ECLI:NL:RBROT:2025:14773

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/10356

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2025 in de zaak tussen

[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigden: mr. J. Jansen en mr. B.J. van Os),

[naam verweerder]

(gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over twee lasten onder dwangsom die [naam verweerder] op 15 juli 2024 aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtredingen van de Tabaks- en rookwarenwet (Trw). Eiseres is het niet eens met deze lasten onder dwangsom. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de lasten onder dwangsom. Gelet op artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gaat deze uitspraak ook over de invordering van de volgens [naam verweerder] verbeurde dwangsommen.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat [naam verweerder] bevoegd was de lasten onder dwangsom op te leggen vanwege overtreding van de Trw en dat deze evenredig zijn. [naam verweerder] was echter niet bevoegd tot invordering van dwangsommen. Eiseres krijgt dus deels gelijk en het beroep is dus in zoverre gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.3.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 7 oktober 2024 op het bezwaar van eiseres is [naam verweerder] bij de lasten onder dwangsom die zijn opgelegd met de besluiten van 15 juli 2024 gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

[naam verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

Verweerder en eiseres hebben nadere stukken ingediend.

2.4.

De rechtbank heeft het beroep op 3 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon A] (Marketing Manager), [persoon B] (General Manager) en [persoon D] (jurist), de gemachtigden van eiseres, en de gemachtigde van [naam verweerder] , vergezeld door [persoon C] , werkzaam als toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van de besluiten

3. [naam verweerder] heeft de lasten onder dwangsom gebaseerd op een rapport van bevindingen en een relaas van bevindingen, beide opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA.

3.1.

In het rapport van bevindingen van 15 april 2024 ( [rapportnummer] ) staat onder meer het volgende:

“(…) Aanleiding

Deze inspectie is uitgevoerd op grond van de Tabaks-en rookwarenwet. (…)

We hadden vooraf een afspraak gemaakt en werden ontvangen door de heren [persoon A] , Head of marketing en [persoon B] , General manager, beiden in dienst bij [naam eiseres] . (…)

We hebben vervolgens enige vragen gesteld over de bedrijfsstructuur (zie bijlage 2: organogram). Hierop vertelden beide heren het onderstaande:

[bedrijf A] . is de enige besloten vennootschap die van business to consumer levert.
[naam eiseres] . en [bedrijf B] . leveren business to business.
[bedrijf C] . doen we niets meer mee. Deze is per 1 juli 2023 gestopt.
[bedrijf D] verkoopt niets. [bedrijf D] is onze bv die een bemiddelende rol heeft en de inkoop doet vanuit China. Deze bv heeft geen verkopen van producten en alleen verkoopregels van diensten.

"Wij hebben een website [naam website] . Wij zijn met de online verkoop gestopt. [bedrijf A] . heeft alleen nog een winkeltje in dit gebouw. Deze winkel bevindt zich aan de achterzijde en is afzonderlijk te betreden. In de winkel van [bedrijf A] verkopen wij uitsluitend aan particulieren hier uit de buurt. In de winkel kunnen de producten contant of per pin aangekocht worden. In de winkel zult u geen e-liquids met smaakjes vinden. In ons magazijn zult u wel e-liquids met smaakjes vinden. De voorraad in het magazijn is van [naam eiseres] . en wordt alleen naar [bedrijf A] . of [bedrijf B] . overgeboekt op het moment dat daar verkopen plaatsvinden. (…)"

Hieruit bleek ons dat er in het magazijn aanverwante producten van [naam eiseres] . stonden welke niet voldeden aan de Nederlandse wet- en regelgeving. (…)

Verkopen aanverwante producten met smaakjes aan Nederlandse detaillisten

Uit de aangeleverde verkoopregels van de periode 1 februari 2024 tot en met 29 februari 2024 bleek mij dat [naam eiseres] meerdere aanverwante producten met smaakjes had verkocht aan Nederlandse detaillisten, (bijlage 4)

Ik zag onder meer:

Factuur [factuurnummer] van de verkoop aan Custom Vape te Enschede

 Flavour Masters - Karamel - 10ML

Hieruit bleek ons dat er door [naam eiseres] . verkopen van aanverwante producten met smaken anders dan de smaak tabak waren gedaan aan detaillisten in Nederland. (…)”

3.2.

Vervolgens heeft [naam verweerder] op 10 juni 2024 twee lasten onder dwangsom aan eiseres opgelegd.

3.3.

In het relaas van bevindingen van 17 juni 2024 staat onder meer het volgende:

“(…) Aanleiding:

Dit relaas is opgesteld naar aanleiding van het online gesprek met beeld en geluid betreffende de door de NVWA opgelegde Lasten onder dwangsom met zaaknummers [zaaknummer 1] en [zaaknummer 2] (LOD's) aan de onderstaande onderneming.

Gesprek

Datum en tijdstip: dinsdag 17 juni 2024 omstreeks 16:00 uur. (…)

Inhoud gesprek

Deze bovengenoemde LOD’s zijn opgelegd op basis van een inspectie bij [naam eiseres] op 26 maart 2024 waarbij onder meer een Rapport van Bevindingen (RvB) is opgemaakt met zaaknummer 2024-0004914. In dit rapport is onder meer ten laste gelegd dat het product Flavour Masters - Karamel - 10ML (blijkens door [naam eiseres] aangeleverde verkoopgegevens van 2024) in de handel werd gebracht, terwijl dit op grond van de vigerende wetgeving niet was toegestaan. Dit is een zware overtreding. (…)

Ik toezichthouder [functionarisnummer] heb daarom tijdens het gesprek het product Flavour Master ter controle benoemd als een product waarvoor de in één van de LOD’s opgelegde recall gold.

De heer [persoon D] gaf aan dat dit product niet op de bijlage van de betreffende LOD stond en dat [naam eiseres] zich bovendien op het standpunt stelde dat dit een product was dat wel aan de wetgeving voldeed. Hij gaf aan dat het product bedoeld was voor het gebruik met een traditionele sigaret, waarbij men enkele druppels aroma in het filter kon aanbrengen, om zo een gewenste smaak aan de sigaret te geven. Desgevraagd werd door de heer [persoon B] bevestigd dat [naam eiseres] het product nog steeds op voorraad had en nog steeds verhandelde.

Bij controle door de toezichthouders tijdens het gesprek van de bijlagen van de betreffende LOD’s bleek inderdaad dat deze producten niet op de lijst vermeld stonden. In het RvB dat als bijlage is verstuurd bij het voornemen tot boeteoplegging welke is verstuurd op 30-04-2024 is [naam eiseres] onder meer op de hoogte gesteld van de overtreding van het in de handel brengen van dit product in Nederland.

Hieruit en de reactie van de heer [persoon D] en [persoon B] tijdens het gesprek, bleek ons dat [naam eiseres] op de hoogte was dat het in de handel brengen van het product Flavour Masters drops in Nederland een zware overtreding van de Tabaks- en rookwarenwet was en dat dit product niet stond vermeld in de bijlage met producten die uit de handel gehaald dienden te worden. (…)”

3.4.

Naar aanleiding van het relaas van bevindingen heeft [naam verweerder] op 21 juni 2024 twee afzonderlijke voornemens kenbaar gemaakt om aan eiseres twee nieuwe lasten onder dwangsom op te leggen. Eiseres heeft haar zienswijzen op deze voornemens op 25 juni 2024 naar voren gebracht.

3.5.

Vervolgens heeft [naam verweerder] op 15 juli 2024 de volgende twee lasten onder dwangsom aan eiseres opgelegd.

3.5.1.

Met het besluit met kenmerk [kenmerknummer 1] heeft [naam verweerder] aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om de nodige maatregelen te treffen die ervoor zorgen dat de elektronische dampwaren van het merk Flavour Masters waarvan uit de verpakking blijkt dat daar niet toegestane smaakstoffen in zitten of de verpakking een aanduiding bevat die naar een smaak anders dan tabak verwijst en die bestemd zijn om op de Nederlandse markt in de handel te worden gebracht, in overeenstemming worden gebracht met de Trw. Dit kan eiseres onder meer doen door de partij te verkopen aan een afnemer gevestigd in een land waar deze elektronische dampwaren wel zijn toegestaan. Eiseres heeft twee maanden, tot en met 17 september 2024, om aan de last te voldoen. Wanneer eiseres (een deel van) de partij van 67.634 elektronische dampwaren in de handel brengt op de Nederlandse markt zonder dat deze producten in overeenstemming zijn gebracht met de Trw, dan verbeurt zij een dwangsom van € 5,- per consumenteneenheid die wordt verhandeld aan een in Nederland gevestigde detaillist of consument. Wanneer eiseres na twee maanden niet de nodige maatregelen heeft getroffen dan verbeurt zij een dwangsom van € 1.000,- per week, met een maximum van € 10.000,-.

3.5.2.

Met het besluit met kenmerk [kenmerknummer 2] heeft [naam verweerder] aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om de elektronische dampwaren van het merk Flavour Masters waarvan uit de verpakking blijkt dat daar niet toegestane smaakstoffen in zitten of de verpakking een aanduiding bevat die naar een smaak anders dan tabak verwijst en die op of na 1 januari 2024 zijn verkocht aan in Nederland gevestigde detaillisten terug te roepen. Eiseres heeft twee weken, tot en met 30 juli 2024, om aan de last te voldoen. Wanneer eiseres na twee weken niet de nodige maatregelen heeft getroffen om de genoemde partij elektronische dampwaren terug te roepen bij de 216 in Nederland gevestigde detaillisten waaraan is geleverd, dan verbeurt zij een dwangsom van € 2.500,- per detaillist waarbij de geleverde elektronische dampwaren niet zijn teruggeroepen, met een maximum van € 540.000,-.

3.5.3.

[naam verweerder] heeft beide lasten onder dwangsom gebaseerd op onder meer de volgende overwegingen. Het is met ingang van 1 januari 2024 verboden om elektronische dampwaren, althans nicotinehoudende vloeistoffen en/of niet-nicotinehoudende vloeistoffen, op de Nederlandse markt in de handel te brengen wanneer uit de verpakking blijkt dat er smaakstoffen in zitten die niet zijn toegestaan of wanneer de verpakking een aanduiding bevat die naar een smaak anders dan tabak verwijst. Tijdens de inspectie van 26 maart 2024 is gebleken dat eiseres op de hoogte was van dit zogeheten smaakjesverbod. De door eiseres verhandelde aromadruppels vallen onder de begripsbepaling van artikel 1 van de Trw, namelijk een navulverpakking zonder nicotine: een recipiënt die niet-nicotinehoudende vloeistof bevat die gebruikt kan worden voor het navullen van een elektronische sigaret. De buitenverpakking van de aromadruppels voldoet niet aan bepaalde in de Trw gestelde eisen. Eiseres heeft niet onmiddellijk de nodige maatregelen genomen om de elektronische dampwaren in overeenstemming te brengen met de Trw dan wel uit de handel te nemen of terug te roepen. Daarmee heeft zij artikel 17a, eerste lid, van de Trw overtreden.

3.6.

Eiseres heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank gevraagd om hangende het bezwaar tegen de twee besluiten van 15 juli 2024 voorlopige voorzieningen te treffen. Bij uitspraak van 30 augustus 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:8136) heeft de voorzieningenrechter deze verzoeken afgewezen omdat – kort gezegd – de bezwaren geen redelijke kans van slagen hebben.

3.7.

In het bestreden besluit van 7 oktober 2024 volstaat [naam verweerder] met een verwijzing naar het verweerschrift in bezwaar en de uitspraak van de voorzieningenrechter, omdat eiseres naar aanleiding van die uitspraak geen aanvullende bezwaargronden heeft ingediend en heeft afgezien van een hoorzitting.

3.8.

[naam verweerder] heeft op 6 februari 2025 twee afzonderlijke invorderingsbesluiten genomen.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank stelt voorop dat de bedoeling van de wetgever met het invoeren van het smaakjesverbod duidelijk is. [naam verweerder] heeft uiteengezet dat het smaakjesverbod is ingevoerd met het oog op het Nationaal Preventieakkoord.^[1]In dit akkoord zijn samen met maatschappelijke organisaties maatregelen afgesproken om in 2040 een rookvrije generatie te realiseren. Dit betekent dat er een rook- en tabaksvrije omgeving moet worden gecreëerd, waarbij jongeren niet in aanraking komen met tabaksproducten en elektronische dampwaar. Door het gebruik van deze producten kunnen jongeren verslaafd raken aan nicotine en worden ze bovendien blootgesteld aan schadelijke stoffen. Elektronische dampwaren zijn afgelopen jaren erg populair geworden, voornamelijk onder jongeren. Diverse onderzoeken van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Trimbos-instituut tonen aan dat specifiek de uitgebreide keuze aan smaken het gebruik van elektronische dampwaren onder jongeren aantrekkelijk maakt. Het smaakjesverbod is ingevoerd om de aantrekkelijkheid van de elektronische sigaret voor jongeren terug te dringen, ter bescherming van de volksgezondheid en jongeren in het bijzonder.

4.1.

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Trw is het verboden om nicotinehoudende vloeistof, niet-nicotinehoudende vloeistof, tabaksproducten en aanverwante producten in de handel te brengen die niet aan bepaalde bij of krachtens de Trw gestelde eisen voldoen. Een van deze eisen is het smaakjesverbod.

4.1.1.

Het smaakjesverbod bestaat uit twee onderdelen. Op grond van artikel 2.4, tweede lid, van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb), gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling (Trr) is het verboden om andere dan ‘tabak-achtige’ smaakbepalende additieven te gebruiken als ingrediënt van niet-nicotinehoudende vloeistoffen. Daarnaast mag een verpakking van niet-nicotinehoudende vloeistoffen op grond van artikel 3.10, vijfde lid, gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, van de Trr ook geen aanduiding bevatten die verwijst naar een smaak anders dan tabak. Dit is een verpakkingseis en staat los van de vraag welk smaakbepalend additief daadwerkelijk als ingrediënt is gebruikt.

4.1.2.

[naam verweerder] heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat deze bepalingen met zich brengen dat 1) vloeistoffen die gebruikt kunnen worden voor het navullen van een elektronische sigaret alleen een tabakssmaak mogen hebben en 2) op de verpakkingen van deze vloeistoffen enkel mag worden verwezen naar deze tabakssmaak.

Hoe moeten de aromadruppels worden gekwalificeerd?

5. Eiseres voert in de beroepsgronden A tot en met F – kort samengevat – het volgende aan. De aromadruppels zijn een toegestane tabaksaccessoire. Tabaksaccessoires zijn producten die zelf geen tabak of nicotine bevatten, maar die wel in combinatie met tabaksproducten worden gebruikt. Nergens is de verkoop van smaakaccessoires of tabaksaccessoires in het algemeen verboden. De redenering van [naam verweerder] dat een elektronische sigaret met aromadruppels gevuld kan worden en dat daarmee is voldaan aan de definitie van navulverpakking zonder nicotine, berust op een onjuiste lezing van de wet. Dat zou namelijk betekenen dat alle vloeistoffen onder de definitie van navulverpakking zonder nicotine vallen. De aromadruppels zijn ook geen niet-nicotinehoudende vloeistof. Zij bevinden zich namelijk niet in een elektronische sigaret en vormen geen "patroon die niet-nicotinehoudende vloeistof bevat en bestemd is om een elektronische sigaret te herladen". Ten slotte zijn de aromadruppels geen elektronische dampwaren. De aromadruppels zijn uitdrukkelijk niet bedoeld om in een elektronische sigaret te worden gebruikt, maar uitsluitend om op de filters van sigaretten te worden gedruppeld. Dit staat ook duidelijk op de verpakking, in de gebruiksaanwijzing en op de website van eiseres. Het blijkt ook uit de productbeschrijving, die bekend is bij de NVWA.

5.1.

Deze beroepsgronden slagen niet.

5.1.1.

[naam verweerder] wijst er terecht op dat de wetgever in de definitie van "navulverpakking zonder nicotine" in artikel 1, eerste lid, van de Trw heeft gekozen voor de formulering of een niet-nicotine houdende vloeistof gebruikt
kanworden voor het navullen van een elektronische sigaret. De rechtbank is het met [naam verweerder] eens dat deze formulering ruimer is dan de vraag of een vloeistof door de handelaar
bestemd isom in een elektronische sigaret te gebruiken, zoals eiseres betoogt. Het gebruiksdoel dat eiseres vermeldt op de verpakking, in de gebruiksaanwijzing en in de productbeschrijving op haar website is daarom niet doorslaggevend.

5.1.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat de aromadruppels niet geschikt zijn om onverdund in elektronische sigaretten te gebruiken. Dit volgt ook uit de door eiseres overgelegde verklaring van haar senior chemisch analist J. Hudig van 26 augustus 2024. Uit zijn verklaring volgt ook dat, waar eliquids bestaan uit Propylene Glycol (PG, de smaakdrager) en Glycerine (VG, het ingrediënt dat zorgt voor de damp, viscositeit en een aangenamer keelgevoel), de aromadruppels bestaan uit PG en “flavourcomponenten”. De rechtbank leidt hieruit af dat de aromadruppels dus, afgezien van de stoffen die de afzonderlijke smaken bepalen, dezelfde chemische samenstelling hebben als de smaakdrager in e-liquids.

5.1.3.

Verder stelt [naam verweerder] dat hij in de praktijk ziet dat dit soort aromadruppels worden gemengd met een neutrale basisvloeistof en dat elektronische sigaretten met zo’n mengsel worden gevuld. Eiseres heeft dat niet betwist. De rechtbank stelt vast dat de definitie van "navulverpakking zonder nicotine" niet voorschrijft dat een elektronische sigaret uitsluitend met de inhoud van die navulverpakking wordt gevuld. Die definitie schrijft ook niet voor dat steeds een gehele navulverpakking wordt gebruikt bij het navullen. Ook in het geval een elektronische sigaret wordt gevuld met een mengsel van een neutrale basisvloeistof en een kleiner deel aromadruppels, is naar het oordeel van de rechtbank zowel de verpakking met de aromadruppels als de verpakking met de neutrale basisvloeistof een navulverpakking in de zin van de Trw. De door eiseres voorgestane beperktere lezing van de definitie van "navulverpakking zonder nicotine" volgt de rechtbank dus niet, ook omdat die lezing ertoe zou leiden dat het smaakjesverbod dan eenvoudig zou kunnen worden omzeild door de smaakcomponent in e-liquids los te verkopen.

5.2.

Wat eiseres heeft aangevoerd over niet-nicotinehoudende vloeistof en elektronische dampwaar behoeft geen bespreking, omdat het begrip "navulverpakking zonder nicotine" onderdeel uitmaakt van beide definities. Daarmee kwalificeren de aromadruppels dus ook als niet-nicotinehoudende vloeistof en elektronische dampwaar.

6. Omdat verpakkingseenheden en buitenverpakkingen van niet-nicotinehoudende vloeistoffen geen aanduiding mogen bevatten die verwijst naar een smaak anders dan tabak, stelt [naam verweerder] terecht dat de buitenverpakking van de aromadruppels niet voldoet aan de wettelijke eisen. Dit betekent dat eiseres een overtreding heeft begaan van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 3, eerste lid, van de Trw in samenhang met artikel 3.3 van het Trb en artikel 3.10, vijfde lid, van de Trr. [naam verweerder] is bevoegd om tegen die overtreding handhavend op te treden.

Is sprake van strijd met het legaliteits-, lex certa- en vertrouwensbeginsel?

7. Eiseres voert aan dat in de wettekst noch de wetsgeschiedenis enig aanknopingspunt is te vinden voor het door [naam verweerder] ingenomen standpunt dat aromadruppels verboden zijn. Integendeel: het RIVM, dat onderdeel uitmaakt van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, laat op haar website uitdrukkelijk weten dat aromadruppels op grond van de huidige wet- en regelgeving niet verboden zijn. Daarom meent eiseres dat van een toegankelijke en voorzienbare wettelijke bepaling waaruit blijkt dat de verkoop van aromadruppels aan detaillisten verboden is, geen sprake is. Op basis van uitlatingen van [naam verweerder] , informatie van het RIVM en correspondentie met de NVWA over de displays van de aromadruppels in 2022, mocht eiseres erop vertrouwen dat de verkoop van aromadruppels aan detaillisten is toegestaan.

7.1.

Deze beroepsgronden slagen niet.

7.2.

De rechtbank stelt vast dat eiseres in beroep enkel de gronden van bezwaar heeft herhaald en niet heeft gemotiveerd waarom de door [naam verweerder] in het bestreden besluit onderschreven overwegingen van de voorzieningenrechter (meer specifiek rechtsoverwegingen 8.1. en 8.2.) onjuist zouden zijn. De rechtbank volstaat op dit punt daarom met een verwijzing naar die overwegingen van de voorzieningenrechter en maakt die tot de hare.

Evenredigheid van de opgelegde lasten onder dwangsom

8. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres verklaard dat haar grond over de onevenredigheid van de invordering ook ziet op de hoogte van de dwangsommen zelf. De hoogte van een dwangsom moet volgens eiseres in redelijke verhouding staan tot het financiële voordeel dat kan worden behaald en daar is in dit geval geen sprake van.

8.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

8.2.

Uit de door eiseres in dit verband aangehaalde vaste rechtspraak^[2]volgt niet alleen dat de hoogte van de dwangsom moet worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van de regels. Ook moet volgens die rechtspraak van de dwangsom een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last daadwerkelijk wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

8.3.

Eiseres licht niet concreet toe waarom de hoogte van de dwangsommen volgens haar niet in redelijke verhouding staat tot het door haar te behalen financieel voordeel. Op pagina 2 van de last onder dwangsom met kenmerk [kenmerknummer 2] staat dat [naam verweerder] eiseres een dwangsom oplegt van € 2.500,- per detaillist waarbij de geleverde elektronische dampwaren niet zijn teruggeroepen, met een maximum van € 540.000,-. Op pagina 3 van de last onder dwangsom met kenmerk [kenmerknummer 1] staat dat de geschatte marktwaarde van de 67.634 op dat moment bij eiseres aangetroffen flesjes € 105.349,65 is. De rechtbank is gelet daarop van oordeel dat een dwangsom van € 2.500,- per detaillist (maximum van € 540.000,-) en een dwangsom van € 1.000,- per week (met een maximum van € 10.000,-) voldoen aan beide in de aangehaalde rechtspraak gestelde voorwaarden.

9. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat de beroepsgronden tegen de twee lasten onder dwangsom van 15 juli 2024 niet slagen en die besluiten daarom in stand blijven.

Bevoegdheid van de rechtbank om de invorderingsbesluiten te beoordelen

10. Bij de onder 3.8. vermelde afzonderlijke besluiten van 6 februari 2025 heeft [naam verweerder] dwangsommen van eiseres ingevorderd. Het invorderingsbesluit met kenmerk [zaaknummer 2] is genomen naar aanleiding van één van de onder 3.2. vermelde lasten onder dwangsom van 10 juni 2024. Dit gaat om de invordering van een bedrag van € 20.000,-. Het invorderingsbesluit met kenmerk [kenmerknummer 1] is genomen naar aanleiding van de onder 3.5.3. vermelde last onder dwangsom van 15 juli 2024. Dit gaat om de invordering van een bedrag van € 10.000,-.

10.1.

Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het beroep tegen een last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. De rechtbank stelt vast dat eiseres de invorderingsbesluiten betwist, aangezien zij hiertegen op 19 maart 2025 bezwaar heeft gemaakt. Op 2 mei 2025 heeft eiseres de gronden van bezwaar aangevuld.

10.2.

Ter zitting heeft de rechtbank met partijen besproken dat dit beroep niet gaat over de lasten onder dwangsom van 10 juni 2024. Dat betekent dat het beroep ook niet van rechtswege mede betrekking heeft op een invorderingsbesluit naar aanleiding van (één van) die lasten onder dwangsom. [naam verweerder] zal, zoals hij ter zitting al heeft onderkend, dus moeten beslissen op het bezwaar tegen de invordering naar aanleiding van de desbetreffende last onder dwangsom van 10 juni 2024. Het beroep is wel gericht tegen de invordering van een dwangsom naar aanleiding van de desbetreffende last onder dwangsom van 15 juli 2024.

Heeft eiseres een dwangsom verbeurd?

11. Eiseres betwist dat zij de last van 15 juli 2024 met kenmerk [kenmerknummer 1] heeft overtreden. Zij voert aan dat zij direct maatregelen heeft genomen om aan de last te voldoen. Eiseres heeft de aromadruppels uit de handel gehaald. Het enkel in bezit hebben van de aromadruppels is niet in strijd met de Trw. Eiseres heeft de aromadruppels geïnventariseerd en opgeslagen in een afzonderlijke, verzegelde opslagruimte binnen haar gebouw. Het is daarmee niet langer mogelijk dat de aromadruppels in Nederland in de handel worden gebracht. [naam verweerder] heeft niet gemotiveerd waarom eiseres niet aan de last zou hebben voldaan. Omdat van verbeurte van een dwangsom geen sprake is, moet het invorderingsbesluit worden herroepen.

11.1.

Deze beroepsgrond slaagt.

11.2.

[naam verweerder] heeft bij de e-mail van 24 oktober 2025, waarbij het bezwaarschrift van eiseres aan de rechtbank is doorgezonden, tien relazen van bevindingen overgelegd. Hieruit blijkt dat toezichthouders van de NVWA op 7, 14, 22 en 28 oktober, 4, 11, 18 en 25 november, en 2 en 9 december 2024 controles hebben uitgevoerd bij eiseres. [naam verweerder] stelt zich op het standpunt dat de toezichthouders tijdens al deze controles hebben geconstateerd dat niet aan de last is voldaan omdat er feitelijk niets met de partij aromadruppels was gedaan. Daarom heeft eiseres volgens [naam verweerder] tien maal € 1.000,- verbeurd en heeft [naam verweerder] een bedrag van € 10.000,- ingevorderd.

11.3.

De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of ten tijde van bovengenoemde controles op de naleving van de last voor eiseres voldoende duidelijk was dat wat zij tot dan toe had gedaan, volgens [naam verweerder] onvoldoende was om aan de last te voldoen. Daarvoor acht de rechtbank het volgende van belang.

11.3.1.

In de last onder dwangsom van 15 juli 2024 met kenmerk [kenmerknummer 1] staat – voor zover hier van belang – het volgende:

“(…)
De last

De last houdt het volgende in:

[naam eiseres] . dient de nodige maatregelen te treffen die ervoor zorgen dat de elektronische dampwaren van het merk Flavour Masters die bestemd zijn om op de Nederlandse markt in de handel te worden gebracht in overeenstemming worden gebracht met de Trw. Dit kan [naam eiseres] . doen door de partij elektronische dampwaren die bestemd zijn om in Nederland op de markt te worden gebracht, te verkopen aan een afnemer gevestigd in een land waar deze elektronische dampwaren wel zijn toegestaan. [naam eiseres] . kan dit mogelijk ook op een andere wijze doen. (…)”

11.3.2.

Ter zitting is met partijen besproken dat er in principe drie manieren zijn om te voldoen aan de last: 1) de smaak uit de druppels halen, 2) de druppels te verkopen aan afnemers in een land waar deze producten wel zijn toegestaan en 3) vernietiging. Met de eerste twee maatregelen zou eiseres de producten in overeenstemming brengen met de Trw. Zonder een andere smaak dan tabak zijn de aromadruppels immers niet in strijd zijn met het smaakjesverbod en zijn zij toegestaan. Verder mag eiseres de aromadruppels met andere smaken dan tabak op zich wel voorhanden hebben, mits deze zijn bestemd om te verkopen aan afnemers in een land waar die producten zijn toegestaan.

11.3.3.

[naam verweerder] heeft ter zitting erkend dat de eerste optie technisch gezien niet mogelijk is. Dat betekent dus dat realistisch gezien alleen de tweede en de derde optie overblijven. [naam verweerder] heeft ook verklaard dat hij niet dwingend mag voorschrijven wat eiseres moet doen om de producten in overeenstemming te brengen met de Trw. Om die reden heeft hij alleen de tweede optie expliciet in de last onder dwangsom benoemd.

11.4.

Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of eiseres de aromadruppels daadwerkelijk voor de Nederlandse markt uit de handel heeft gehaald.

11.4.1.

[naam verweerder] stelt zich op het standpunt dat de aromadruppels nog altijd
geschiktwaren om in Nederland te worden verkocht, omdat daarop nog steeds een Nederlandse gezondheidswaarschuwing stond. Die Nederlandse gezondheidswaarschuwing maakt ook dat de producten alleen geschikt zijn voor de Nederlandse markt. Om de producten in het buitenland op de markt te mogen brengen, moet er namelijk een gezondheidswaarschuwing in de taal van dat land op staan. Dit brengt [naam verweerder] tot zijn conclusie dat de producten ook
bestemdwaren voor de Nederlandse markt en dat eiseres de producten dus niet uit de handel heeft gehaald. Als eiseres de producten had voorzien van een anderstalige sticker (over de Nederlandse tekst heen), dan was dat volgens [naam verweerder] anders geweest.

11.4.2.

Eiseres is van mening dat zij de aromadruppels wel uit de handel heeft gehaald, nu zij heeft besloten de aromadruppels niet langer aan Nederlandse afnemers te verkopen en op zoek te gaan naar buitenlandse afnemers. Eiseres heeft verklaard dat zij de voorraad met dat doel in haar opslagruimte heeft opgeslagen. Dat is een andere ruimte dan de gebruikelijke handelsruimte maar is, naar zij ter zitting heeft bevestigd en anders dan zij in de beroepsgronden stelt, geen verzegelde ruimte. Eiseres heeft verder verklaard dat zij de pallets heeft omwikkeld met plastic en heeft voorzien van inventarislijsten, zodat duidelijk was dat de aromadruppels niet langer voor verkoop in Nederland waren bestemd. Eiseres heeft ook verklaard dat zij nog geen sticker in een andere taal over de Nederlandstalige gezondheidswaarschuwing kon plakken, omdat zij nog niet wist naar welk land zij de aromadruppels uiteindelijk zou exporteren. Bovendien kan volgens eiseres ook de buitenlandse importeur zo’n sticker over de Nederlandse gezondheidswaarschuwing heen plakken en is dat dus ook geen verplichting voor eiseres.

11.4.3.

De rechtbank is het met [naam verweerder] eens dat de enkele intentie om verboden producten niet langer in Nederland in de handel te brengen terwijl zij daarvoor wel geschikt en bestemd zijn, onvoldoende is. In dit geval is het echter niet bij die enkele intentie gebleven. Eiseres heeft de aromadruppels uit de verkoophal voor producten die bestemd zijn voor de Nederlandse markt gehaald en de gehele partij met plastic geseald en van inventarislijsten voorzien. Dat de flesjes op het moment van de controles nog niet opnieuw waren gestickerd in een andere taal, betekent niet dat eiseres de flesjes nog in Nederland in de handel wilde brengen. Op dat moment was namelijk nog niet bekend naar welk land ze verkocht zouden worden en of eiseres de herstickering zou verzorgen of de kopende partij. Verder heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat zij zich heeft ingespannen om de aromadruppels aan een buitenlandse partij te verkopen en dat zij daar uiteindelijk in is geslaagd. Eiseres heeft met facturen aangetoond dat zij in de periode van de controles waarop [naam verweerder] de verbeurte baseert, een deel van de voorraad heeft verkocht aan Duitse en Oostenrijkse afnemers, zoals ook blijkt uit het relaas van bevindingen van 18 en 25 november 2024 en 2 en 9 december 2024. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat zij het restant van de partij uiteindelijk heeft vernietigd. Tot slot is niet in geschil dat eiseres de aromadruppels na de uitspraak van de voorzieningenrechter niet meer in Nederland heeft afgezet.

11.4.4.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat zij de aromadruppels uit de handel heeft gehaald voor de Nederlandse markt. Daarmee zijn de producten in overeenstemming gebracht met de Trw, aangezien eiseres de producten wel voorhanden mag hebben om af te zetten op buitenlandse markten waar de aromadruppels wel zijn toegestaan. Dit betekent dat eiseres de last niet heeft overtreden. Eiseres heeft dus geen dwangsom verbeurd en [naam verweerder] was daarom niet bevoegd om de dwangsom in te vorderen.

Conclusie en gevolgen

12. Het beroep is gegrond voor zover dat ziet op de invordering omdat eiseres de last van 15 juli 2024 met kenmerk [kenmerknummer 1] niet heeft overtreden en dus geen dwangsommen heeft verbeurd. De beroepsgrond over de evenredigheid van de invordering hoeft de rechtbank niet meer te beoordelen. De rechtbank vernietigt het invorderingsbesluit van 6 februari 2025 met kenmerk [kenmerknummer 1] . Het beroep voor zover dat ziet op de lasten onder dwangsom is ongegrond. Dit betekent dat de opgelegde lasten onder dwangsom in stand blijven, maar dat eiseres geen dwangsommen hoeft te betalen.

12.1.

Omdat het beroep gegrond is moet [naam verweerder] het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. [naam verweerder] moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- voor het door [naam verweerder] ter behandeling als beroepschrift doorgezonden bezwaarschrift van eiseres tegen het invorderingsbesluit van 6 februari 2025 en voor het deelnemen aan de zitting van de rechtbank. Verder zijn er geen kosten gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond voor zover dat is gericht tegen het besluit van 7 oktober 2024;

- verklaart het beroep gegrond voor zover dat is gericht tegen het invorderingsbesluit van 6 februari 2025 met kenmerk [kenmerknummer 1] ;

- vernietigt dat invorderingsbesluit;

- bepaalt dat [naam verweerder] het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt [naam verweerder] tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. V. van Dorst en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:32, eerste lid

Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Artikel 5:39, eerste lid

Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

Tabaks- en rookwarenwet

Artikel 1, eerste lid

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

aanverwant product: elektronische dampwaar, voor roken bestemd kruidenproduct, elektronisch verhittingsapparaat, nicotineapparaat en nicotineproduct zonder tabak, met uitzondering van nicotineproduct zonder tabak voor oraal gebruik;

elektronische dampwaar: elektronische sigaret, navulverpakking, elektronische sigaret zonder nicotine, navulverpakking zonder nicotine en patroon zonder nicotine;

navulverpakking zonder nicotine: een recipiënt die niet-nicotinehoudende vloeistof bevat die gebruikt kan worden voor het navullen van een elektronische sigaret;

niet-nicotinehoudende vloeistof: niet-nicotinehoudende vloeistof in een elektronische sigaret zonder nicotine, een navulverpakking zonder nicotine of een patroon zonder nicotine.

Artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de volksgezondheid eisen gesteld aan de verpakkingseenheid en de buitenverpakking van tabaksproducten en aanverwante producten. De eisen hebben betrekking op:

a. de aanduidingen op verpakkingseenheden en buitenverpakkingen.

Artikel 3, eerste lid(zoals dat luidde op 17 juni 2024)

Het is verboden om nicotinehoudende vloeistof, niet-nicotinehoudende vloeistof, tabaksproducten en aanverwante producten in de handel te brengen, indien die producten niet aan de krachtens artikel 2, eerste, tweede en vijfde lid, gestelde eisen voldoen.

Artikel 14

Onze Minister is bevoegd om in het belang van de volksgezondheid en de veiligheid van personen, een last onder bestuursdwang op te leggen ter handhaving van de regels gesteld bij of krachtens deze wet en artikel 7 van de markttoezichtverordening.

Artikel 17a, eerste lid

Indien producenten, importeurs en distributeurs van tabaksproducten en aanverwante producten redenen hebben om aan te nemen dat tabaksproducten of aanverwante producten die bestemd zijn om in de handel te worden gebracht of in de handel zijn gebracht, niet in overeenstemming zijn met het bij of krachtens deze wet bepaalde, nemen zij onmiddellijk de nodige maatregelen om het product in overeenstemming te brengen met de bij of krachtens deze wet gestelde eisen, dan wel het product uit te handel te nemen of terug te roepen, naargelang het geval.

Tabaks- en rookwarenbesluit

Artikel 3.3

Bij ministeriële regeling worden ter bescherming van de volksgezondheid of ter uitvoering van de tabaksproductenrichtlijn eisen gesteld met betrekking tot aanduidingen op een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van rookloze tabaksproducten en aanverwante producten.

Tabaks- en rookwarenregeling

Artikel 3.10, vijfde lid

Een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van nicotinehoudende en niet-nicotinehoudende vloeistoffen en van andere onderdelen van elektronische dampwaar bevatten geen aanduiding van andere dan de in de artikel 2.12 aangewezen smaakbepalende additieven.

Beoordeling van lasten onder dwangsom opgelegd aan eiseres wegens overtredingen van de Tabaks- en rookwarenwet