ECLI:NL:CBB:2025:32 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Hoger beroep boete wegens onvoldoende maatregelen tegen v...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 22/644

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2025 op het hoger beroep van:

[naam 1] B.V., te [plaats] ( [naam 1] )

(gemachtigde: mr. J. van Groningen)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 februari 2022, kenmerk ROT 20/5577, in het geding tussen

[naam 1]
en

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. A.F. Kabiri)

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 februari 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:1661).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

De zitting was op 12 september 2024. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaak geregistreerd onder nummer 22/146. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de minister is daarnaast verschenen [naam 2] .

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Met de brief van 31 oktober 2018 heeft de minister aan [naam 1] een waarschuwing gestuurd. Deze waarschuwing heeft betrekking op een post mortem uitgevoerde keuring bij [naam 3] B.V. op 4 oktober 2018 bij een koppel aangevoerde vleeskuikens, afkomstig uit stal 6 van [naam 1] . In de waarschuwing is vermeld dat een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij deze koppels vleeskuikens verschillende (fysieke) afwijkingen heeft geconstateerd, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op het bedrijf van [naam 1] . Bovendien is hierbij aangegeven dat passende maatregelen genomen moeten worden ter verbetering van het dierenwelzijn. Daarnaast heeft de minister aangegeven dat [naam 1] een bestuurlijke boete zal worden opgelegd als een toezichthoudend dierenarts van de NVWA binnen een jaar na dagtekening van de waarschuwing weer vaststelt dat er onacceptabele dierenwelzijnsafwijkingen zijn bij een koppel vleeskuikens afkomstig van dezelfde locatie en stal van [naam 1] .

1.3

Op 31 juli 2019 heeft een toezichthoudend dierenarts van de NVWA bij [naam 4] B.V. in Breukelen opnieuw inspecties uitgevoerd bij een koppel vleeskuikens afkomstig van [naam 1] . De bevindingen van deze inspecties zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 2 augustus 2019 (rapport). Het College verwijst voor de uitvoerige weergave van dit rapport naar de aangevallen uitspraak onder 2 tot en met 2.3. In het rapport is onder meer beschreven op welke plekken in het slachtproces en op welke tijdstippen de toezichthoudend dierenarts de inspecties heeft verricht, welke koppels vleeskuikens hij heeft gecontroleerd en welke voetzoollaesiesscore hij heeft vastgesteld.

1.4

Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de minister [naam 1] met het besluit van 20 december 2019 een boete opgelegd van € 1.500,- (boetebesluit) voor het volgende beboetbare feit:

“Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 6 na melding van een NVWA dierenarts.”

Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd).

1.5

Met het besluit van 11 september 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor ‘eiser’ ‘ [naam 1] ’ en voor ‘verweerder’ ‘de minister’ moet worden gelezen:

“4.1. In artikel 6.5 (thans vernummerd naar artikel 7b.5) van de Regeling houders van dieren (hierna: Regeling), waarnaar eiseres heeft verwezen, zijn normen gesteld voor voetzoollaesiescores en de vaststelling ervan bij een bezettingsdichtheid in de stal van 39 tot 42 kg/m2. Het gaat daarbij om een controle die in opdracht van de pluimveehouder door het slachthuis of een controleur in de stal wordt gedaan. Na elk jaar wordt een gemiddelde score van alle controles vastgesteld en als deze hoger is dan 80 punten moet de pluimveehouder bepaalde maatregelen nemen (zie artikel 7b.6). Voor die controle in het kader van artikel 7b.5 staat in de Regeling zelf: “... bij 100 kuikens van elk koppel, waarvan 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 30% van het koppel, en 50 kuikens direct na ongeveer 60% van het koppel, ...”. In bijlage 3 bij de Regeling staat het in dezelfde bewoordingen en is daaraan toegevoegd: “Alleen de rechter poot van elk vleeskuiken van de steekproeven wordt beoordeeld. Hiervoor worden de te monitoren poten van de slachtlijn gehaald en verzameld.” In de bijlage 8 staat in het algemene hoofdstuk onder 2 ‘Scoren van voetzoollaesies’: “Per koppel per stal worden 100 rechtervoeten bekeken. De voetzoolscore wordt opgemaakt door op 1/3e en 2/3e van de koppel 50 rechtervoeten te beoordelen...”.

Elke voet krijgt een score: 0 punten bij geen voetzoollaesies, 1 punt bij milde voetzoollaesies en 2 punten bij ernstige voetzoollaesies. Dit blijkt ook uit bijlage 8 bij het ‘Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis’ met code [… 1] , versie 01, ingangsdatum [… 2] (hierna: bijlage 8).

4.2.

De controle waarop 7b.5 van de Regeling houders van dieren betrekking heeft, is een andere controle dan hier aan de orde. De controle waar het hier om gaat betreft het toezicht op dierenwelzijn dat een toezichthoudend dierenarts van de NWVA op het slachthuis uitvoert in het kader van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren. Deze controle door de toezichthoudend dierenarts wordt niet alleen verricht bij een hoge bezettingsdichtheid en omvat niet alleen het scoren op voetzoollaesies, maar is gericht op alle mogelijke indicaties van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Anders dan bij de controle door het slachthuis gaat het bij de controle door de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren niet om de vaststelling van een gemiddelde per jaar, maar om een heterdaad vaststelling van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Voor de controle in het kader van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren staat in bijlage 8 bij “4.2 Toezicht op slechte welzijnsomstandigheden op het bedrijf van oorsprong” dat de toezichthouder van de NVWA alle koppels beoordeelt op mogelijk slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Het gaat daarbij om kuikens uit stallen met een hoge en een lage bezettingsgraad. Een rapport van bevindingen wordt opgemaakt, onder meer als 75 procent van de koppel ernstige voetzoollaesies (score 150 of hoger) vertoont.

4.3.

Weliswaar blijkt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouder de vaststelling van de score heeft gebaseerd op de werkwijze die is beschreven in artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren, maar anders dan eiseres heeft gesteld betekent dat niet dat de toezichthouder van de NVWA bij zijn toezicht op dierenwelzijn exact de werkwijze moet volgen die in die bepaling voor het slachthuis is voorgeschreven. Dat volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Besluit houders van dieren de Regeling houders van dieren en evenmin uit het Werkvoorschrift. Artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren is immers gericht tot het slachthuis of de controleur en betreft een andere controle waarbij is voorgeschreven dat alleen de rechtervoeten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van de koppel wordt gedaan. Bij de scores door het slachthuis gaat het immers om het vaststellen van een representatief jaargemiddelde, terwijl het scoren door de toezichthouder van de NVWA betrekking heeft op een heterdaad constatering. Als een koppel aan de slachtlijn opvalt neemt de toezichthouder een steekproef van twee keer 50 voeten en scoort hij alleen de ernstige voetzoollaesies (die 2 punten scoren). Maximaal kan dan (2x50x2=) 200 punten worden gescoord Als de score uitkomt op meer dan 150 punten betekent dat dat tenminste 75 procent van de getelde dieren ernstige voetzoollaesies heeft (van de 100 (=100%) heeft dan 75 (=75%) een puntental van 2 gekregen). In de scoreberekening/vaststelling is er dus al rekening mee gehouden dat deze het totaal van de beoordeelde poten betreft: dat blijkt uit pagina 2 van bijlage 8, maar ook uit de berekening in het rapport van bevindingen van 2 augustus 2019. Dat is voldoende om aannemelijk te achten dat op het bedrijf van oorsprong sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Op pagina 3 van bijlage 8 onder het eerste bolletje is vermeld: “75% van de koppel vertoont ernstige voetzoollaesies (score 150 of hoger)”. De gemachtigde van eiseres leidt daar uit af dat dus de hele koppel moet zijn onderzocht. Het is voor de rechtbank voldoende aannemelijk dat dat niet letterlijk zo is bedoeld. De rechtbank vindt voldoende aannemelijk dat die 75% wordt afgeleid uit een telling zoals die is gedaan van 100 poten, zoals die op 31 juli 2019 is gedaan door de toezichthouder waarbij is aangesloten bij de werkwijze van artikel 7b.5 van de Regeling. Anders zou bij het onderzoeken van slechte welzijnsomstandigheden “op heterdaad” de gehele koppel (van hier ruim 11.000) vleeskuikens moeten zijn onderzocht en zou de score van 150 om op te treden al zijn bereikt als bij 75 van die ruim 11.000 vleeskuikens een ernstige mate van voetzoollaesie zou zijn vastgesteld. Dat is de bedoeling van de omschrijving in bijlage 8 niet; het moet er dus voor worden gehouden van “75% van de koppel” betekent: 75% van de 100 geselecteerde voeten. Volgens bijlage 8 moet de beoordeling worden gemaakt door op ongeveer een derde en twee derde van de koppel op het punt waar de poten worden afgesneden 50 poten te scoren. Dat is in het onderhavige geval gebeurd: het betrof een koppel van 11.085 kuikens, waarvan er bij een bandsnelheid van 11.000 dus 183 per minuut werden geslacht; de slacht van de gehele koppel duurde dus in totaal ca. 61 minuten. Tussen het eerste en het tweede moment van scoren zat 28 minuten. Dat betekent dat bij een totale duur van de slacht van de koppel van 61 minuten inderdaad op ongeveer een derde en op ongeveer twee derde is gescoord. In het rapport staat niet dat alleen rechtervoeten zijn gescoord: dat zou kunnen betekenen dat niet daadwerkelijk 100 kuikens zijn bekeken. De toezichthouder heeft in het rapport echter wel opgenomen dat de telling is gebaseerd op de werkwijze als aangegeven in artikel 6.5 van de Regeling. In bijlage 3 van die Regeling staat (het is hierboven opgenomen) uitdrukkelijk dat alleen de rechter poot van elke vleeskuiken wordt beoordeeld: de rechtbank heeft daarom geen aanleiding om er aan te twijfelen dat er 100 rechterpoten (en dus 100 kippen) zijn beoordeeld.

4.4. […]

De rechtbank ziet geen grond voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder zoals beschreven in het rapport van bevindingen. De toezichthouder heeft daarin voldoende duidelijk en gemotiveerd uiteengezet dat hij aan de hand van de resultaten van de post mortem keuring heeft vastgesteld dat het gecontroleerde koppel grote fysieke afwijkingen vertoonde die nadelig waren voor het welzijn van de betreffende dieren. Daarna heeft de toezichthouder voetzoollaesies geteld en een score vastgesteld van 175,5 punten. De stelling van eiseres dat de tweede telling niet exact op tweede derde van de koppel heeft plaatsgevonden, geeft geen grond voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder. Dat geldt ook voor de stelling van eiseres onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RBROT:2020:392) dat het rapport van bevindingen onvoldoende informatie bevat om te kunnen verifiëren of de score daadwerkelijk overeenkomt met de feitelijk waargenomen afwijkingen. De rechtbank verwijst naar hetgeen hiervoor onder 4.3. is overwogen. Voor de stelling van eiseres dat de toezichthouder voor de tweede telling heeft gewacht totdat meer dan twee derde van het koppel was gepasseerd om tot een hogere score te komen, biedt het rapport van bevindingen gaan aanknopingspunten. Ook de foto’s die als bijlage bij het rapport van bevindingen zijn gevoegd geven geen grond voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder, nu op de foto’s voldoende pluimveevoeten te zien zijn met donkere plekken op de zolen. De stelling van eiseres dat de leefomstandigheden in stal 6 goed zijn en dat zij er geen belang bij heeft wanneer de leefomstandigheden niet goed zijn, laat onverlet dat de toezichthouder een voetzoollaesiescore heeft vastgesteld van 175,5 punten.

4.5.

Het CBb heeft in de uitspraak van 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:324) overwogen dat een abnormaal niveau van voetzoollaesies wijst op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. In de Nota van Toelichting bij het Besluit houders van dieren (Staatsblad 2014, 210) is vermeld dat per geval door de dierenarts vanuit zijn expertise wordt bezien of sprake is van een abnormaal niveau. In dit geval heeft de toezichthouder een voetzoollaesiescore van 175,5 punten vastgesteld. Gelet op de maximaal acceptabele score van 80 punten en de maximaal te behalen score van 200 punten, is met de score van 175,5 punten op goede gronden vastgesteld dat er aanwijzingen waren van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Bovendien had in dit geval meer dan 75 procent van de gescoorde poten ernstige voetzoollaesies. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook terecht vastgesteld dat eiseres naar aanleiding van de eerdere waarschuwing voor een te hoge voetzoollaesiescore geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. De rechtbank verwijst daarbij naar de hiervoor genoemde uitspraak van het CBb van 23 maart 2021 waarin is overwogen dat de verplichting van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren een resultaatsverplichting inhoudt en dat voor de pluimveehouder voldoende voorzienbaar is welk gedrag tot beboeting leidt. Een professioneel pluimveehouder, bijgestaan door een dierenarts, dient in staat te zijn om te bepalen welke maatregelen voor zijn bedrijf passend zijn zodat het dierenwelzijn wordt verbeterd. Dit betekent niet dat de pluimveehouder te allen tijde moet voorkomen dat zijn dieren ziek worden, maar veeleer dat hij, nadat de toezichthoudend dierenarts gegevens heeft verstrekt die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden moeten resulteren in ten minste een zodanig niveau van dierenwelzijn dat een toezichthoudend dierenarts geen aanleiding (meer) vindt voor de conclusie dat sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden.”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Standpunten van partijen

Standpunt van [naam 1]

3.1

kan zich niet vinden in de rechtsoverwegingen 4.2 en 4.3 van de aangevallen uitspraak. Volgens [naam 1] overweegt de rechtbank ten onrechte dat de controle waarop artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren (Regeling) betrekking heeft een andere controle is dan die in dit geval aan de orde is. In het rapport wordt ook gerefereerd aan de werkwijze van artikel 6.5 (het huidige artikel 7b.5) van de Regeling. Artikel 2.53 van het Bhd leidt volgens [naam 1] niet tot het gebruik van een andere werkmethode. De NVWA-dierenarts heeft bij zijn toezicht op dierwelzijn niet exact de werkwijze gevolgd die voor het slachthuis in de Regeling is voorgeschreven. Dat dit wel had gemoeten volgt volgens [naam 1] uit bijlage 8 bij Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis (Werkvoorschrift), waarin onder 2 staat opgenomen:

"2 Scoren van voetzoollaesies

(...)

Voetzoollaesies worden beoordeeld met punten. Per koppel per stal worden 100 rechtervoeten bekeken. De voetzoolscore wordt opgemaakt door op l/3e en 2/3e van de koppel 50 rechtervoeten te beoordelen op laesies, of door meting meteen camerasysteem."

[naam 1] meent dat de rechtbank dan ook een onjuiste uitleg heeft gegeven van het regiem dat op de keuring van toepassing is. De omstandigheid dat voormalig artikel 6.5 (het huidige artikel 7b.5) van de Regeling is gericht tot slachthuizen laat volgens [naam 1] onverlet dat er geen verschillende toetsingskaders kunnen worden gehanteerd voor dezelfde uit te voeren beoordeling van voetzoollaesies, omdat dit tot ongelijke resultaten kan leiden.

3.2

[naam 1] kan zich evenmin vinden in rechtsoverweging 4.4 van de aangevallen uitspraak. [naam 1] meent dat de omstandigheid dat de inspecteur niet het voorgeschreven protocol heeft gevolgd reden is om aan de inhoud van het rapport van bevindingen te twijfelen. De rechtbank gaat er ten onrechte vanuit dat 100 rechterpoten en dus 100 vleeskuikens zijn beoordeeld. Dat staat niet in het rapport en is voor [naam 1] dus niet kenbaar.

3.3

Verder voert [naam 1] aan dat, nu niet de juiste werkmethode is gevolgd, de rechtbank in rechtsoverweging 4.5 van de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat er op grond van een voetzoollaesiescore van 175,5 punten aanwijzingen waren van slechte dierwelzijnsomstandigheden in de stal van [naam 1] .

3.4

Op de zitting bij het College heeft [naam 1] nog betoogd dat sprake is van een incident en dat de voetzoollaesiescore niet representatief zijn voor het koppel vleeskuikens, omdat de poten willekeurig worden geteld.

Standpunt van de minister

4.1

De minister deelt de opvatting van de rechtbank dat de controle zoals hier aan de

orde niet de controle betreft zoals bedoeld in artikel 7b.5 van de Regeling, omdat dit artikel gericht is aan de slachterijen en handelt over het jaarlijkse gemiddelde van voetzoollaesiescores met het oog op het behoud van zogenaamde categorie 3 stallen. Dat de bepaling van voetzoollaesiescores voor een deel gebaseerd is op artikel 7b.5 van de Regeling, namelijk het vaststellen van de laesiesscores conform de scorekaart van de Wageningen Universiteit, maakt niet dat de werkwijze uit artikel 7b.5 in zijn geheel dient te worden gevolgd. De minister wijst erop dat de toezichthoudende dierenartsen, gezien de formulering van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd, beoordelingsvrijheid toekomt bij het constateren van de gegevens die wijzen op slechte welzijnsomstandigheden in een stal. De beoordeling is op grond van de regelgeving bovendien vormvrij. In de Nota van Toelichting bij het Bhd (Staatsblad 2014, 210) staat dat per geval door de dierenarts, vanuit zijn expertise, wordt bezien of sprake is van een abnormaal niveau van voetzoollaesies. Tot slot blijkt uit artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd niet dat de handelwijze uit artikel 6.5 moet worden gevolgd.

4.2

De minister is van mening dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat er geen reden is om te twijfelen aan de juistheid van het rapport. De minister volstaat met de verwijzing naar rechtsoverweging 4.3. van de aangevallen uitspraak, waarin de rechtbank uiteenzet wat onder "75% van de koppel" moet worden verstaan en waarom niet getwijfeld wordt aan het feit dat er 100 vleeskuikens zijn beoordeeld op laesies. De toezichthouder heeft in het rapport immers opgenomen dat de vaststelling van de voetzoollaesiescore gebaseerd is op de werkwijze zoals weergegeven in artikel 6.5 van de Regeling. In bijlage 3 onder punt 2 daarvan is uitdrukkelijk opgenomen dat alleen de rechter poot van elk vleeskuiken wordt beoordeeld. De minister vindt dit voldoende om aan te nemen dat er 100 kuikens op laesies zijn beoordeeld.

4.3

De minister is van mening dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. De rechtbank gaat in de aangevallen uitspraak uitgebreid in op de stellingen van [naam 1] . Volgens de minister heeft [naam 1] geen zwaarwegende argumenten en/of omstandigheden naar voren gebracht om de overwegingen van de rechtbank te kunnen ontzenuwen.

Wettelijk kader

5 Voor de beoordeling gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Beoordeling door het College

6.1

De minister verwijt [naam 1] - zo blijkt uit het rapport - dat zij artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd niet heeft nageleefd.

6.2

Op grond van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd neemt de houder van dieren passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn, wanneer een dierenarts verbonden aan de NVWA, aan de betreffende houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet dieren, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden.

6.3

De Nota van Toelichting bij het Bhd (Stb. 2014, 210, p. 119) vermeldt het volgende:

“Artikel 2.53 Treffen welzijnsmaatregelen

Het toezicht op het slachthuis wordt uitgevoerd door de dierenarts die is verbonden aan de NVWA. Indien de dierenarts in het kader van zijn toezichthoudende taken stuit op mogelijke indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op het pluimveebedrijf of in de stal van het pluimveebedrijf, deelt hij dit mee aan de houder van de dieren. Indicaties van slechte welzijnsomstandigheden betreffen onder meer abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes. Of sprake is van een abnormaal niveau zal per geval door de dierenarts vanuit zijn expertise worden bezien.

Bij indicaties van slechte welzijnsomstandigheden dienen zowel door de houder als door de minister passende maatregelen te worden getroffen. Voor wat betreft de houder kan hierbij afhankelijk van de ernst van het geval bijvoorbeeld gedacht worden aan aanpassingen op het terrein van management, aanpassingen in de wijze van huisvesten, houden en verzorgen van de dieren of aan het verlagen van de bezettingsdichtheid.

De minister kan op grond van dit besluit als passende maatregelen de verplichting tot het opstellen van een plan van aanpak opleggen of het pluimveebedrijf verplichten tot het aanpassen van de bezettingsdichtheid. Deze maatregelen kunnen zowel afzonderlijk als in combinatie met elkaar worden opgelegd. Tevens kunnen de controles door de NVWA naar aanleiding van indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op een pluimveebedrijf worden aangescherpt. Wanneer uit deze controles blijkt dat er inderdaad sprake is van slechte welzijnsomstandigheden en deze zijn gelegen in het niet naleven van de normen van dit besluit kan ook strafrechtelijk worden ingegrepen.”

6.4

In het rapport heeft de toezichthoudend dierenarts van de NVWA een hoge voetzoollaesiescore geconstateerd bij de koppels vleeskuikens die afkomstig waren uit stal 6 van [naam 1] en daaruit geconcludeerd dat zij - na de waarschuwing van
31 oktober 2018 - kennelijk geen maatregelen heeft getroffen om het dierenwelzijn in haar stallen te verbeteren.

6.5

De hoeveelheid en de ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van een puntenscore. Hoe hoger de score, hoe meer kuikens in het koppel een ernstige voetzoollaesie hebben. De vastgestelde voetzoollaesiescore was in het geval van [naam 1] 175,5 punten. De wettelijke norm betreffende de maximaal acceptabele (gemiddelde) score is 80 punten, de maximaal haalbare (gemiddelde) score is 200 punten (artikel 6.6, eerste lid, van de Regeling). De minister heeft de vaststelling van de score gebaseerd op de werkwijze die is aangegeven in artikel 6.5 van de Regeling.

6.6

In gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De rechtbank heeft dit terecht tot uitgangspunt genomen. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

6.7

Het College vindt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat wat [naam 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van het rapport en dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [naam 1] naar aanleiding van de eerdere waarschuwing voor hoge voetzoollaesies, geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. De toezichthouder heeft op basis van zijn deskundigheid als dierenarts vastgesteld dat sprake was van een voetzoollaesiescore van 175,5 en dus van aanwijzingen van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Er is geen reden om aan de deskundigheid en constateringen van de NVWA-dierenarts te twijfelen. In het rapport is voldoende duidelijk omschreven welke constateringen de dierenarts heeft gedaan. De dierenarts beschrijft op welke plek in het slachtproces de inspectie heeft plaatsgevonden, welk koppel vleeskuikens is beoordeeld, uit welke stal van [naam 1] deze vleeskuikens afkomstig waren, dat de toezichthoudend dierenarts 2 x 50 poten heeft beoordeeld en welke voetzoollaesiescore hij heeft vastgesteld. [naam 1] heeft de door de toezichthoudend dierenarts waargenomen fysieke afwijkingen en de door deze vastgestelde voetzoollaesiescore niet betwist. Een dergelijk hoge voetzoollaesiescore van 175,5 punten biedt voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat [naam 1] naar aanleiding van de waarschuwing van 31 oktober 2018 geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn.

6.8

De minister heeft de vaststelling van de score gebaseerd op de werkwijze aangegeven in artikel 6.5 van de Regeling. De wettelijke controles door het slachthuis op basis van de Regeling en die van de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Bhd verschillen van elkaar. Het gaat hier om het toezicht op dierenwelzijn dat de aan de NVWA verbonden dierenarts uitvoert op het slachthuis. De controle door de toezichthoudend dierenarts wordt niet alleen bij de hoge bezettingsdichtheid verricht en omvat ook niet alleen het scoren op voetzoollaesies; hij richt zich op alle mogelijke indicaties van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Daarnaast gaat het niet om de vaststelling van een gemiddelde per jaar, maar om een op heterdaad vaststelling van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Anders [naam 1] meent, hoeft de NVWA-dierenarts bij zijn toezicht op dierenwelzijn niet exact de werkwijze te volgen die voor het slachthuis in de Regeling is voorgeschreven. Dit volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Bhd en de Regeling en ook niet uit het Werkvoorschrift. Wel is de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten zoals omschreven in de rapporten gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling, maar dat betekent, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, niet dat de toezichthouder ook exact moet volgen wat in artikel 7b.5 is voorgeschreven; dat artikel is gericht tot het slachthuis (of de controleur) en betreft een andere controle. Voor het slachthuis (of de controleur) is voorgeschreven dat alleen rechterpoten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan, maar dit geldt niet voor de toezichthoudend dierenarts bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Anders dan wat [naam 1] stelt, acht het College de vastgestelde voetzoollaesiescore representatief voor de gezondheidssituatie in de stal van [naam 1] , omdat ervan uit moet worden gegaan dat de toezichthoudend dierenarts de normale werkwijze heeft gehanteerd. Uit het rapport blijkt immers dat hij conform de scorekaart 2 x 50 poten heeft gecontroleerd op de aanwezigheid van voetzoollaesies om 11:18 en 11:46 uur. Daarmee zijn toevalligheden voldoende uitgesloten.

6.9

Het College volgt [naam 1] ten slotte niet in haar betoog dat het zou gaan om een incident en dat zij zich voldoende inspant om voetzoollaesies bij de vleeskuikens te voorkomen. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de verplichting van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd een resultaatsverplichting inhoudt (zie ook de uitspraak van het College van 23 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:324). Daar komt bij dat voetzoollaesies fysieke afwijkingen zijn die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode door slechte leefomstandigheden in de stal waar de vleeskuikens zijn gehouden. De afwijkingen kunnen onder andere ontstaan door een slecht klimaat in de stal, onvoldoende kwaliteit voer en/of nat strooisel. Uit het rapport blijkt dat de toezichthoudend dierenarts bij de vleeskuikens afkomstig uit stal 6 van [naam 1] ernstige afwijkingen heeft geconstateerd. Hij heeft een voetzoollaesiescore vastgesteld van 175,5 punten, terwijl de maximaal acceptabele (gemiddelde) score 80 punten is en de maximaal te behalen (gemiddelde) score 200 punten bedraagt. [naam 1] heeft deze score ook niet bestreden. De hoge score duidt erop dat de afwijkingen niet in een paar dagen zijn ontstaan en dat er, ondanks eerdere waarschuwingen, toch structureel iets schort aan de leefomstandigheden van de vleeskuikens in de stallen van [naam 1] . De hogerberoepsgronden slagen niet.

Ambtshalve beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)

7.1

Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1) ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, is overschreden. Het College heeft de Staat in verband hiermee aangemerkt als partij.

7.2

In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

7.3

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 30 oktober 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met één jaar en drie maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete te matigen met 15% tot een bedrag van € 1.275,-.

Slotsom

8 Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Daarom zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 1.275,-.

Proceskosten

9 [naam 1] heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake. Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij geen vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- stelt het bedrag van de boete vast op € 1.275,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;

- draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 354,- aan [naam 1] te vergoeden;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 548,- aan [naam 1] terugbetaalt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2025.

w.g. M.M. Smorenburg w.g. I.S. Post

Bijlage

Besluit houders van dieren

Artikel 2.53. Treffen welzijnsmaatregelen

1. Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.

[…]

Regeling houders van dieren

Artikel 6.5. (zoals geldend op 8 november 2019)

Aanvullende normen voor het aanhouden van een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2

1. De houder die een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 toepast, zorgt ervoor dat voor elk koppel in het slachthuis, of voor een voor de export bestemd koppel op het bedrijf ten hoogste vijf werkdagen voor het einde van de ronde, wordt vastgesteld in welke mate voetzoollaesies voorkomen.

2. Ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt bij een aantal vleeskuikens van een koppel beoordeeld bij hoeveel dieren er

a. geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar is (klasse 0);

b. verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig is (klasse 1);

c. een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking (klasse 2) aanwezig is.

3. De houder maakt afspraken met de exploitant van het slachthuis respectievelijk het bedrijf dat de vaststelling in de stal verricht, zodanig dat de vaststelling plaatsvindt:

a. bij het slachthuis:

1°. door een daarvoor opgeleide medewerker, bij 100 kuikens van elk koppel, waarvan 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 30% van het koppel, en 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 60% van het koppel, met inachtneming van het protocol dat als bijlage 3 bij deze regeling is gevoegd, dan wel:

[…]

4. De totaalscore voor het koppel wordt vastgesteld:

a. in geval van visuele meting in het slachthuis of het houderijbedrijf met gebruikmaking van de formule:

aantal punten = (aantal dieren klasse 0) x 0 + (aantal dieren klasse 1) x (0,5) + (aantal dieren klasse 2) x 2

[…]5. De in het eerste lid bedoelde houder verstrekt per koppel de gegevens waaruit de score blijkt binnen 30 dagen na de vaststelling aan de minister. De artikelen 6.2, tweede lid, en 6.8, tweede en derde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.

6. De in het eerste lid bedoelde houder stelt na elk kalenderjaar een gemiddelde score voor het afgelopen jaar per stal vast op basis van de gegevens, bedoeld in het vijfde lid.

[…]

Artikel 6.6. Gevolgen hoge scores

1. Indien een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 wordt toegepast, is de gemiddelde score, bedoeld in artikel 6.5, zesde lid, niet hoger dan 80 punten.

[…]

Artikel 7b.5. Aanvullende normen voor het aanhouden van een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2