, aanhef en onder e, van de Transportverordening gehanteerd als grondslag en niet artikel 3, aanhef en onder d, van de Transportverordening.
Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:470 onder 7 en 8) is het vangen van de kuikens (bij de houder) een met de verplaatsing samenhangende activiteit waarop de Transportverordening van toepassing is. Het feit dat [het pluimveebedrijf] V.O.F. een patiostal heeft waarbij het proces zo is ingericht dat de kuikens niet worden gevangen, maar in de stal via lopende banden uiteindelijk in containers worden geladen, maakt niet dat dat niet als een met een verplaatsing samenhangende activiteit kan worden aangemerkt in de zin van de Transportverordening. Daartoe geldt het volgende.
De bepaling die hier aan de orde is, is artikel 3, aanhef en onder e, van de Transportverordening. Daarin is bepaald dat het verboden is dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Verder moet het personeel dat met de dieren omgaat – dus ook het personeel van de houder van de dieren (of het personeel hij daartoe opdracht geeft) en dat zich bezig houdt met verplaatsing van de kuikens – daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid hebben, naar gelang van het geval, en zijn werkzaamheden uitvoeren zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt. De minister heeft dus een juiste wettelijke grondslag gehanteerd, omdat – ook al is [het pluimveebedrijf] V.O.F. niet de vervoerder – zij wel de houder van de kuikens is en het laden van de kuikens een met een verplaatsing samenhangende activiteit is.
6.2
Ter beoordeling staat vervolgens of is komen vast te staan dat [het pluimveebedrijf] V.O.F. artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, in verbinding met punt 1.8. aanhef en onder d, van hoofdstuk III van bijlage I van de Transportverordening heeft overtreden.
Mocht de minister uitgaan van de bevindingen van de toezichthouder?
7.1
Het College stelt voorop dat in een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [het pluimveebedrijf] V.O.F. de hierboven genoemde bepalingen heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor dat bewijs steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.
7.2
Het College stelt vast dat volgens de ondertekening het rapport van bevindingen is opgemaakt op ambtsbelofte. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze de eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarnemingen en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarnemingen waarderende elementen kennen.
7.3
Het College is van oordeel dat de gronden die [het pluimveebedrijf] V.O.F. heeft aangevoerd geen aanleiding geven om te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouder. Hieronder licht het College dat toe.
De gehanteerde methode
8.1
Met betrekking tot de door de minister gehanteerde methode voor het vaststellen van vangletsel stelt het College vast dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder de vangletseltellingen heeft uitgevoerd overeenkomstig de beschreven werkwijze in bijlage 2 van het destijds van toepassing zijnde werkvoorschrift met code WLZVL-030. Het College heeft eerder geoordeeld dat deze methode voor het vaststellen van vangletsel deugdelijk is (zie onder andere de uitspraken van het College van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:688 onder 5.2.1 en 4 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:470 onder 12). In hetgeen [het pluimveebedrijf] V.O.F. heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding hierover nu anders te oordelen en van deze vaste rechtspraak af te wijken.
8.2
Volgens dit werkvoorschrift wordt gekeken naar bloedingen die donkerrood of paars van kleur zijn en een grootte hebben van 3 cm of groter, op vleugel, poot of lichaam/borst.
Met de algemene stelling van [het pluimveebedrijf] V.O.F. dat een substantieel deel van de Nederlandse mannen kleurenblind is, wordt onvoldoende twijfel gezaaid aan de gehanteerde methode of de uitkomst van de vangletseltellingen van de toezichthouder (zie ook de uitspraak van 29 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:149).
Wanneer is het letsel ontstaan?
9. [het pluimveebedrijf] V.O.F. bestrijdt in algemene zin dat vaststaat dat de getelde bloedingen tijdens het laden van de kuikens zijn ontstaan. Gelet op het tijdsverloop tussen het laden van de kuikens en de post mortem-keuring in het slachthuis en de glijdende schaal bij de verkleuring van de bloedingen, kunnen volgens [het pluimveebedrijf] V.O.F. de bloedingen ook zijn ontstaan tijdens het transport of in het slachthuis. Daarnaast kunnen de bloedingen ook zijn ontstaan vóór het laden, door vleugelklapperen of doordat de kuikens elkaar letsel hebben toegebracht. Een concrete onderbouwing van haar stelling heeft [het pluimveebedrijf] V.O.F. echter niet gegeven.
Het College volgt [het pluimveebedrijf] V.O.F. niet in haar betoog. De geconstateerde bloedingen zijn zodanig van kleur en grootte dat niet aannemelijk is dat ze zijn veroorzaakt bij het vervoer of bij de slacht. Het College twijfelt niet aan de conclusie van de toezichthouder dat de verwondingen zijn veroorzaakt door het vangen van de kuikens in de stal van [het pluimveebedrijf] V.O.F. In het rapport is vermeld dat sprake was van verwondingen op de karkassen met een grootte van minimaal 3 cm, met donkerrood tot paars (roodpaars) gestold bloed. Gelet op de grootte en kleur van de bloedingen zijn deze verwondingen geruime tijd voor het doden van de dieren ontstaan. De foto’s die bij het rapport van bevindingen zijn gevoegd bevestigen deze conclusie. Ook letsel veroorzaakt door gebruikmaking van het laadsysteem van de patiostal – alhoewel dit systeem anders werkt dan het vangen van kuikens in een traditionele stal – levert een overtreding op van de genoemde bepalingen. Zoals [het pluimveebedrijf] V.O.F. op de zitting heeft toegelicht zijn de kuikens in de patiostal weliswaar grotendeels via transportbanden verplaatst, maar zijn ze bij het vullen van de containers – ten tijde van de betreffende controles – handmatig in containers gezet door vangploegen. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 4 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:470, onder 22) kan daardoor letsel ontstaan.
Deskundigheid toezichthouder
10. Het College acht de toezichthouder voldoende geoefend en deskundig om bij een hoge bandsnelheid accuraat gedurende twee maal twee minuten donkerrode tot paarse bloedingen met een lengte van minimaal 3 cm te tellen. Namens de minister is op de zitting toegelicht dat de werkinstructie beproefd is door de WUR en dat toezichthouders periodiek worden getraind op het uitvoeren van tellingen overeenkomstig deze werkinstructie. Deze trainingen worden ook vastgelegd. Bovendien telt periodiek en onaangekondigd een senior toezichthouder mee. Daaruit blijkt dat de tellingen nagenoeg niet uiteenlopen. Dat wat [het pluimveebedrijf] V.O.F. aanvoert over de deskundigheid en vaardigheden van de toezichthouder zaait daarom geen twijfel over diens bevindingen. De omstandigheid dat in de rapporten van bevindingen geen personalia van de toezichthouder is opgenomen vormt geen aanleiding om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de toezichthouder uit te gaan.
De minister was bevoegd de boetes op te leggen
11. Het College komt gelet op het vorenstaande tot het oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat tijdens het vangen van de dieren de werkzaamheden niet op zodanige wijze werden uitgevoerd dat de dieren letsel en lijden bespaard bleef, en dat dit lijden bij de dieren heeft veroorzaakt, omdat [het pluimveebedrijf] V.O.F. als pluimveehouder er niet voor heeft gezorgd dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van dieren werden nageleefd. Dit is een overtreding van artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk III, afdeling 1, punt 1.8, aanhef en onder d, van de Transportverordening. Op grond van de artikelen 2.5 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren is het verboden om in strijd te handelen met de artikelen 3 en 8 van de Transportverordening, zodat de minister op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren bevoegd was [het pluimveebedrijf] V.O.F. deze boete op te leggen. Ook de rechtbank is er op goede gronden van uitgegaan dat de minister hiertoe bevoegd was.
Is er reden voor matiging van de boete?
12. Het College ziet in de overschrijding van de termijn die gesteld wordt in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb geen aanleiding om de boete te matigen. De in deze bepaling genoemde termijn van dertien weken na dagtekening van een rapport van bevindingen, waarbinnen een bestuursorgaan moet beslissen of een boete wordt opgelegd, is een termijn van orde. Dat betekent dat het enkele feit dat deze termijn wordt overschreden geen gevolgen heeft voor de bevoegdheid van de minister om een boete op te leggen. Dat de minister bij handhaving van de Meststoffenwet het beleid voert dat de boete wordt gematigd indien deze termijn wordt overschreden, betekent niet dat de minister gehouden is dat hier ook te doen. De minister voert bij boetes in vangletselzaken (op grond van de Wet Dieren) een dergelijk beleid niet en mag zich voor een dergelijk beleid ook beperken tot boetes opgelegd op grond van de Meststoffenwet. Het College verwijst hiervoor naar zijn uitspraak van 27 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:794). [het pluimveebedrijf] V.O.F. heeft bovendien geen redenen genoemd waarom overschrijding van de termijn genoemd in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb in dit geval zou moeten leiden tot matiging. Ook overigens is het College niet gebleken dat er feiten en omstandigheden zijn die aanleiding geven voor matiging van het boetebedrag.
Redelijke termijn
13.1
[het pluimveebedrijf] V.O.F. voert tot slot aan dat de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De vraag of de redelijke termijn is overschreden wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. Volgens vaste rechtspraak van het College wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar.
13.2
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging op 18 januari 2019. Op het moment van deze uitspraak is, daarvan uitgaande, de redelijke termijn met drie maanden overschreden.
13.3
De minister stelt echter dat de overschrijding van de redelijke termijn niet aan hem is toe te rekenen. In het aanvullend verweerschrift van 29 november 2021 wijst de minister er op dat de bezwaarprocedure lang heeft geduurd omdat de zaak op verzoek van [het pluimveebedrijf] V.O.F. zelf diverse malen is aangehouden. De minister verwijst hiervoor naar de beslissing op bezwaar en de bij het aanvullend verweerschrift gevoegde beslismemo. Afgesproken is volgens de minister om de beslistermijn op te schorten totdat er een uitspraak zou zijn gedaan door de rechtbank Rotterdam in een vergelijkbare zaak. Deze uitspraak is uiteindelijk gedaan op 22 januari 2020.
13.4
Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden blijft buiten beschouwing de periode waarover instemming met uitstel van het nemen van een besluit op bezwaar als bedoeld in artikel 7:10, vierde lid, Awb bestond, of de periode waarover tussen het bestuursorgaan en de belanghebbende anderszins afspraken zijn gemaakt over uitstel of opschorting van de beslistermijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1219). Uit de beslismemo waarnaar de minister verwijst blijkt dat de behandeling van het bezwaarschrift is opgeschort vanaf in ieder geval 18 oktober 2019 (de datum van de beslismemo) tot (in ieder geval) 22 januari 2020 (de datum waarop de rechtbank Rotterdam uitspraak heeft gedaan in de vergelijkbare zaak). Het College stelt op grond hiervan vast dat de behandeling van het bezwaarschrift van [het pluimveebedrijf] V.O.F. is aangehouden voor een periode van – in ieder geval – ruim drie maanden. [het pluimveebedrijf] V.O.F. heeft op de zitting desgevraagd bevestigd dat zij de minister heeft verzocht om deze aanhouding. Het College stelt gelet hierop vast dat de beslissing op het bezwaar voor deze periode met instemming van [het pluimveebedrijf] V.O.F. is uitgesteld. Deze periode van ruim drie maanden dient bij de vraag of de redelijke termijn is overschreden dan ook buiten beschouwing te blijven. Gelet hierop is de redelijke termijn op het moment waarop deze uitspraak is gedaan niet overschreden. Er is daarom hierin geen aanleiding gelegen voor matiging van het boetebedrag.
Conclusie
14. Het hoger beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.C. Stoové en mr. O.L.H.W.I. Korte, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2023.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen
Bijlage
Transportverordening
Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[…]
w) “vervoer”: de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen;
[…]
Artikel 3
Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
[…]
e) het personeel dat met de dieren omgaat, heeft daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid, naar gelang van het geval, en voert zijn werkzaamheden uit zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt;
[…]
Artikel 8
Houders
1. De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden.
[…]
BIJLAGE I
[…]
HOOFDSTUK III
[…]
1.8.
Het is verboden:
[…]
d) de dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen of voort te trekken, of ze zodanig te behandelen dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden berokkent;
[…]
Wet Dieren
Artikel 2.5 Vervoer van dieren
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen over het vervoer van dieren behorende tot bij die maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld voor bij deze maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën die betrekking hebben op onder meer:
a. een verbod op het vervoeren van bepaalde dieren;
b. de bij de te vervoeren dieren te verrichten onderzoeken;
c. het bijeenbrengen, aanvoeren en afvoeren van dieren;
d. de bewijsstukken die de dieren tijdens het vervoer vergezellen;
e. de wijze van vervoer;
f. de duur en de afstand van het vervoer, met inbegrip van rustpauzes;
g. het in-, bij-, uit- en overladen van dieren;
h. de beladingsdichtheid van vervoermiddelen;
i. het verzegelen of merken van vervoermiddelen;
j. voorwerpen die ten behoeve van het vervoer van dieren worden gebruikt;
k. de verzorging, voedering en drenking van dieren tijdens het vervoer;
l. de over het vervoer bij te houden gegevens;
m. de reiniging en ontsmetting van vervoermiddelen, en de plaatsen of inrichtingen waar dit plaatsvindt;
n. hygiëne, het voorkomen van de verspreiding van dierziekten, zoönosen en ziekteverschijnselen, en het weren van ziekteverwekkers, en
o. de vakbekwaamheid van degene die de dieren vervoert of die bij het vervoer betrokken is.
Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden is strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
[…]
Artikel 8.7. Bevoegdheid
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Regeling houders van dieren
Artikel 4.8. Verbodsbepalingen
Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:
– 3 tot en met 9 […], van verordening (EG) nr. 1/2005;
[…]