Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/1094
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. J.C. Kotteman),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam
(gemachtigden: mr. W. Breure en mr. J.F. Jim).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag om de energietoeslag op grond van de Participatiewet (Pw) en de Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 Rotterdam (Beleidsregels).
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 3 oktober 2022 (het primaire besluit) afgewezen. Met het bestreden besluit van 14 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 28 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, [naam 1] en [naam 2] (kantoorgenoten van
mr. J.C. Kotteman) en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
2. Eiseres is student en ontvangt studiefinanciering op grond van de Wet Studiefinanciering 2000 (Wsf 2000). Eiseres heeft op 9 juli 2022 een aanvraag voor de energietoeslag ingediend. Met het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen omdat eiseres als student recht heeft op studiefinanciering en daarom niet behoort tot de doelgroep van de energietoeslag.
3. Het bestreden besluit, waarmee verweerder in afwijking van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie het primaire besluit heeft gehandhaafd, houdt het volgende in. Studenten die recht hebben op studiefinanciering behoren niet tot de doelgroep van de energietoeslag. Voor studenten kan niet op voorhand als vaststaand worden geacht dat deze groep als categorie in overwegende mate is getroffen door de stijging van de energierekening. De woonsituatie van studenten is als hoofdregel niet zodanig dat sprake is van zelfstandige financiële verantwoordelijkheid voor het voldoen van de gestegen energierekening. Daarnaast wordt voor studenten in de Pw een afwijkend inkomensbegrip gehanteerd, te weten een fictief inkomen ter hoogte van de maximale norm op grond van de Wsf 2000. Binnen de categorie studenten is sprake van een grote diversiteit aan woonsituaties, waardoor een individuele toets noodzakelijk is. Categoriale bijzondere bijstand leent zich niet voor een dergelijke individuele toets en voor de uitgesloten groepen, waaronder de studenten, is de individuele bijzondere bijstand daarom een beter instrument.
4. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerders besluitvorming in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, nu sprake is van een niet te rechtvaardigen onderscheid tussen studenten en niet-studenten die in dezelfde financiële situatie en woonsituatie verkeren.
Artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels is daarom geen redelijke beleidsbepaling. Daarnaast stelt eiseres dat individuele bijzondere bijstand geen redelijk alternatief is voor de energietoeslag omdat de voorwaarden om hiervoor in aanmerking te komen strenger zijn dan de voorwaarden voor het verkrijgen van de energietoeslag.
Eiseres stelt verder dat zij voldoet aan alle criteria om voor de energietoeslag in aanmerking te komen. Zij heeft een laag inkomen en dreigt door de gestegen energiekosten in de financiële problemen te raken. Eiseres verzoekt de rechtbank zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat haar de energietoeslag moet worden toegekend.
5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
6. In verband met de stijgende energiekosten heeft de regering gemeenten de mogelijkheid geboden bij wijze van categoriale bijzondere bijstand eenmalig een energietoeslag te verstrekken aan huishoudens met een laag inkomen. Dit is vastgelegd in artikel 35, vierde lid, van de Pw. In de memorie van toelichting bij de Wet van 22 augustus 2022 tot wijziging van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen (Wet Eenmalige energietoeslag lage inkomens) is te lezen dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving van de energietoeslag. [1] Ten aanzien van de doelgroep van de energietoeslag wordt benoemd dat deze bestaat uit huishoudens met een laag inkomen en dat het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid krijgt om zelf nader invulling te geven aan wat onder een ‘laag inkomen’ moet worden verstaan. [2] Daarnaast wordt benoemd dat het kabinet samen met de Vereniging Nederlandse Gemeenten landelijke richtlijnen opstelt, waarin gemeenten wordt geadviseerd om onder meer studenten van de eenmalige energietoeslag uit te sluiten. Ten aanzien van studenten geldt, volgens de memorie van toelichting, dat hun woonsituatie erg divers is, ook wat betreft de energiekosten en -rekening. Om die reden is een categoriale regeling voor deze groep minder geschikt, aldus de memorie van toelichting. [3]
7. Verweerder heeft zijn beleid aangaande de eenmalige energietoeslag vastgelegd in de Beleidsregels. Op grond van de Beleidsregels komen huishoudens die in januari 2022 over een inkomen beschikten dat niet meer bedroeg dan 140% van de op het huishouden van toepassing zijnde bijstandsnorm in aanmerking voor de energietoeslag van € 1.300,- (doelgroep lage inkomens).
In de Beleidsregels is verder bepaald dat personen die op de aanvraagdatum studiefinanciering op grond van de Wsf 2000 ontvingen, zijn uitgesloten van de toekenning van de energietoeslag.
Het gelijkheidsbeginsel8. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is het noodzakelijk dat sprake is van rechtens gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Nu de energietoeslag is vormgegeven als categoriale bijzondere bijstand, dient eerst te worden beoordeeld of sprake is van gelijke categorieën personen die ongelijk worden behandeld.
8.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is van gelijke categorieën geen sprake. Daarvoor is van betekenis dat de woonsituatie – en daarmee het energieverbruik – van studenten beduidend verschilt van de doelgroep lage inkomens in het algemeen. Studenten wonen over het algemeen kleiner, delen vaker voorzieningen en verbruiken dientengevolge minder energie. Uit de door verweerder aangehaalde cijfers volgt dat 74% van de Rotterdamse studenten die in aanmerking zouden kunnen komen voor energietoeslag woont op een oppervlakte van 17m² tot 23m². [4] De overige eenpersoonshuishoudens met een laag inkomen hebben de beschikking over een gemiddelde woonoppervlakte van 70m². [5]
8.2.
Uit de door verweerder overgelegde cijfers blijkt voorts dat de energiekosten van studenten gemiddeld aanzienlijk minder zijn gestegen dan de kosten van een gemiddeld eenpersoonshuishouden dat behoort tot de doelgroep lage inkomens in het algemeen. De gemiddelde kostenstijging voor studenten bedroeg in 2022 ten opzichte van 2021 € 593,65 (kamer met gedeelde voorzieningen) tot € 755,79 (eenkamerwoning), terwijl de overige eenpersoonshuishoudens geconfronteerd werden met een kostenstijging van € 1.465,68.
8.3.
Op basis van de door verweerder pas in beroep overgelegde cijfers kan worden geconcludeerd dat wat betreft de woonsituatie en de stijging van de energiekosten de situatie van de studenten als groep niet vergelijkbaar is met de situatie van de doelgroep lage inkomens in het algemeen. Gelet daarop heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat studenten als groep, anders dan de doelgroep lage inkomens in het algemeen, niet in overwegende mate zijn getroffen door de stijging van de energiekosten, zodat van gelijke gevallen geen sprake is. De categoriale uitsluiting van studenten van het recht op de energietoeslag is dan ook op zichzelf niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Het gemaakte onderscheid is legitiem, doelmatig en proportioneel
9. Dat neemt niet weg dat zich in de groep studenten individuele situaties voordoen die wél gelijk zijn aan niet-studenten en dat eiseres onbestreden heeft gesteld in die situatie te verkeren. Met het oog daarop zal de rechtbank verder beoordelen of verweerder hun ook de categoriale uitsluiting van studenten mocht tegenwerpen. Daarvoor is bepalend of die uitsluiting legitiem, doelmatig en proportioneel is.
10. Naar het oordeel van de rechtbank is ook in die gevallen de toepassing van de categoriale uitsluiting van studenten gerechtvaardigd, nu die als zodanig legitiem, doelmatig en proportioneel is.
10.1.
Met het creëren van de mogelijkheid om een energietoeslag toe te kennen, is beoogd om tegen aanvaardbare administratieve inspanningen en kosten een zo groot mogelijke groep personen met een laag inkomen van dienst te zijn. Het is in het algemeen belang dat de energietoeslag terecht komt bij die groepen waarop het gemeentelijk minimabeleid van verweerder evident is gericht. Het legitieme doel om studenten van de energietoeslag uit te sluiten is het zoveel als mogelijk voorkomen van het reële risico op grootschalige overcompensatie binnen deze categorie. Verweerder heeft met de door hem ingebrachte cijfers concreet onderbouwd dat het risico op overcompensatie binnen de categorie studenten aanzienlijk groter is dan bij de overige huishoudens binnen de doelgroep lage inkomens in het algemeen. Verweerder heeft het aantal huishoudens die een energietoeslag hebben ontvangen afgezet tegen het aantal huishoudens met een huisvestingsvorm waarbij overcompensatie waarschijnlijk is. Uit deze berekeningen volgt dat in de categorie overige huishoudens het overcompensatiepercentage 13,3% bedraagt voor de groep met een inkomen tot 140% van de bijstandsnorm. Voor de groep woningdelers is het overcompensatiepercentage 14,5%. In de groep bijstandsgerechtigden heeft in 15,4% van de gevallen overcompensatie plaatsgevonden. Voor de categorie studenten bedraagt het overcompensatiepercentage 67,1%. Daarbij is verweerder ervan uit gegaan dat overcompensatie plaatsvindt bij thuiswonende studenten, studenten die op kamers wonen en studenten die in een eenkamerwoning wonen. Bij de studenten die op kamers wonen is verweerder op basis van de Landelijke monitor studentenhuisvesting ervan uitgegaan dat deze met gemiddeld vier personen een woning delen, zodat drie van de vier studenten overgecompenseerd wordt indien een energietoeslag wordt toegekend.
10.2
In reactie op het verweerschrift is namens eiseres aangevoerd dat verweerder juist de woonsituatie van de groep waarmee de studenten vergeleken dienen te worden, de groep niet-bijstandsgerechtigden met een inkomen tot 140% van de bijstandsnorm, onvoldoende in kaart heeft gebracht. Van 28.979 personen/huishoudens binnen deze groep is de woonvorm onbekend, zodat de relevante cijfers ontbreken. De rechtbank volgt eiseres niet in deze redenering. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat hij de huishoudens waarvan de woonvorm niet bekend is, bij zijn berekeningen buiten beschouwing heeft gelaten.
10.3
Ook de stelling van eiseres dat de energietoeslag slechts eenmaal per huishouden wordt verstrekt, zodat geen sprake is van een overcompensatiepercentage van 75% bij kamerbewoners, volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat voor het begrip ‘huishouden’ wordt aangesloten bij de in artikel 3, derde lid en vierde lid, van de Pw vastgelegde definitie van een gezamenlijke huishouding. Omdat bij studenten die een woning delen geen sprake is een gezamenlijke huishouding zouden zij ieder individueel recht hebben gehad op de energietoeslag.
11. Naar het oordeel van de rechtbank is het onderscheid tussen studenten en de doelgroep lage inkomens in het algemeen doelmatig. Binnen de categorie studenten is sprake van een grote variëteit aan woonsituaties en situaties met betrekking tot de energiekosten. Het is daarom voor verweerder niet mogelijk om zonder aanvullende uitvoeringshandelingen, zoals het raadplegen van het Brp of het opvragen van nadere gegevens, de categorie studenten verder te differentiëren in het kader van te voeren beleid. Anders dan eiseres heeft gesteld, heeft verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt dat alleen al het uitvoeren van een Brp-toets leidt tot significant hogere uitvoeringskosten en aanzienlijke vertraging in de uitvoering. Verweerder heeft toegelicht dat voor de volledige doelgroep van de energietoeslag dezelfde voorwaarden moeten gelden. Indien voor studenten een Brp-toets wordt verricht, moet dit ook gebeuren voor, onder andere, de ambtshalve toekenningen. In het verweerschrift heeft verweerder berekend dat alleen al het uitvoeren van een Brp-toets op de ambtshalve toekenningen resulteert in extra uitvoeringskosten van 6,73 miljoen euro.
12. Verder is het onderscheid tussen studenten en overige eenpersoonshuishoudens proportioneel, nu de individuele bijzondere bijstand de eventuele nadelige gevolgen van de uitsluiting voor de energietoeslag ondervangt. Dat voor de toekenning van individuele bijzondere bijstand andere criteria gelden maakt dit niet anders. Deze criteria laten immers onverlet dat studenten met een laag inkomen die geconfronteerd zijn met een (aanzienlijke) stijging van hun energiekosten, voor deze prijsstijging gecompenseerd worden.
13. Uit het vorengaande volgt dat verweerder de aanvraag van eiseres om een eenmalige energietoeslag terecht heeft afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de categoriale uitsluiting van studenten, en daarmee de afwijzing van de aanvraag van eiseres, echter eerst in zijn verweerschrift voldoende gemotiveerd. Dit betekent dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22, van de Algemene wet bestuursrecht te passeren, nu aannemelijk is dat eiseres door dit motiveringsgebrek niet is benadeeld.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. De rechtbank zal vanwege het motiveringsgebrek in het bestreden besluit bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar dient te vergoeden. Daarnaast ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen tot het vergoeden van de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 837,- per punt en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P. Hameete, voorzitter, mr. D. Haan en
mr. N. Boonstra, leden, in aanwezigheid van mr. E. Grondman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Participatiewet
Artikel 33, tweede lid
Het inkomen uit studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 wordt in aanmerking genomen naar het van toepassing zijnde normbedrag voor de kosten van levensonderhoud, genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000 en, indien een toeslag als bedoeld in artikel 3.5 van die wet is toegekend, het bedrag aan toeslag, genoemd in artikel 3.18 van die wet.
Artikel 35, vierde lid
In afwijking van het eerste lid kan tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had.
Beleidsregels eenmalige energietoeslag gemeente Rotterdam 2022
Artikel 2, eerste lid
Het college kan het huishouden dat in de maand januari van het jaar 2022 over inkomen beschikt, dat niet meer bedraagt dan 140% van de op het huishouden van toepassing zijnde bijstandsnorm, genoemd in artikel 21 of Pro 22 van de wet, op aanvraag een energietoeslag ter hoogte van € 1.300,- toekennen.
Artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder c
Uitgesloten van de toekenning van de energietoeslag is de persoon van het huishouden die op de aanvraagdatum studiefinanciering ontvangt op grond van de Wet Studiefinanciering 2000.