Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 25/8758, ROT 25/8775 en ROT 25/8776
uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 december 2025 in de zaken tussen
Stijsiger Investments B.V., uit Nieuw-Lekkerland, verzoekster
(gemachtigde: mr. R. Kramer),
en
het college van burgemeester en wethouders van Alblasserdam, namens deze de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (hierna: het college)
(gemachtigde: mr. J.A.F. van Herwijnen en mr. C.W.M. Berendsen).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: E.O.E. van Gestel uit Alblasserdam (belanghebbende).
Procesverloop
1. Met de besluiten van 9 september 2025 (bestreden besluit 1), 8 oktober 2025 (bestreden besluit 2) en 13 oktober 2025 (bestreden besluit 3) heeft het college aan verzoekster (preventieve) lasten onder dwangsom opgelegd in verband met het huisvesten van kamerbewoners in de woningen aan de [adres 1], [adres 2] en [adres 3]
.Verzoekster heeft tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om voorlopige voorzieningen te treffen.
.Verzoekster heeft tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om voorlopige voorzieningen te treffen.
1.1.
Het college heeft op de verzoeken gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 24 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigden van verzoekster, de gemachtigde van het college en belanghebbende vergezeld door haar partner.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij voorlopige voorzieningen zal treffen of de bezwaren een redelijke kans van slagen hebben. Dat kan een reden zijn om de bestreden besluiten te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekster.
2.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak de verzoeken toe ten aanzien van de bestreden besluiten 1 en 3. Ten aanzien van bestreden besluit 2 wijst zij het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Totstandkoming van de besluiten
3. Verzoekster is eigenaar van de woningen aan de [adres 1], [adres 2] en [adres 3]. Verzoekster heeft de panden gekocht met als doel om daar (tijdelijk) buitenlandse werknemers in te huisvesten voor een grote werkgever in Alblasserdam.
3.1.
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Alblasserdam (Omgevingsplan). Dat Omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. [1] Op het perceel waren voor zover relevant vóór 1 januari 2024 de bestemmingsplannen “Herstelplan Alblasserdam” (vastgesteld op 31 maart 2015, hierna: Herstelplan) en “Parapluherziening Wonen en parkeernormen” (vastgesteld op 9 mei 2023, hierna Parapluherziening) van kracht. Deze bestemmingsplannen maken dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan. De percelen waar de woningen op zijn gelegen hebben de enkelbestemming “Wonen”.
3.2.
Het college heeft aan verzoekster per woning drie lasten onder dwangsom opgelegd die per besluit als volgt luiden:
Bestreden besluit 1 ([adres 1])
Bestreden besluit 1 ([adres 1])
3.2.1.
Het college besluit om aan verzoekster een last onder dwangsom op te leggen als bedoeld in de artikelen 5:32 en verder van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om te bewerkstelligen dat verzoekster de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 1, lid 1.11, van de Parapluherziening, beëindigt en beëindigd houdt.
Van verzoekster wordt verwacht dat zij binnen vier weken na verzending van dit besluit het aantal bewoners van het pand terugbrengt naar maximaal vier onzelfstandig gehuisveste bewoners ofwel het pand laat bewonen door één duurzaam gemeenschappelijk huishouden. Indien verzoekster hier niet aan voldoet verbeurt zij een dwangsom van € 25.000,- ineens.
Bestreden besluit 2 ([adres 2])
3.2.2.
Het college besluit om aan verzoekster een preventieve last onder dwangsom op te leggen als bedoeld in de artikelen 5:32 en verder van de Awb om te bewerkstelligen dat verzoekster per direct niet handelt of laat handelen in strijd met artikel 3.4, eerste lid, van de Huisvestingsverordening gemeente Alblasserdam 2025 (de Huisvestingsverordening) in samenhang met artikel 41 van Pro de Huisvestingswet 2014 (zonder vergunning op grond van de opkoopbescherming verhuren aan derden) en niet handelt of laat handelen in strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 1, lid 1.11 en 1.12 van de Parapluherziening (ander gebruik dan wonen).
Van verzoekster wordt verwacht dat zij het pand niet verhuurt aan derden (voor wonen) tenzij zij in het bezit is van een vergunning op grond van de opkoopbescherming. Indien verzoekster hier niet aan voldoet verbeurt zij een dwangsom van € 30.000,- ineens.
Bestreden besluit 3 ([adres 3])
3.2.3.
Het college besluit om aan verzoekster een last onder dwangsom op te leggen als bedoeld in de artikelen 5:32 en verder van de Awb om te bewerkstelligen dat verzoekster de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 1, lid 1.11 en lid 1.12 van de Parapluherziening, beëindigt en beëindigd houdt.
Van verzoekster wordt verwacht dat zij binnen vier weken na verzending van het besluit het aantal bewoners van het pand terugbrengt naar maximaal vier onzelfstandig gehuisveste bewoners ofwel het pand met vergunning op grond van de opkoopbescherming laat bewonen door één duurzaam gemeenschappelijk huishouden. Indien verzoekster hier niet aan voldoet verbeurt zij een dwangsom van € 25.000,- ineens.
[adres 1] en [adres 3]: is sprake van overtredingen?
4. Verzoekster betoogt ten aanzien van de bestreden besluiten 1 en 3 dat het college geen overtredingen heeft geconstateerd en dat het college de controlerapporten die in het kader van eerdere handhaving op grond van de Huisvestingsverordening zijn opgesteld, niet ten grondslag kan leggen in het kader van de handhaving van de Omgevingswet. Bovendien kan er volgens verzoekster geen sprake zijn van een overtreding van de planregels. Daartoe voert zij aan dat de lasten ten onrechte enkel gebaseerd zijn op begripsbepalingen (artikel 1.11 en 1.12 van de Parapluherziening), die geen verbod inhouden. Verder voert verzoekster aan dat er geen sprake is van een overtreding, omdat het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten niet valt te kwalificeren als “wonen”, zoals bedoeld in de Parapluherziening. Verzoekster verwijst ter onderbouwing van haar standpunt onder meer naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:399, r.o. 7.2.
4.1.
Het college heeft aan de bestreden besluiten 1 en 3 controlerapporten ten grondslag gelegd, die zijn gebaseerd op controles van de woningen op 5 juni, 24 juli, 28 augustus en 16 oktober 2025. Nog daargelaten of deze controlerapporten inderdaad aanvankelijk zijn opgesteld als grondslag voor handhaving op grond van de Huisvestingsverordening, ziet de voorzieningenrechter niet in dat deze controlerapporten niet ook aan de bestreden besluiten 1 en 3 ten grondslag hadden mogen worden gelegd. Het gaat om een feitelijke constatering waaruit overtredingen met verschillende juridische grondslagen kunnen volgen. In de controlerapporten staat dat de toezichthouder per woning met een bewoner heeft gesproken. Daaruit is gebleken dat in de woning aan de [adres 1] zeven kamerbewoners wonen en in de woning aan de [adres 3] vier kamerbewoners. De huur wordt ingehouden op het loon. De personen hebben te kennen gegeven dat zij in de betreffende woning verblijven, dan wel wonen.
4.2.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Op de percelen van de woningen aan [adres 1] en 20 rust de bestemming “Wonen”. Op grond van artikel 33.1 van het Herstelplan zijn deze gronden bestemd voor wonen. Wonen als bedoeld in artikel 33.1 is in artikel 1.11 van de Parapluherziening gedefinieerd als “het houden van verblijf, het huren en tevens (laten) bewonen van een huis/woning, evenwel met uitzondering van woonvormen met een maatschappelijk karakter met intensieve begeleiding, met dien verstande dat elk(e) huis/woning door maximaal één huishouden bewoond mag worden tenzij sprake is van vergunde kamerbewoning in welk geval er een maximum van 4 kamerbewoners geldt.” Hoewel het college artikel 33.1 van het Herstelplan niet in de lasten van de bestreden besluiten 1 en 3 heeft genoemd, heeft het college in het verweerschrift en op zitting toegelicht dat het heeft bedoeld artikel 33.1 van het Herstelplan aan de lasten ten grondslag te leggen. Het college kan dit in bezwaar herstellen.
4.3.
De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar betoog dat het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten niet valt te kwalificeren als “wonen”, zoals bedoeld in de Parapluherziening. Anders dan in de door verzoekster aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:399 is er in onderhavig bestemmingsplan een definitie van wonen gegeven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579, onder 15.2), dienen planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. In artikel 1.11 van de Parapluherziening is geen tijdsduur opgenomen wanneer sprake is van wonen, zodat bij een letterlijke lezing van het artikel direct sprake is van wonen, zolang een persoon daar zijn verblijf houdt, het huis huurt en bewoont.
4.4.
Uit de controlerapporten van de toezichthouder blijkt dat meerdere personen in de woningen aan [adres 1] en 20 wonen, dan wel verblijf houden en tussen partijen is niet in geschil dat de woningen niet door een huishouden worden bewoond. Voorts staat vast dat verzoekster geen omgevingsvergunning heeft voor deze omgevingsplanactiviteit. Het college heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dan ook terecht een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet geconstateerd.
[adres 1] en [adres 3]: zijn de lasten duidelijk?
5. Verzoekster betoogt dat de lasten onduidelijk en innerlijk tegenstrijdig zijn. Als verzoekster voldoet aan de herstelmaatregel die het college voorschrijft voldoet zij gelet op de begripsbepalingen (artikelen 1.11 en 1.12 van de Parapluherziening) niet aan de last. Indien verzoekster de bewoning terugbrengt naar vier kamerbewoners dan handelt zij in strijd met de opkoopbescherming (artikel 41 van Pro de Huisvestingswet 2014 in samenhang met artikel 4.2 van de Huisvestingsverordening).
5.1.
De voorzieningenrechter volgt verzoekster in haar standpunt dat de lasten innerlijk tegenstrijdig zijn. Op grond van artikel 5:31d, onder a, van de Awb wordt onder een last onder dwangsom verstaan de herstelsanctie, inhoudende een last tot heel of gedeeltelijk herstel van de overtreding. Op grond van artikel 5:32a omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4389, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De lasten van de bestreden besluiten 1 en 3 houden in dat verzoekster de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met het tijdelijk deel van het Omgevingsplan moet beëindigen en beëindigd houden. Met de herstelmaatregel staat het college verzoekster toe om vier kamerbewoners in de woningen te laten wonen. Op grond van de planregels is alleen in het geval van vergunde kamerbewoning een maximum van vier kamerbewoners toegestaan. Verzoekster heeft hier op grond van de Huisvestingsverordening een vergunning voor nodig. Niet gebleken is dat verzoekster in het bezit is van een dergelijke vergunning, dan wel dat het college bereid is om een dergelijke vergunning te verlenen, zodat verzoekster met het terugbrengen van het aantal kamerbewoners naar vier niet aan de last voldoet. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding om de bestreden besluiten 1 en 3 te schorsen. Het college zal in het besluit op bezwaar duidelijkheid moeten verschaffen hoe verzoekster aan de lasten kan voldoen.
[adres 2]: dreigende overtreding?
6. Verzoekster betoogt dat het college geen preventieve last onder dwangsom had mogen opleggen, omdat er geen sprake is van een overtreding die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden (artikel 5:7 van Pro de Awb). De enkele constatering dat verzoekster de andere panden verhuurt aan buitenlandse werknemers is hiervoor onvoldoende. Voorts betoogt verzoekster dat er geen sprake is van het verhuren van woonruimte zoals bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening. Zij voert daartoe aan dat er sprake is van kortdurend verblijf zonder duurzaam karakter. Verder verhuurt verzoekster zelf niet aan de arbeidsmigranten maar via een tussenpersoon.
6.1.
Op grond van artikel 4.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening is het gedurende de periode van vier jaren na de datum van inschrijving verboden beschermde woonruimte te verhuren zonder verhuurvergunning opkoopbescherming van burgemeester en wethouders. De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar betoog dat er geen sprake is van verhuur van woonruimte. De woningen zijn te kwalificeren als woonruimte als bedoeld in artikel 1, onder ii, van de Huisvestingsverordening. Het gaat om een besloten ruimte, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. De toezichthouder heeft geconstateerd dat de woningen beschikken over slaapkamers, een keuken, wc’s en een badkamer. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn de woningen dan ook te kwalificeren als woonruimte, die verzoekster, al dan niet tijdelijk, verhuurt aan een derde / derden. Niet in geschil is dat het hier gaat om beschermde woonruimte, zodat verzoekster een vergunning nodig heeft voor het verhuren van de woning aan de [adres 2]. Voor zover verzoekster betoogt dat er geen sprake is van wonen in planologische zin verwijst de voorzieningenrechter naar hetgeen reeds in overweging 4.3 is overwogen.
6.2.
Op grond van artikel 5:7 van Pro de Awb kan een herstelsanctie worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Daarvoor is het dus niet noodzakelijk dat er reeds een overtreding is geconstateerd. Het college heeft er op zitting op gewezen dat [naam] op een hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 23 september 2025 in een andere zaak heeft verklaard dat de panden aantrekkelijk waren, dat er al een pand werd verhuurd en dat hij dacht daar iets mee te kunnen verdienen en het dichtbij grote werkgevers in Alblasserdam zat. Verzoekster heeft dit niet bestreden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college gelet op de eerdere overtredingen bij andere woningen in de straat die eigendom zijn van verzoekster en hetgeen verzoekster op de genoemde hoorzitting over het voorgenomen gebruik van de woning aan de [adres 2] een preventieve last onder dwangsom mogen opleggen.
[adres 2]: zienswijze
7. Verzoekster betoogt dat het college verzoekster ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om een zienswijze in te dienen. Er is anders dan het college stelt geen sprake van gelijksoortige (vermeende) overtredingen, omdat het om verschillende juridische grondslagen gaat.
7.1.
Op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen. Op grond van artikel 4:11 van Pro de Awb kan het bestuursorgaan hiervan onder meer van afzien indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.
7.2.
Vaststaat en niet in geschil is dat het college verzoekster voorafgaand aan het bestreden besluit 2 niet in de gelegenheid heeft gesteld om een zienswijze in te dienen. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoekster heeft aangevoerd geen aanleiding om het bestreden besluit 2 te schorsen. Het college heeft desgevraagd op zitting toegelicht dat het gelet op de mate van overlast voor belanghebbende met spoed is overgegaan tot handhaving. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college toepassing van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb om die reden achterwege mogen laten.
[adres 1], [adres 2] en [adres 3]
Bijzondere omstandigheden
8. Verzoekster betoogt tot slot dat handhaving in haar geval onevenredig is gelet op de herontwikkeling van het Zuidelijk Havengebied. Handhaving zou volgens verzoekster leiden tot leegstand van de panden, maken het onmogelijk om aan de bestaande huurverplichtingen met een grote werkgever te voldoen, hebben directe impact op personen die momenteel verblijven in de panden en brengen aanzienlijke complicaties met zich bij het op korte termijn verplaatsen van de gehuisveste personen.
8.1.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisering, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
8.2.
Op 30 september 2025 is het bestemmingsplan Zuidelijk Havengebied vastgesteld. De woningen aan de Zuiderstek vallen niet onder dit bestemmingsplan. De planwetgever heeft dus kennelijk de woningen aan de Zuiderstek niet willen betrekken bij de herontwikkeling. Op grond van het Herstelplan hebben de woningen de bestemming “Wonen”. De voorzieningenrechter volgt verzoekster dan ook niet in haar standpunt dat de herontwikkeling betekent dat verzoekster de panden tijdelijk mag gebruiken voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Er treedt, anders dan verzoekster stelt, geen wijziging op van de situatie van de bestaande panden aan de Zuiderstek. De voorzieningenrechter volgt verzoekster evenmin in haar standpunt dat handhaving zou leiden tot leegstand. Niet valt in te zien waarom verzoekster de panden niet kan verkopen en dat leegstand kan worden voorkomen. Voor zover verzoekster betoogt dat zij bij uitvoering van de lasten niet kan voldoen aan haar bestaande verplichtingen aan een grote werkgever, komt dit, net als de opvang van de huidige bewoners, voor rekening en risico van verzoekster. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat uit de controlerapporten en hetgeen verzoekster zelf stelt de bewoners tijdelijk in de woningen wonen. De voorzieningenrechter ziet dan ook in hetgeen verzoekster heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college had behoren af te zien van handhaving.
Cumulatie
9. Verzoekster betoogt dat sprake is van onevenredige cumulatie van sancties. Dit is volgens verzoekster in strijd met artikel 5:8 van Pro de Awb. Volgens verzoekster valt niet in te zien waarom de vermeende overtreding van het Omgevingsplan niet reeds is meegenomen in de eerste lastgevingen die uitsluitend waren gebaseerd op de Huisvestingsverordening. Nu wordt verzoekster geconfronteerd met twee verschillende lasten die ieder een eigen dwangsom hebben.
9.1.
Op grond van artikel 5:8 van Pro de Awb kan indien twee of meer voorschriften zijn overtreden voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd.
9.2.
De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar standpunt dat er sprake is van cumulatie van sancties nu het college ervoor heeft gekozen om een apart besluit op te leggen per overtreding. Artikel 5:8 van Pro de Awb staat hieraan niet in de weg.
Conclusie en gevolgen
10. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken ten aanzien van de bestreden besluiten 1 en 3 toe en treft de voorlopige voorzieningen dat de bestreden besluiten 1 en 3 zijn geschorst tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar. De voorzieningenrechter wijst het verzoek ten aanzien van bestreden besluit 2 af.
11. Omdat de voorzieningenrechter twee van de verzoeken toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Daarom krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft in de drie samenhangende zaken, waaronder de twee zaken waarin het verzoek wordt toegewezen, een verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst de bestreden besluiten 1 en 3 tot zes weken na het besluit op bezwaar;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: