ECLI:NL:RBROT:2025:12004

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/6541

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 oktober 2025 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. E.A. Verhulp).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 4.500,- die verweerder met het besluit van 22 december 2023 aan eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

1.2.

Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4.1. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.3.

De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 23 mei 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het boetebesluit gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 27 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam] (maat van eiseres), de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door mr. J.S. Geurtjens en [naam], toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van het bestreden besluit

3.1.

Op 6 februari 2023 heeft verweerder een kennisgeving naar eiseres gestuurd waarin staat dat op 24 oktober 2022 is vastgesteld dat minimaal 50 % van de door een toezichthouder van de NVWA gecontroleerde dieren uit stal 1 één of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonde die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Naar aanleiding van deze bevinding wordt eiseres in de kennisgeving op grond van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren verplicht om passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf. Ook staat in deze kennisgeving dat als bij een koppel vleeskuikens van dezelfde locatie en stal vanaf twaalf weken na de datum van de kennisgeving weer bij minimaal 50 % van de gecontroleerde vleeskuikens afwijkingen worden vastgesteld die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden (zoals ernstige voetzoollaesies, ernstige borstblaren, ernstige hakdermatitis of dat de (gecumuleerde) dagelijkse mortaliteit boven de grenswaarde is), aan eiseres een boete kan worden opgelegd wegens overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.

3.2.

Op 2 juni 2023 heeft een toezichthouder van de NVWA in een slachterij opnieuw kuikens van eiseres uit stal 1 gecontroleerd. In het rapport van bevindingen dat de toezichthouder op 5 juni 2023 heeft opgemaakt staat onder meer het volgende:

“
Ik, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring bij de overhanger van de slachtlijn naar de panklaar lijn deed tussen 06:00 en 07:40.

Ik heb 2 x 50 dieren gecontroleerd op contactdermatitis. 68 % van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:

•
Ik zag 68 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2 Regeling houders van dieren).

•
Tijdens mijn onderzoek heb ik ook de voedselketen informatie bekeken die [eiseres] aan de NVWA ter beschikking heeft gesteld. Ik zag dat de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit de norm overschreed die is genoemd in artikel 2.62 van het besluit houders van dieren. Ik zag dat de vastgestelde gecumuleerde dagelijkse mortaliteit 5,13% is; de norm is (l+0.0,06*44)=3,64%. De overschrijding van deze norm is evenals de geconstateerde contactdermatitis een teken van slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de stal.

De belangrijkste oorzaak van contactdermatitis (voetzoollaesies, hakdermatitis en borstblaren) is een slechte strooiselkwaliteit in de stal (van Ham et al., 2009).

Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. Daarnaast is de kans groter op het ontstaan van andere irritaties zoals borst- en hakirritaties. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.

De aangetroffen afwijkingen zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode in de stal waarde dieren zijn gehouden. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de dieren ernstig geschaad waardoor deze hebben geleden.”

3.3.

Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn na melding van een NVWA dierenarts in stal 1.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 4.500,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.

Beoordeling door de rechtbank

Heeft verweerder bewezen dat eiseres de overtreding heeft begaan?

4. Eiseres betwist dat de door de toezichthouder geconstateerde ernstige voetzoollaesies allemaal als klasse 2 konden worden gecategoriseerd. Klasse 2 betekent dat er naast een verkleuring ook sprake moet zijn van een onderhuidse ontsteking en volgens eiseres kan ondanks aanzienlijke verkleuringen een onderhuidse ontsteking ontbreken. De vaststelling van onderhuidse ontstekingen vergt zorgvuldig onderzoek en de voor de telling beschikbare tijd en het aantal te tellen poten laten daarvoor onvoldoende ruimte. De beoordeling door de toezichthouder is enkel visueel waarbij grote verkleuringen worden geclassificeerd als klasse 2, ook indien geen sprake is van onderhuidse ontsteking. Daarnaast zijn de momenten waarop de toezichthouder pootjes scoort niet objectief vastgesteld en moet gelet op de korte duur van het tellen worden betwijfeld of de uitkomst van het scoren voldoende representatief is, aldus eiseres.

4.1.

Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)^[1], mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

4.2.

De rechtbank ziet in het rapport op zichzelf geen grond om aan de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. In het rapport is duidelijk omschreven welke afwijkingen de toezichthouder bij de gecontroleerde kuikens heeft gezien, namelijk 68 dieren met ernstige voetzoollaesies klasse 2, zoals bedoeld in artikel 7b.5, tweede lid, van de Regeling houders van dieren. Het gaat bij klasse 2 om een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking, zoals ook in het rapport is toegelicht. De rechtbank vindt voldoende aannemelijk dat een toezichthouder vanuit zijn deskundigheid als dierenarts klasse 2 van klasse 0 en klasse 1 voetzoollaesies kan onderscheiden. Ter zitting is door de toezichthoudend dierenarts toegelicht dat klasse 2 in veel gevallen direct te zien is aan een totale erosie van de voetzool en ontbreken van de huid. In andere gevallen is het nodig om het zoolkussen van de pootjes te bevoelen (palperen) of in te snijden om te bepalen of er een onderhuidse ontsteking zit.^[2]Of dergelijke handelingen door de toezichthouder in dit geval ook zijn uitgevoerd staat evenwel niet beschreven in het rapport. De rechtbank constateert met eiseres dat de beschrijving in het rapport van de concrete vaststelling dat 68% van de dieren voetzoollaesie klasse 2 had, erg beknopt is. Bij betwisting van de bevindingen kan een beperkte omschrijving van de concrete vaststelling door de toezichthouder ertoe leiden dat moet worden getwijfeld aan de conclusie dat geen passende maatregelen zijn genomen. In dit geval zijn echter bij het rapport van bevindingen foto’s gevoegd van de gecontroleerde pootjes en naar het oordeel van de rechtbank ondersteunen die de in het rapport neergelegde bevindingen van de toezichthoudend dierenarts in voldoende mate. Op de foto’s is te zien dat de pootjes zijn gesorteerd in een groep met grote donkere plekken op de zolen en in een groep met geen of kleinere donkere plekken op de zolen. Ook is te zien dat het merendeel van de pootjes grote donkere plekken op de zolen hebben die passen bij een klasse 2 voetzoollaesie. Bovendien zijn de poten, gelet op de sortering in bakken, niet alleen visueel bekeken, maar heeft de toezichthouder de poten kennelijk ook in handen gehad. Voor zover eiseres stelt dat een toezichthouder bij dit soort tellingen onvoldoende tijd zou hebben voor een goede beoordeling, is dit niet nader onderbouwd. Voorts heeft de toezichthouder ter zitting toegelicht dat het scoren van voetzoollaesies geen verband houdt met de slachtsnelheid omdat de pootjes eerst van de lijn worden gehaald en dan worden bekeken, en dat ook overigens de toezichthouders bij het score van voetzoollaesies niet aan een bepaalde tijd gebonden zijn.

Gelet op de beschrijvingen in het rapport die worden ondersteund door foto’s, en bij gebreke van een nader onderbouwde betwisting door eiseres, ziet de rechtbank in dit geval geen aanleiding voor twijfel aan de bevinding van de toezichthoudend dierenarts dat 68 % van de gecontroleerde pootjes voetzoollaesies klasse 2 had.

4.3.

De uitkomst van de controle van twee keer vijftig pootjes is volgens de toezichthouder een teken van slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de stal. Op grond van deze vaststelling heeft verweerder in het boetebesluit vastgesteld dat eiseres – na de kennisgeving van 6 februari 2023 – geen passende maatregelen heeft genomen tot verbetering van het dierenwelzijn. De rechtbank stelt vast dat verweerder – zoals uit het door de NVWA gehanteerde werkvoorschrift^[3]volgt – pas de conclusie trekt dat geen passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn zijn genomen, als – voor zover hier van belang – bij minimaal 50% van de gecontroleerde dieren ernstige voetzoollaesies (klasse 2) zijn aangetroffen. Ook de Nota van Toelichting^[4]bij het Besluit houders van dieren spreekt van “abnormale niveaus van contactdermatitis”. Aldus is er sprake van een (hoge) tolerantiedrempel voor (onder meer) voetzoollaesies. Een dergelijke tolerantiedrempel maakt naar het oordeel van de rechtbank dat voldoende duidelijk moet zijn dat de bevindingen een (in enige mate) representatief beeld geven van het betrokken koppel. De toezichthouder heeft in dit geval (bij een bandsnelheid van 9.000 kuikens per uur) in de periode tussen 06.00 uur en 07.40 uur op twee momenten 50 pootjes van de slachtlijn gehaald en vervolgens beoordeeld. De toezichthouder heeft daarbij vastgesteld dat 68 % van de beoordeelde pootjes voetzoollaesies klasse 2 had. De rechtbank vindt dit voldoende voor de vaststelling dat in stal 1 van eiseres sprake was van slechte dierenwelzijnsomstandigheden.^[5]Daarvoor is het niet nodig dat de tellingen op een vooraf objectief vastgesteld tijdstip worden uitgevoerd. Bovendien is de rechtbank niet gebleken dat de toezichthouder er belang bij heeft om de controle op een onjuiste (niet representatieve) wijze uit te voeren. Daarbij blijkt uit de uitkomst van de controle en de bij het rapport gevoegde foto’s dat ook poten die geen (of milde) voetzoollaesies hadden van de slachtlijn zijn gehaald en beoordeeld.

4.4.

Verweerder heeft naar aanleiding van de bevindingen van 2 juni 2023 dus terecht geconcludeerd dat in stal 1 van eiseres sprake was van slechte dierenwelszijnsomstandigheden. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat eiseres naar aanleiding van de kennisgeving van 6 februari 2023 geen of onvoldoende passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn heeft genomen. Zoals het CBb heeft overwogen^[6]gaat het hier immers om een resultaatsverplichting. Voor zover eiseres na de kennisgeving maatregelen heeft genomen, hebben deze kennelijk niet geresulteerd in tenminste een zodanig niveau van dierenwelzijn dat een toezichthoudend dierenarts geen aanleiding (meer) vindt voor de conclusie dat sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de in artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren opgenomen verplichting.

Hoogte en evenredigheid van de opgelegde boete

5. Eiseres voert aan dat toepassing van de recidiveregeling^[7]bij dit soort overtredingen leidt tot een onevenredig hoge boete. Slechte welzijnsomstandigheden is een breed begrip en kan diverse oorzaken hebben die per stal kunnen verschillen. Voetzoollaesies zijn de ene keer te wijten aan een te vochtig stalklimaat en een andere keer aan een verkeerd samengestelde bodembedekking. Aan beide oorzaken liggen volstrekt andere handelingen van de kuikenhouder ten grondslag en er is niet zonder meer sprake van hetzelfde feit, aldus eiseres.

5.1.

Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Verweerder was dus bevoegd^[8]om eiseres een boete op te leggen.

De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is de standaardboete voor deze overtreding vastgesteld op € 1.500,-. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd omdat sprake is van recidive. Verweerder heeft daarbij gewezen op de boete van € 3.000,- die op 7 augustus 2020 aan eiseres is opgelegd voor overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren en artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Het ging daarbij dus om een overtreding van dezelfde voorschriften als in onderhavige boetezaak en in dat geval wordt de boete op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd met het bedrag van de eerder opgelegde boete. Verweerder heeft de recidiveregeling dus juist toegepast. Dat de eerdere boete een andere pluimveestal en locatie van eiseres betrof maakt geen verschil. De recidiveregeling heeft als doel herhaling van eenzelfde overtreding door eiseres te voorkomen. Van eiseres als professioneel pluimveehouder mag worden verwacht dat zij ervoor zorgt dat in geen van haar stallen sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. De rechtbank vindt de opgelegde boete van € 4.500,- in dit geval, gelet op de aard en ernst van de overtreding en de omstandigheid dat sprake is van recidive, evenredig.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is dus ongegrond.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2025.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet dieren

Artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 1

In deze paragraaf wordt verstaan onder:

a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:

1° de artikelen 2.2, negende en tiende lid, […]

Artikel 8.7

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Besluit houders van dieren

Artikel 2.53, eerste lid

Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.

Artikel 2.62, eerste lid

De gecumuleerde dagelijkse mortaliteit van ten minste zeven opeenvolgende gecontroleerde koppels van een stal bedraagt voorafgaand aan de kennisgeving, bedoeld in artikel 2.59, eerste lid, minder dan de som van:

a. 1% en

b. 0,06%, vermenigvuldigd met de slachtleeftijd van de dieren, uitgedrukt in dagen

Regeling houders van dieren

Artikel 7b.5, eerste en tweede lid

De houder die een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 toepast, zorgt ervoor dat voor elk koppel in het slachthuis, of voor een voor de export bestemd koppel op het bedrijf ten hoogste vijf werkdagen voor het einde van de ronde, wordt vastgesteld in welke mate voetzoollaesies voorkomen.

Ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt bij een aantal vleeskuikens van een koppel beoordeeld bij hoeveel dieren er

a. geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar is (klasse 0);

b. verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig is (klasse 1);

c. een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking (klasse 2) aanwezig is.

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.5, eerste lid

Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.

Boete opgelegd aan pluimveehouder wegens onvoldoende maatregelen voor dierenwelzijn