Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/1710
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2024 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Barendrecht, verweerder,
gemachtigde: mr. J. Jansen
Procedure
1.1.
Met een besluit van 27 januari 2023 heeft verweerder een aanvraag van eiser om bijzondere bijstand voor tandartskosten op grond van de Participatiewet (Pw) afgewezen.
1.2.
Met een besluit van 27 maart 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Tegen het besluit op bezwaar (het bestreden besluit) heeft eiser beroep ingesteld.
1.3.
De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 31 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van verweerder. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
1.3.
Op 10 oktober 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
1.4.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 2 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van verweerder.
Het geschil
Inleiding
2. Eiser heeft op 23 januari 2023 bijzondere bijstand gevraagd voor de kosten van het gladslijpen van een afgebroken kies en het plaatsen van een kroon. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat eiser voor deze kosten een beroep kan doen op een passende en toereikende voorliggende voorziening. In beroep gaat het alleen nog om de weigering van verweerder bijzondere bijstand te verstrekken voor het plaatsen van een kroon, waarvoor de kosten door eisers tandarts zijn begroot op € 597,49.
Standpunt verweerder in het bestreden besluit
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bijzondere bijstand voor de kosten van de kroon terecht is afgewezen. De kosten voor een kroon zijn tandheelkundige kosten. Tandheelkundige kosten worden via de basiszorgverzekering vergoed, zodat de basiszorgverzekering een voorliggende voorziening is. Door een kroon niet via de basiszorgverzekering te laten vergoeden, heeft de zorgwetgever bepaald dat kosten voor een kroon niet noodzakelijk zijn. Er mocht voor die kosten daarom, overeenkomstig vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, op grond van artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw geen bijzondere bijstand worden verleend. Er is volgens verweerder evenmin sprake van zeer dringende redenen om tot vergoeding over te gaan als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Pw. Tot slot voert verweerder geen buitenwettelijk begunstigend beleid voor het vergoeden van kronen.
Wat eiser daartegen aanvoert in beroep
4. Eiser stelt dat geen sprake is van een passende en toereikende voorliggende voorziening, omdat de kosten voor het plaatsen niet worden vergoed op grond van zijn basisverzekering of zijn aanvullende zorgverzekering. Hij kan daarom feitelijk geen beroep doen op een voorliggende voorziening. Verder stelt eiser dat het plaatsen van de kroon noodzakelijk is. Dat de kosten voor een kroon niet op grond van de basisverzekering worden vergoed, heeft niet te maken met de vraag of een kroon medisch gezien noodzakelijk is, maar is uitsluitend een politieke en financiële keuze van de wetgever. De rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) waarin wordt geoordeeld dat een medische behandeling die niet onder de dekking van de basisverzekering valt, op grond van artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw als niet noodzakelijk moet worden beschouwd, is achterhaald. Eiser verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar een uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 18 april 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BW8696. Daarnaast stelt eiser dat sprake is van een acute noodsituatie zoals bedoeld in artikel 16, eerste lid van de Pw. Het plaatsen van de kroon kan ontstekingen en daarmee het risico op bloedvergiftiging voorkomen. Eiser verzoekt de rechtbank een medische deskundige te benoemen die kan vaststellen of het plaatsen van een kroon noodzakelijk is.
Juridisch kader
5. In artikel 20, derde lid, van de Grondwet is bepaald dat Nederlanders hier te lande, die niet in het bestaan kunnen voorzien, een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege hebben.
4. Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Pw heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm.
In het derde lid is bepaald dat in afwijking van het eerste lid bijzondere bijstand ook aan een persoon kan worden verleend in de vorm van een collectieve aanvullende zorgverzekering of in de vorm van een tegemoetkoming in de kosten van de premie van een dergelijke verzekering zonder dat wordt nagegaan of ten aanzien van die persoon de kosten van die verzekering of die premie ook daadwerkelijk noodzakelijk zijn of gemaakt zijn.
In artikel 15, eerste lid, eerste volzin, van de Pw is bepaald dat geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht toereikend en passend te zijn. In de tweede volzin staat dat dat recht zich evenmin uitstrekt tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.
De enige wettelijke uitzondering hierop is geregeld in artikel 16, eerste lid, van de Pw. Daaruit volgt dat alleen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken, ingeval van een voorliggende voorziening toch bijzondere bijstand worden verleend.
Daarnaast is het mogelijk dat colleges buiten de wet om begunstigend beleid voeren om toch bijzondere bijstand voor tandheelkundige zorg te verstrekken. De bestuursrechter moet het bestaan en de inhoud daarvan naar de huidige stand van de rechtspraak in beginsel als een gegeven aanvaarden.
Beoordeling door de rechtbank
6. Per 1 januari 2006 is de Zorgverzekeringswet (Zvw) in werking getreden.
De Raad heeft in diverse uitspraken aan de hand van de wetsgeschiedenis onderzocht wat de bedoeling van de wetgever met deze wetgeving was. Daaruit is het volgende naar voren gekomen. De wetgever heeft een basiszorgverzekering willen introduceren, die met de aanspraken op tandheelkundige zorg als neergelegd in artikel 2.7 van het Besluit zorgverzekering, een toereikende en passende voorziening voor kosten van tandheelkundige zorg biedt. In deze regelgeving is door de wetgever een bewuste keuze gemaakt welke kosten van tandheelkundige zorg wel en niet worden vergoed. Voor tandheelkundige zorg die bewust niet voor vergoeding in aanmerking is gebracht, zoals een kroon, heeft de wetgever volgens de Raad het vergoeden van de kosten daarvan niet noodzakelijk gevonden en het financiële risico dat daaruit voortvloeit, bij de betrokkene neergelegd in zijn keuze zich daarvoor al dan niet aanvullend te verzekeren.
De Raad heeft in diverse uitspraken aan de hand van de wetsgeschiedenis onderzocht wat de bedoeling van de wetgever met deze wetgeving was. Daaruit is het volgende naar voren gekomen. De wetgever heeft een basiszorgverzekering willen introduceren, die met de aanspraken op tandheelkundige zorg als neergelegd in artikel 2.7 van het Besluit zorgverzekering, een toereikende en passende voorziening voor kosten van tandheelkundige zorg biedt. In deze regelgeving is door de wetgever een bewuste keuze gemaakt welke kosten van tandheelkundige zorg wel en niet worden vergoed. Voor tandheelkundige zorg die bewust niet voor vergoeding in aanmerking is gebracht, zoals een kroon, heeft de wetgever volgens de Raad het vergoeden van de kosten daarvan niet noodzakelijk gevonden en het financiële risico dat daaruit voortvloeit, bij de betrokkene neergelegd in zijn keuze zich daarvoor al dan niet aanvullend te verzekeren.
6.1.
De Raad heeft op grond van de bedoeling van de wetgever geconcludeerd dat de basiszorgverzekering een voorziening voor kosten van tandheelkundige zorg betreft die vóórgaat op vergoeding van die kosten via bijzondere bijstand (een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15, eerste lid, eerste volzin, van de Pw) en dat, nu een kroon bewust niet in het basisverstrekkingenpakket voor tandheelkundige zorg is opgenomen maar is doorgeschoven naar aanvullend verzekeren, de wet eraan in de weg staat dat kosten voor een kroon dan toch via bijzondere bijstand worden bekostigd. [1]
8. De rechtbank ziet echter aanleiding om deze vaste rechtspraak in het geval van eiser niet zonder meer te volgen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
9. In de Memorie van Toelichting (MvT) bij artikel 15 van Pro de Wet werk en bijstand (de voorganger van de Pw) is het volgende vermeld. Inkomensaanvulling op grond van die wet is niet aan de orde wanneer binnen een voorliggende voorziening een bewuste beslissing is genomen over de noodzakelijkheid van een voorziening in het algemeen of in een specifieke situatie. Budgettaire overwegingen om bepaalde kosten niet in de voorliggende voorziening op te nemen of overwegingen ten aanzien van de vaststelling van de reikwijdte van de voorliggende voorziening, vallen hier dus niet onder. Of een voorziening gezien haar aard en doel, passend en toereikend is, is afhankelijk van de omstandigheden en mogelijkheden van het individuele geval, en wordt mede bepaald door hetgeen naar maatschappelijk inzicht aanvaardbaar wordt geacht. [2]
9.1.
De Raad legt in zijn rechtspraak het begrip ‘niet noodzakelijke kosten’, zoals opgenomen in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw, uit als het ontbreken van de noodzaak om specifieke kostensoorten te vergoeden. Daarbij gaat de Raad ervan uit dat indien bepaalde kosten op grond van de Zvw niet voor vergoeding in aanmerking komen, ervan kan worden uitgegaan dat de wetgever in het kader van de Zvw een bewuste keuze heeft gemaakt over de noodzaak van het al dan niet vergoeden van deze kosten. In zo’n geval is sprake van niet noodzakelijke kosten in de zin van artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw. De overwegingen die aan de genoemde keuze van de wetgever ten grondslag liggen, worden daarbij niet onderzocht.
10. Naar het oordeel van de rechtbank wordt daarmee een te beperkt beoordelingskader voor het in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw genoemde begrip ‘niet noodzakelijke kosten’ gehanteerd. Uit de onder 9 genoemde passages uit de MvT volgt dat de overwegingen die hebben geleid tot de keuze van de wetgever, betrokken moeten worden bij de beoordeling of sprake is van een passende en toereikende voorliggende voorziening. In het kader van artikel 15 van Pro de Pw is daarom een verdergaande inhoudelijke beoordeling nodig van de noodzaak om bepaalde medische kosten te vergoeden. Daarbij overweegt de rechtbank dat de wetgever in het kader van de Zvw, gelet op de doelstellingen van die wet, niet in het bijzonder hoeft stil te staan bij de vraag of een bepaalde keuze over vergoeding van ziektekosten aanvaardbaar is voor mensen die een inkomen op bijstandsniveau hebben. Ook voor wat betreft de noodzaak van vergoeding van de kosten van tandheelkundige behandelingen zoals het plaatsen van een kroon, is niet gebleken van een afweging van de wetgever in het kader van de Zvw die is toegesneden op de positie van mensen met een inkomen op bijstandsniveau. Door dan niettemin in het kader van artikel 15 van Pro de Pw zonder meer uit te gaan van de keuze die in het kader van de Zvw is gemaakt, wordt de noodzaak van de vergoeding van die kosten voor die specifieke groep mensen nergens afgewogen. Mede gelet op de vangnetfunctie van de (bijzondere) bijstand, acht de rechtbank dat niet aanvaardbaar.
11. In aanvulling hierop overweegt de rechtbank nog als volgt. Met de invoering van de Wet werk en bijstand per 1 januari 2004 werd gemeenten de mogelijkheid tot het verstrekken van categoriale bijzondere bijstand vrijwel volledig ontnomen omdat de wetgever het niet wenselijk achtte dat bijzondere bijstand werd verleend aan personen bij wie niet is vastgesteld dat de desbetreffende kosten in het voorliggende individuele geval ook daadwerkelijk noodzakelijk zijn en dat de kosten daadwerkelijk zijn gemaakt. [3] Er mocht nog slechts categoriale bijzondere bijstand worden verleend in de vorm van een collectieve aanvullende zorgverzekering of in de vorm van een tegemoetkoming in de kosten van de premie van een dergelijke verzekering. Dit impliceert naar het oordeel van de rechtbank dat ook de wetgever heeft geconstateerd dat het basispakket van de Zvw niet in alle situaties een passende en toereikende voorziening is voor zorgkosten. Verweerder biedt een dergelijke collectieve aanvullende verzekering aan en onderschrijft daarmee in wezen dat het basispakket van de Zvw niet in alle gevallen een passende en toereikende voorziening biedt. Ook in dat licht acht de rechtbank de toepassing die verweerder, in navolging van de rechtspraak van de Raad, aan artikel 15, eerste lid, van de Pw geeft, te beperkt.
13. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de aanvraag niet mocht afwijzen op grond van een passende en toereikende voorliggende voorziening in de Zvw. Het bestreden besluit is dan ook onvoldoende gemotiveerd en komt, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Dat betekent nog niet dat eiser ook recht heeft op de aangevraagde bijzondere bijstand.
Conclusie en gevolgen
14.1.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep van eiser gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank zal verweerder in de gelegenheid stellen om het gebrek te herstellen door alsnog op basis van artikel 35 van Pro de Pw inhoudelijk op de aanvraag te beslissen. Verweerder kan dat doen met een aanvullende motivering of door een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank stelt verweerder daarvoor een termijn van zes weken, te rekenen vanaf de dag van verzending van deze tussenuitspraak.
14.2.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder zitting uitspraak doen op het beroep.
14.3.
De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
14.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. S. Veling en
mr. A.M.E.A. Neuwahl, leden, in aanwezigheid van mr. E. Grondman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.