Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/1676
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2024 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M. el Idrissi),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam
(gemachtigden: mr. S. Duinhouwer en mr. V.E. van Dijk).
Procedure
1.1.
Met een besluit van 16 december 2022 heeft verweerder een aanvraag van eiser om bijzondere bijstand voor woonkosten (woonkostentoeslag) op grond van de Participatiewet (Pw) afgewezen.
1.2.
Met een besluit van 28 februari 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Tegen het besluit op bezwaar (het bestreden besluit) heeft eiser beroep ingesteld.
1.3.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 2 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden deelgenomen.
Het geschil
Inleiding
2. Eiser huurt een studio op het adres [adres] in Rotterdam, waarvoor hij voorheen huurtoeslag op grond van de Wet op de huurtoeslag (Wht) ontving. De Belastingdienst heeft beslist dat eiser per 1 januari 2022 geen recht had op huurtoeslag omdat zijn studio geen zelfstandige woonruimte is. Eiser heeft bij verweerder woonkostentoeslag aangevraagd.
Het standpunt van verweerder3.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag om woonkostentoeslag terecht is afgewezen. De Wht is voor wat betreft woonkosten een passende en toereikende voorliggende voorziening. Er mocht daarom, overeenkomstig vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad), op grond van artikel 15, eerste lid, van de Pw voor deze kosten geen bijzondere bijstand worden verstrekt. Er is volgens verweerder geen sprake van zeer dringende redenen om tot vergoeding over te gaan als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Pw.
3.2.
In het (aanvullend) verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat de uitsluiting van huurders van onzelfstandige woonruimte voor huurtoeslag een bewuste keuze van de wetgever is geweest. Deze keuze blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wht en de voorlopers daarvan. Deze keuze is volgens verweerder niet enkel voortgekomen uit budgettaire overwegingen. Een bewuste keuze van de wetgever over de vergoeding van kosten moet eveneens worden beschouwd als een bewuste keuze over de noodzakelijkheid van deze kosten. Verweerder verwijst in dit kader naar rechtspraak van de Raad over situaties waarin werd aangenomen dat sprake was van een passende en toereikende voorliggende voorziening zonder dat in de totstandkomingsgeschiedenis van de desbetreffende regeling een expliciet standpunt over de noodzaak van vergoeding van de kosten was opgenomen. [1]
Wat eiser daartegen aanvoert in beroep
4. Eiser stelt dat verweerder zijn aanvraag had moeten toekennen omdat hij voldoet aan de vereisten van artikel 35, eerste lid, van de Pw. De kosten waarvoor hij bijzondere bijstand heeft aangevraagd, doen zich voor, zijn noodzakelijk en vloeien voort uit bijzondere omstandigheden. Eiser heeft geen draagkracht om deze kosten zelf te voldoen.
Eiser stelt dat de Wht niet kan worden aangemerkt als een passende en toereikende voorliggende voorziening, nu hij feitelijk geen beroep kan doen op de Wht omdat hij onzelfstandige woonruimte huurt.
Juridisch kader
5. In artikel 20, derde lid, van de Grondwet is bepaald dat Nederlanders hier te lande, die niet in het bestaan kunnen voorzien, een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege hebben.
Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Pw heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voorzover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voorzover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm.
Op grond van artikel 5, aanhef en onder e, van de Pw wordt in de Pw en de daarop berustende bepalingen onder voorliggende voorziening verstaan: elke voorziening buiten deze wet waarop de belanghebbende of het gezin aanspraak kan maken, dan wel een beroep kan doen, ter verwerving van middelen of ter bekostiging van specifieke uitgaven.
In artikel 15, eerste lid, van de Pw is bepaald dat geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. In de tweede volzin staat dat dat recht zich evenmin uitstrekt tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.
De enige wettelijke uitzondering hierop is geregeld in artikel 16, eerste lid, van de Pw. Daaruit volgt dat alleen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken, ingeval van een voorliggende voorziening toch bijzondere bijstand worden verleend.
Daarnaast is het mogelijk dat colleges buiten de wet om begunstigend beleid voeren om toch bijzondere bijstand voor woonkosten te verstrekken. De bestuursrechter moet het bestaan en de inhoud daarvan naar de huidige stand van de rechtspraak in beginsel als een gegeven aanvaarden.
Op grond van artikel 11, eerste lid van de Wht wordt een huurtoeslag slechts toegekend voor de huur van een woning die:
a. een zelfstandige woonruimte of een onvrije etage is, of
b. een onzelfstandige woonruimte is, welke deel uitmaakt van een woongebouw of woning, geheel of gedeeltelijk verhuurd ten behoeve van begeleid wonen, groepswonen door ouderen of een daarmee vergelijkbare woonvorm, en in eigendom van en aan de huurder verhuurd door een rechtspersoon zonder winstoogmerk, die mede op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam is.
Beoordeling door de rechtbank
6.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad moet de huurtoeslag voor woonkosten worden beschouwd als een toereikende en passende voorliggende voorziening, zodat artikel 15, eerste lid, van de Pw aan verlening van bijstand voor deze kosten in de weg staat. Dat geldt ook in gevallen waarin de betrokkene geen recht op huurtoeslag heeft. [2] In dat geval is artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw van toepassing. Daarin staat dat het recht op bijstand zich evenmin uitstrekt tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt. Daarvan is volgens de Raad bijvoorbeeld sprake in het geval van een medebewoner die geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland of in het geval van een te hoge rekenhuur. Volgens de Raad is voor zulke situaties in de voorliggende voorziening de bewuste keuze gemaakt om geen huurtoeslag toe te kennen. [3]
6.2.
Voor de zaak van eiser is van belang dat hij onzelfstandige woonruimte huurt. Hij heeft om die reden geen recht op huurtoeslag. [4] Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wht en de voorlopers daarvan blijkt dat huurders van onzelfstandige woonruimte van het recht op huurtoeslag zijn uitgesloten wegens praktische, uitvoeringstechnische en budgettaire overwegingen. [5] Volgens het college moet deze bewuste keuze van de wetgever eveneens worden beschouwd als een bewuste keuze over de noodzakelijkheid van deze kosten in de zin van artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw.
6.3.
De rechtbank ziet aanleiding om dit standpunt van verweerder in het geval van eiser niet zonder meer te volgen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
6.4.
In de Memorie van Toelichting (MvT) bij artikel 15 van Pro de Wet werk en bijstand (de voorganger van de Pw) is het volgende vermeld. Inkomensaanvulling op grond van die wet is niet aan de orde wanneer binnen een voorliggende voorziening een bewuste beslissing is genomen over de noodzakelijkheid van een voorziening in het algemeen of in een specifieke situatie. Budgettaire overwegingen om bepaalde kosten niet in de voorliggende voorziening op te nemen of overwegingen ten aanzien van de vaststelling van de reikwijdte van de voorliggende voorziening, vallen hier dus niet onder. Of een voorziening gezien haar aard en doel, passend en toereikend is, is afhankelijk van de omstandigheden en mogelijkheden van het individuele geval, en wordt mede bepaald door hetgeen naar maatschappelijk inzicht aanvaardbaar wordt geacht. [6]
6.5.
De Raad legt in zijn rechtspraak het begrip ‘niet noodzakelijke kosten’, zoals opgenomen in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw, uit als het ontbreken van de noodzaak om specifieke kostensoorten te vergoeden. Daarbij gaat de Raad ervan uit dat, indien bepaalde kosten op grond van de voorliggende voorziening niet voor vergoeding in aanmerking komen, ervan kan worden uitgegaan dat de wetgever een bewuste keuze heeft gemaakt over de noodzaak van het niet vergoeden van deze kosten. In zo’n geval is sprake van niet noodzakelijke kosten in de zin van artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw. De overwegingen die aan de genoemde keuze van de wetgever ten grondslag liggen, worden daarbij niet onderzocht.
6.6.
Naar het oordeel van de rechtbank wordt daarmee een te beperkt beoordelingskader voor het in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw genoemde begrip ‘niet noodzakelijke kosten’ gehanteerd. Uit de onder 6.4 genoemde passages uit de MvT volgt dat de overwegingen die hebben geleid tot de keuze van de wetgever, betrokken moeten worden bij de beoordeling of sprake is van een passende en toereikende voorliggende voorziening. In het kader van artikel 15 van Pro de Pw is daarom een verdergaande inhoudelijke beoordeling nodig van de noodzaak om woonkosten te vergoeden. Het is de rechtbank niet gebleken dat in de totstandkomingsgeschiedenis van de Wht of de voorlopers van deze wet expliciet een standpunt is ingenomen over de noodzakelijkheid van huurtoeslag bij onzelfstandige woonruimte. De wetgever vond het om praktische, uitvoeringstechnische en budgettaire overwegingen wenselijk om (als uitgangspunt) alleen bij zelfstandige woonruimte huurtoeslag mogelijk te maken, maar dat is naar het oordeel van de rechtbank niet een bewuste beslissing over de noodzakelijkheid als bedoeld in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de Pw. Daarbij overweegt de rechtbank dat de wetgever in het kader van de Wht, gelet op de doelstellingen van die wet, niet in het bijzonder hoeft stil te staan bij de vraag of een bepaalde keuze over vergoeding van woonkosten aanvaardbaar is voor mensen die een inkomen op bijstandsniveau hebben. Door dan niettemin in het kader van artikel 15 van Pro de Pw zonder meer uit te gaan van de keuze die in het kader van de Wht is gemaakt, wordt de noodzaak van de vergoeding van die kosten voor die specifieke groep mensen nergens afgewogen. Mede gelet op de vangnetfunctie van de (bijzondere) bijstand, acht de rechtbank dat niet aanvaardbaar.
6.7.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder de aanvraag niet mocht afwijzen op grond van een passende en toereikende voorliggende voorziening. Het bestreden besluit is dan ook onvoldoende gemotiveerd en komt, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking. Dat betekent nog niet dat eiser ook recht heeft op de aangevraagde woonkostentoeslag, maar dat verweerder die aanvraag niet op grond van artikel 15, eerste lid, van de Pw heeft mogen afwijzen.
Conclusie en gevolgen
7.1.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep van eiser gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank zal verweerder in de gelegenheid stellen om het gebrek te herstellen door alsnog op basis van artikel 35 van Pro de Pw inhoudelijk op de aanvraag te beslissen. Verweerder kan dat doen door een aanvullende motivering of door een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank stelt verweerder daarvoor een termijn van zes weken, te rekenen vanaf de dag van verzending van deze tussenuitspraak.
7.2.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruikmaakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder zitting uitspraak doen op het beroep.
7.3.
De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
7.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mr. A. Dingemanse en mr. A.M.E.A. Neuwahl, leden, in aanwezigheid van mr. E. Grondman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.