Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/2499
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juni 2023 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaats] , eiser
wettelijk vertegenwoordiger: [persoon A]
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam
(gemachtigden: mr. D.J.J. Straver en mr. J.M. Tang).
Inleiding
Met de besluiten van 21 juli 2020 en 28 juli 2020 (de primaire besluiten) heeft verweerder eiser ondersteuning toegekend op grond van de Jeugdwet (Jw).
Met het bestreden besluit van 30 maart 2021 op het bezwaar van eiser is verweerder, onder aanvulling van de motivering, bij de primaire besluiten gebleven. Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft aanvullende stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 10 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde en de wettelijk vertegenwoordiger van eiser en de gemachtigde van verweerder. Voor eiser zijn verder verschenen [persoon B] en [persoon C] .
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming en inhoud van de besluiten
Eiser, geboren op [geboortedatum] 2009, heeft Attention Deficit Hyperactivity Disorder (ADHD). Hij heeft moeite met het verwerken van prikkels en dit uit zich in agressieve reacties en psychosomatische tics. Hij woont bij zijn moeder en heeft een broer en twee zussen. Ook eisers broer en zussen hebben beperkingen. Eiser ontving in de periode van 1 juli 2017 tot en met 8 maart 2020 een persoonsgebonden budget (pgb) voor ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren. De ondersteuning werd door eisers moeder verleend. Daarnaast ontving eiser in de periode van 9 maart 2018 tot en met 8 maart 2020 een pgb voor mantelzorgondersteuning die door [persoon D] werd verleend. Naar aanleiding van een nieuwe aanvraag om jeugdhulp heeft verweerder, na afloop van deze indicaties, eisers situatie opnieuw beoordeeld.
Verweerder heeft ondersteuning toegekend bij ‘herstel, vermindering stabiliteit stoornis jeugdigen’ (trede beperkt/midden). Deze ondersteuning wordt verstrekt in de vorm van een pgb op basis van het tarief voor professionele zorgverleners. De zorg wordt verleend door De Beweegwinkel. De voorziening is toegekend voor de periode van 1 juni 2020 tot en met 29 november 2020. Daarnaast is eiser in aanmerking gebracht voor mantelzorgondersteuning in de periode van 1 maart 2020 tot en met 30 november 2020. Er is geen informeel pgb meer toegekend voor de ondersteuning die eisers moeder verleent.
Met het bestreden besluit heeft verweerder de primaire besluiten, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiser met de toekenning van de onder 2. genoemde ondersteuning en de ondersteuning die door de moeder van eiser wordt geboden, in staat wordt gesteld gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren.
Standpunt eiser
4.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en dat verweerder zijn onderzoek niet overeenkomstig het door de Centrale Raad van Beroep (de Raad) geformuleerde stappenplan heeft verricht. [1] Volgens eiser heeft verweerder met name onvoldoende onderzoek verricht naar de aard en omvang van de benodigde zorg. Zo heeft verweerder niet gemotiveerd welke hulp al dan niet als boven gebruikelijk wordt aangemerkt. Verder heeft verweerder geen juiste beoordeling gemaakt van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van eisers moeder om de benodigde zorg te verlenen. Eisers moeder is een alleenstaande ouder en moet zoveel mogelijk thuis beschikbaar zijn in verband met de zorg voor haar kinderen. Daardoor kan zij niet buitenshuis werken om in haar inkomen te voorzien. Verweerder stelt ten onrechte dat de Participatiewet (Pw) een op de Jw voorliggende voorziening is. Verder heeft verweerder geen maatwerk geleverd, maar slechts beoordeeld welke van de vastomlijnde arrangementen uit het beleid het beste aansluit bij de behoefte van eiser.
4.2.
Eiser stelt zich verder op het standpunt dat de ingangsdatum van de toegekende ondersteuning bij ‘herstel, vermindering stabiliteit stoornis jeugdigen’ 11 maart 2020 moet zijn. Verweerder is in het bestreden besluit ten onrechte niet ingegaan op de vraag of hij de behandeling in de periode tussen 11 maart 2020 en 1 juni 2020 noodzakelijk acht, terwijl dit van doorslaggevend belang is voor de beoordeling of de behandeling alsnog dient te worden vergoed.
4.3
Daarnaast stelt eiser dat het tarief voor de toegekende mantelzorgondersteuning niet toereikend is. Verder vindt verweerder bij de toekenning van de mantelzorgondersteuning ten onrechte de aard van de problematiek van eiser van doorslaggevend belang, terwijl volgens eiser vooral van belang is dat eisers moeder langdurig overbelast is door het feit dat zij een alleenstaande moeder is van vier kinderen met een extra ondersteuningsbehoefte.
4.4.
Eiser stelt tot slot dat verweerder ten onrechte geen pgb heeft toegekend voor de begeleiding door [persoon E] . Verweerder heeft de noodzaak van deze ondersteuning niet zorgvuldig onderzocht.
Toepasselijke regelgeving5. Voor het regelgevend kader wordt verwezen naar de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
Procesbelang
6. Nu indicatieperiodes van de toegekende ondersteuning zijn verstreken ziet de rechtbank zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser voldoende procesbelang heeft bij de behandeling van het beroep voor zover zich dit richt tegen de aard en omvang van de toegekende ondersteuning. Eiser heeft aangevoerd dat de geschilpunten die in deze zaken aan de orde zijn op korte termijn weer onderwerp van geschil worden in een bezwaarprocedure. De rechtbank volgt eiser in zijn standpunt dat een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Daarnaast stelt eiser (impliciet) dat hij schade heeft geleden doordat het toegekende bedrag voor mantelzorgondersteuning niet toereikend was. Eiser heeft gelet hierop voldoende belang bij een inhoudelijke behandeling van het beroep.
De afwijzing van een pgb voor de door eisers moeder geboden ondersteuning
7. De Raad heeft in de onder 4.1. genoemde uitspraak geoordeeld, dat uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met artikel 2.3 van de Jw volgt dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Voor de beoordeling van een verzoek om jeugdhulp moet eerst worden vastgesteld wat de hulpvraag van de jeugdige of de ouders is (stap 1), waarna de opgroei- en opvoedingsproblemen of psychische problemen en stoornissen in kaart moeten worden gebracht (stap 2). Vervolgens moet worden vastgesteld welke hulp naar aard en omvang nodig is (stap 3). Ten slotte moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden (stap 4). Voor zover het onderzoek naar de nodige (jeugd)hulp specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken. De hiervoor opgenomen stappen in het onderzoek vragen op die stappen aangepaste deskundigheid. Het college dient ervoor zorg te dragen dat die deskundigheid gewaarborgd is en dat deze naar discipline van deskundigheid concreet kenbaar is voor de hulpvrager.
8. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet verweerders onderzoek aan het door de Raad gestelde beoordelingskader. Uit het ondersteuningsverslag en plan volgt dat verweerder de hulpvraag en de problemen en stoornissen van eiser heeft vastgesteld. Verweerder heeft vervolgens met gebruikmaking van onder meer het door eisers moeder in haar e-mail van 21 oktober 2020 opgetekende dagverhaal en het daarbij gevoegde overzicht van de te bereiken doelen vastgesteld welke hulp naar aard en omvang nodig is. In het dagverhaal staan de situaties waarin eiser ondersteuning nodig heeft adequaat beschreven. Daarmee is de aard en mate van de benodigde hulp voldoende concreet vastgesteld. Dat verweerder de ondersteuningsbehoefte en de toegekende ondersteuning niet heeft vertaald naar een concreet aantal uren, leidt niet tot een ander oordeel. Met de intensiteitstreden en de toelichting die daarop in het ondersteuningsverslag is gegeven, zijn de aanspraken van eiser op voldoende wijze geconcretiseerd. Bij de vaststelling van de informele zorg die moeder aan eiser verleent kan redelijkerwijs van verweerder niet worden verlangd dat hij het exacte aantal uren vaststelt dat als jeugdhulp kan worden aangemerkt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de grens tussen de zorg die moeder zou verlenen als eiser geen beperkingen had en de zorg die zij thans verleent niet zo scherp kan worden getrokken dat dit is uit te drukken in vaste eenheden, zoals een aantal uren. Op grond van de Jw is verweerder ook niet gehouden de mate van hulp in een exact aantal uren uit te drukken. Dat verweerder volgens eiser niet heeft gespecifieerd welke hulp al dan niet als gebruikelijk is aan te merken, leidt evenmin tot een ander oordeel. In de Jw en de daarop gebaseerde regelingen is geen definitie van het begrip bovengebruikelijke zorg opgenomen. Verweerder was daarom uitsluitend gehouden om de totale ondersteuningsbehoefte van eiser in kaart te brengen om vervolgens te beoordelen in welke mate de eigen mogelijkheden en het probleemoplossende vermogen van eisers moeder en het sociale netwerk van eiser toereikend zijn om in eisers ondersteuningsbehoefte te voorzien.
9. Vervolgens heeft verweerder voldoende zorgvuldig onderzocht in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van eiser en zijn moeder, eventueel met hulp van hun sociaal netwerk, toereikend zijn om zelf de benodigde zorg te bieden. Dat eisers moeder meer zorg biedt dan gebruikelijk is bij een kind van eisers leeftijd, is onvoldoende om te concluderen dat verweerder gehouden is een pgb hiervoor te verstrekken. Daarbij is in aanmerking genomen dat één van de uitgangspunten van de Jw is dat het college alleen gehouden is om een voorziening te verstrekken voor zover de jeugdige en zijn ouders er op eigen kracht niet uitkomen. In de memorie van toelichting bij de Jw is daarover onder meer opgemerkt: “Als de jeugdige en zijn ouders zelf mogelijkheden hebben om de problemen op te lossen of het hoofd te bieden, is een voorziening niet nodig.” [2]
10. Eiser heeft niet onderbouwd welke zorg zijn moeder niet kon verlenen als gevolg van het niet langer verstrekken van een pgb voor ondersteuning bij het sociaal en persoonlijk functioneren. Uit de stukken blijkt niet dat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van eisers moeder ontoereikend zijn. Daarbij is van belang dat eisers moeder de benodigde ondersteuning heeft verleend en hiertoe ook in staat is gebleken. Verweerder was daarom niet gehouden eiser een pgb te verstrekken voor de door zijn moeder verleende informele zorg.
11. Anders dan eiser stelt, heeft verweerder de Pw niet aangemerkt als een op de Jw voorliggende voorziening. In het bestreden besluit is uitsluitend geconcludeerd dat de Jw geen inkomensvoorziening voor eisers moeder is.
Ingangsdatum ondersteuning bij herstel, vermindering, stabiliteit stoornis jeugdigen
12. Op grond van verweerders Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en Jeugdhulp 2018 is het uitgangspunt dat de ingangsdatum van de ondersteuning ligt op of na de datum waarop op de aanvraag voor ondersteuning is beslist. Van dit uitgangspunt kan in het voordeel van betrokkene worden afgeweken als de ondersteuning, met toestemming van het college (wijkteam) en gelet op zeer bijzondere omstandigheden, is ingezet vóórdat het besluit tot toekenning is genomen.
13. Uit de facturen van De Beweegwinkel blijkt dat eiser al sinds september 2019 zorg inkocht bij deze zorgverlener, terwijl de destijds geldende indicatie niet voorzag in deze vorm van ondersteuning. Niet gebleken is dat eiser voor het inzetten van deze zorg toestemming heeft gekregen van verweerder. Verweerder heeft de ingangsdatum van de voorziening ondersteuning bij herstel, vermindering, stabiliteit stoornis jeugdigen dan ook mogen bepalen op 1 juni 2020. Verder geldt dat er geen sprake is van een voortzetting van dezelfde ondersteuning. Voorheen ontving eiser een pgb naar het tarief voor informele zorgverleners voor ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren en mantelzorgondersteuning, terwijl de in het geding zijnde indicatie een pgb naar het tarief voor formele dienstverlening voor ondersteuning bij ‘herstel, vermindering stabiliteit stoornis jeugdigen’ betreft.
Begeleiding door mevrouw [persoon E]
14. De Jw ziet op ondersteuning bij onder andere psychische stoornissen. [3] Die ondersteuning kan zich op uiteenlopende leefgebieden voordoen. Voor zover de ondersteuning van een jeugdige ziet op het doorlopen van het onderwijs, dient deze ondersteuning te worden verleend op grond van artikel 17b van de Wet op het voortgezet onderwijs. Dit artikel is ingevoerd met de wet tot invoering van het zogenoemde passend onderwijs. [4] Het passend onderwijs ziet meer specifiek op onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning behoeven, en is daarmee gericht op het doorlopen van het onderwijsprogramma. In de memorie van toelichting bij de wet die heeft geleid tot invoering van passend onderwijs is onderwijs aan kinderen met autisme of ADHD ook als voorbeeld genoemd. [5]
15. In het gesprek met de vaste leerkracht van eiser op 17 juli 2020 zijn zorgen over eiser naar voren gekomen maar deze zorgen richtten zich met name op de leerstof. Gelet op wat onder 14. is overwogen, ligt de verantwoordelijkheid voor begeleiding in dit kader bij de school van eiser. Verweerder was daarom niet gehouden voor de begeleiding door [persoon E] een voorziening op grond van de Jw toe te kennen.
Mantelzorgondersteuning
16. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat er in de periode van belang, gelet op de aard en ernst van eisers beperkingen, geen noodzaak bestond voor verdergaande mantelzorgondersteuning dan is toegekend. Daarbij is van belang dat de moeder van eiser tijdens de hoorzitting van 30 november 2020 heeft verklaard niet overbelast te zijn door de zorg voor haar kinderen, en eiser en zijn broer en zussen regelmatig bij familie verbleven om hun moeder te ontlasten. Verweerder heeft overeenkomstig het advies van het wijkteam onafhankelijke, intensieve gezinsondersteuning toegekend, om, onder andere, de draagkracht en draaglast van eisers moeder in balans te brengen en op die manier overbelasting te voorkomen. Hiermee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank een passende voorziening toegekend om (dreigende) overbelasting van de moeder van eiseres te voorkomen. Nu er in feite geen noodzaak bestond voor mantelzorgondersteuning, komt de rechtbank ook niet toe aan het betoog van eiser dat het tarief voor de desondanks door verweerder als afbouwregeling toegekende mantelzorgondersteuning niet toereikend was.
Conclusie en gevolgen
17. Met de door verweerder toegekende voorzieningen wordt eiser in staat gesteld gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Het beroep is daarom ongegrond.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Lunenberg, voorzitter, en mr. E.E.M. Kettenis-de Bruin en prof. mr. A.C. Hendriks, leden, in aanwezigheid van mr. E. Grondman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Jeugdwet
In artikel 1.1 van de Jeugdwet wordt onder jeugdhulp verstaan:
“1°. ondersteuning van en hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, opvoedingsproblemen van de ouders of adoptiegerelateerde problemen;
2°. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem en die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, en
3°. het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van de persoonlijke verzorging gericht op het opheffen van een tekort aan zelfredzaamheid bij jeugdigen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking of een somatische of psychiatrische aandoening of beperking, die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt.”
Artikel 2.3, eerste lid, bepaalt dat indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen treft op het gebied van jeugdhulp. Het college waarborgt een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren,
rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.
Op grond van het vierde lid van artikel 2.3 houdt het college bij de bepaling van de aangewezen vorm van jeugdhulp redelijkerwijs rekening met:
a. behoeften en persoonskenmerken van de jeugdige en zijn ouders, en
b. de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de jeugdige en zijn ouders.
Artikel 8.1.1, eerste lid, bepaalt dat, indien de jeugdige of zijn ouders dit wensen, het college hun een pgb verstrekt dat hen in staat stelt de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort van derden te betrekken.
Op grond van het derde lid van artikel 8.1.1. kan bij verordening worden bepaald onder welke voorwaarden de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
Artikel 2.7, eerste lid, luidt: “1. Het college treedt bij het treffen van een individuele voorziening zo nodig in overleg met het bevoegd gezag van een school als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet op het primair onderwijs, artikel 1 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs, artikel 1 van Pro de Wet op de expertisecentra of van een instelling als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs, waar de jeugdige schoolgaand is.”
Wet op het voortgezet onderwijs
Artikel 17b, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt dat ten aanzien van leerlingen die extra ondersteuning behoeven, het onderwijs gericht is op individuele begeleiding die is afgestemd op de behoeften van de leerling. Zo nodig treedt het bevoegd gezag daarbij in overleg met:
a. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de leerling zijn woonplaats heeft als bedoeld in artikel 1.1. van de Jeugdwet.
Verordening maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018
In artikel 3.1.2, eerste lid, is bepaald dat het college een individuele voorziening verleent binnen een arrangement van één of meerdere van de volgende resultaatgebieden:
a. ondersteunen van het sociaal en persoonlijk functioneren;
b. herstel, vermindering, stabilisatie stoornis jeugdige;
c. opvoeding, versterken mogelijkheden ouders.
Artikel 3.1.3, eerste lid, bepaalt dat een jeugdige in aanmerking komt voor een individuele voorziening voor zover het college heeft vastgesteld dat de jeugdige geen of slechts ten dele een oplossing voor zijn hulpvraag kan vinden:
a. op eigen kracht, al dan niet met zijn ouders of andere personen uit zijn netwerk;
b. door gebruik te maken van een overige voorziening; of
c. door gebruik te maken van de mogelijkheden in het kader van andere voorliggende voorzieningen of regelgeving.
Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018
Artikel 2.4.1 bepaalt het volgende:
Uitgangspunt is dat de ingangsdatum van de ondersteuning ligt op of na de datum waarop op de aanvraag voor ondersteuning is beslist. Dit betekent in de praktijk dat het enige tijd kan duren voordat de zorg daadwerkelijk kan aanvangen. Bij een pgb-aanvraag is het van belang dat het pgb-plan goed wordt beoordeeld en kan ook hier de ondersteuning pas in gang gezet worden wanneer de besluitvorming inzake aanvraag voor ondersteuning is afgerond.
Hierop is een uitzondering mogelijk als de ondersteuning, met toestemming van het college (wijkteam), is ingezet voordat het besluit tot toekenning is genomen, gelet op de zeer bijzondere omstandigheden.
Bij het aflopen van een eerder toegekende voorziening geldt dat deze einddatum niet automatisch de ingangsdatum van de nieuwe voorziening is. Het behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de cliënt om tijdig opnieuw melding te doen van zijn voortgezette behoefte aan ondersteuning. Ook hier geldt dat de ingangsdatum van de voortgezette ondersteuning de datum is waarop het besluit ten aanzien van de voortgezette ondersteuning is genomen, dan wel de datum genoemd in dit besluit.
Is er sprake van een lopende indicatie, maar cliënt wil overstappen van een arrangement in natura naar een pgb, dan zal hij dat tijdig moeten aanvragen. Op die manier kan de afronding van de levering van het arrangement en de beoordeling van de aanvraag voor een pgb zorgvuldig plaatsvinden. De ingangsdatum van het pgb kan niet eerder zijn dan het moment waarop de cliënt aan de voorwaarden voor een pgb voldoet, waaronder een goedgekeurd pgb-plan. Dit geldt zowel bij nieuwe aanvragen als bij een overstap van zorg in natura naar pgb. ls een cliënt de levering van het arrangement al heeft laten beëindigen, is dit de eigen verantwoordelijkheid van de cliënt en kan een pgb niet met terugwerkende kracht worden verstrekt.