Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/12008
uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 februari 2025 in de zaak tussen
Chemours Netherlands B.V., uit Dordrecht, verzoekster
(gemachtigden: mr. B. Ebben en mr. M.G.J. Maas-Cooymans),
en
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de Minister
(gemachtigden: mr. K.E.J.M. Oldescheper en mr. E.H. Slaaf).
Inleiding
1. Met het besluit van 8 augustus 2024 (bestreden besluit) heeft de Minister aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning verrichten van een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam.
1.1.
Met het besluit van 19 december 2024 (afwijzingsbesluit) heeft de Minister het verzoek van verzoekster om de begunstigingstermijn te verlengen tot en met 10 juni 2025 afgewezen.
1.2.
Verzoekster heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt.
1.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 30 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekster en
[persoon A] en de gemachtigden van de Minister.
[persoon A] en de gemachtigden van de Minister.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Waar gaat de zaak over?
3. Chemours is gevestigd aan de Baanhoek 22 in Dordrecht. Voor de productie van chemische stoffen loost Chemours verschillende afvalwaterstromen via lozingspunten.
3.1.
Met de door Rijkswaterstaat in 2022 en 2023 uitgevoerde bemonsteringen bij Chemours is geconstateerd dat andere PFAS-verbindingen dan de vergunde PFAS, zijnde PFOA en HFPO-DA, via de lozingspunten LP 01, LP 04, LP 05, LP 06, LP 08, LP 09,
LP 11, LP 12, LP 13, LP 14 en LP 15 zijn geloosd op het oppervlaktewater van de Beneden-Merwede en de daarmee in verbinding staande 2e Merwedehaven en Baanhoekhaven.
LP 11, LP 12, LP 13, LP 14 en LP 15 zijn geloosd op het oppervlaktewater van de Beneden-Merwede en de daarmee in verbinding staande 2e Merwedehaven en Baanhoekhaven.
3.2.
De Minister heeft met het bestreden besluit aan Chemours de volgende last onder dwangsom opgelegd. Indien Chemours wederom artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onderdeel c, sub 1°, van de Omgevingswet overtreedt door zonder vergunning afvalwater te lozen met daarin andere PFAS-verbindingen dan PFOA en HFPO-DA op de 2e Merwedehaven, de Baanhoekhaven en/of de Beneden-Merwede dan wordt per overtreding een bedrag van € 750.000,- verbeurd, met een maximaal te verbeuren bedrag van € 2.250.000,-.
3.3.
Chemours kan aan de last voldoen door onder meer het toepassen van de stand der technieken op de in de individuele en/of gecombineerde afvalwaterstromen van de directe lozingspunten eventueel in combinatie met een vergunningsaanvraag voor een eventuele restlozing. Actief koolfiltratie is een bewezen techniek en wordt gezien als de stand der techniek voor afvalwater dat PFAS bevat.
3.4.
De begunstigingstermijn voor de lozingspunten LP 09 en LP 13 is gesteld op drie maanden. De begunstigingstermijn voor de overige lozingspunten, LP 01, LP 04, LP 05,
LP 06, LP 08, LP 11, LP 12, LP 14 en LP 15 is vastgesteld op zes maanden. De begunstigingstermijn voor laatstgenoemde lozingspunten loopt tot en met 9 februari 2025.
LP 06, LP 08, LP 11, LP 12, LP 14 en LP 15 is vastgesteld op zes maanden. De begunstigingstermijn voor laatstgenoemde lozingspunten loopt tot en met 9 februari 2025.
3.5.
Chemours heeft op 6 november 2024 de Minister verzocht om de begunstigingstermijn voor de overige lozingspunten te verlengen tot en met 10 juni 2025. De Minister heeft dit verzoek met zijn besluit van 19 december 2024 afgewezen.
3.6.
Chemours verzoekt de voorzieningenrechter om de last te schorsen totdat de termijn voor het instellen van beroep tegen de beslissing op bezwaar is verstreken of wat redelijk is gelet op het verzoek, bijvoorbeeld door de begunstigingstermijn te verlengen tot en met 10 juni 2025.
3.7.
Op 20 januari 2025 was er een hoorzitting. Op zitting heeft de Minister aangegeven dat naar aanleiding wat besproken is tijdens de hoorzitting de last onder dwangsom op een aantal punten zal worden aangepast. Samengevat komt dit neer op de volgende aanpassingen: lozingspunt 17 wordt aan de last toegevoegd, er wordt een nadere motivering gegeven over de zwaarte van de last op basis van de interventiematrix van de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) en de modaliteit van de dwangsom wordt aangepast naar verbeuring eenmaal per maand, waarbij geldt dat alle lozingspunten tezamen gelden als één constatering.
Spoedeisend belang
4. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het spoedeisend belang een gegeven is, omdat Chemours op korte termijn een dwangsom riskeert. Chemours verwijst terecht naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2727.
Toetsingskader
5. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder c en onder 1o, van de Omgevingswet (voorheen artikel 6.2, eerste lid, sub a, van de Waterwet) is het verboden zonder omgevingsvergunning een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam te verrichten voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. De algemene maatregel van bestuur die hier wordt bedoeld is het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).
5.1.
Op grond van artikel 3.51, tweede lid, van het Bal geldt het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet, om zonder omgevingsvergunning een lozingsactiviteit te verrichten, voor het lozen op een oppervlaktewaterlichaam van afvalwater afkomstig van de milieubelastende activiteit bedoeld in artikel 3.51, eerste lid, van het Bal. De milieubelastende activiteit die hier wordt bedoeld is het exploiteren van een Seveso-inrichting (zie artikel 3.50, eerste lid, van het Bal). Chemours is gelet op de Seveso-richtlijn in samenhang met bijlage I bij het Bal een Seveso-inrichting.
5.2.
Op 11 oktober 2022 is aan Chemours een watervergunning en een maatwerkbesluit verleend. Op grond van dat besluit vallen de in het volgende schema met zwart aangegeven afvalwaterstromen onder de watervergunning. Het lozen van deze stromen is onder voorwaarden toegestaan. Daarbij geldt dat bepaalde lozingspunten sporen van PFOA en HFPO-DA mogen bevatten. Deze stromen zijn verder niet in geding. Aan de met blauw aangegeven afvalwaterstromen zijn (maatwerk)voorschriften gesteld op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (oud). Het lozen van PFOA en HFPO-DA is onder voorwaarden toegestaan. De lozing van andere PFAS is niet ingeperkt door (maatwerk)voorschriften, wel is daaraan in (maatwerk)voorschrift A2 een monitoringsvoorschrift verbonden.
Lozingspunt
Afvalwaterstroom
LP01
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
LP03 (vervallen)
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
LP04
- Mogelijk verontreinigd hemelwater afkomstig van een bodembeschermende voorziening.
- Regeneratiewater, osmoseconcentraat en spoelwater afkomstig van drinkwaterbedrijf Evides
- Koelwaterspui afkomstig van de Per 1 koeltoren.
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
LP05
MP: LP05 (GWZ401)
- DFA schrob- en spoelwater van de Delrin fabriek
- Bronbemalingswater afkomstig van de GWZI
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
LP06
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
- Koelwaterspui afkomstig van de Delrin DCA koeltoren (DuPont).
- Koelwaterspui afkomstig van de formaldehydefabriek (DuPont).
- Koelwaterspui afkomstig van de stoomboilers (Power).
LP08(procesriool)
MP = 08
- Procesafvalwater van de HCFK-22 fabriek en de TFE en HFP monomeren fabrieken.
- Schrob- en spoelwater van de HCFK-22 fabriek en de TFE en HFP monomeren fabrieken.
- Mogelijk verontreinigd hemelwater, afkomstig van een bodembeschermende voorzieningen.
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
LP09
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
LP11
- Mogelijk verontreinigd hemelwater, afkomstig van een bodembeschermende voorziening.
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
LP12
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
LP13
- Koelwaterspui afkomstig van de FLPR koeltoren en van de HCFK-22 en monomeerfabrieken.
- Stoomcondensaat TFE fabriek.
LP14(zuurriool)
MP = LP14
- Zuur procesafvalwater van de HCFK-22 fabriek en de TFE en HFP monomeren fabrieken.
LP15
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
LP16 (vervallen)
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
LP17
- Hemelwater, dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening.
Is er sprake van een overtreding?
6. Chemours stelt primair dat er geen sprake is van een overtreding, zodat de Minister niet bevoegd is om te handhaven. Chemours voert daartoe aan dat de lozing van verschillende afvalwaterstromen zijn vrijgesteld op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) (artikel 1.6, eerste lid, van het Activiteitenbesluit). Het gaat dus om vergunningvrije in plaats van vergunningplichtig(e) afvalwater(stromen). Een vergunningplicht gaat uit van het principe dat een lozing niet is toegestaan, tenzij vergund. De situatie andersom geldt bij deze vrijstelling: de lozing is toegestaan (niet vergunningplichtig), tenzij beperkt door de regels van het Activiteitenbesluit of de maatwerkvoorschriften. Dat is voor de lozing van andere PFAS niet het geval. De enige regel die voor deze stoffen geldt is voorschrift A2 van de algemene voorschriften totale lozing dat een monitoringsverplichting bevat. Indien andere PFAS-stoffen worden aangetroffen dan zou de vergunning worden aangescherpt en niet worden gehandhaafd. Op basis van het overgangsrecht (artikel 4.14 van de Invoeringswet Omgevingswet en artikel 8.1.9 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet) is voor deze afvalwaterstromen van rechtswege een omgevingsvergunning verleend. Chemours verwijst hierbij naar de Nota van Toelichting op het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Stb. 2020, 400, pagina 1916).
6.1.
De voorzieningenrechter volgt allereerst het standpunt van Chemours dat zij voor de voorheen vrijgestelde afvalwaterstromen op grond van artikel 4.14 van de Invoeringswet Omgevingswet en artikel 8.1.9 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet van rechtswege een omgevingsvergunning voor een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam heeft gekregen (Stb. 2020, 400, blz. 1916). Dit betekent echter, net zoals onder het oude recht, niet dat Chemours onbeperkt stoffen kan lozen die via deze afvalwaterstromen lopen. Voorop staat dat het lozen van stoffen op oppervlaktewateren op basis van het oude, maar ook het nieuwe recht, verboden is zonder vergunning. De vrijstellingen genoemd in het Activiteitenbesluit hebben in beginsel betrekking op schoon water. Uit de Nota van Toelichting op artikel 3.3 van het Activiteitenbesluit (Stb. 2007, 415, p. 224), waarin de vrijstelling van het hemelwater dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening was geregeld, volgt dat hoewel in de praktijk tijdens het afvloeien van hemelwater enige verontreiniging bijna onontkoombaar is, de inrichting gehouden is om preventieve maatregelen te nemen op basis van de zorgplichtbepaling (artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit), eventueel geeffectueerd met een maatwerkvoorschrift. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter gaat het gelet op de constateringen hier niet om enige verontreiniging en geldt dus de hoofdregel dat het lozen van stoffen op het oppervlaktewater verboden is zonder vergunning. De Minister heeft in het weigeringsbesluit aangegeven dat recent alle PFAS-verbindingen zijn opgenomen in de lijst met Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). Dit is niet betwist door Chemours. Voorschrift A2, waarin een monitoringsplicht is opgenomen voor de andere PFAS-verbindingen, is immers bedoeld om deze stoffen in de gaten te houden, zodat eventueel naar aanleiding daarvan de vergunning kan worden aangescherpt om die stoffen toe te staan. Dit betekent dat er dus sprake is van een overtreding op grond waarvan de Minister bevoegd is om handhavend op te treden.
6.2.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 12 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ5081) zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken (de ‘beginselplicht tot handhaving’). Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.3.
Chemours heeft op 23 maart 2022 een aanvraag revisievergunning Wabo en watervergunning ingediend bij de Minister voor het lozen van de andere PFAS-stoffen. Op zitting is gebleken dat de procedure nog zit in de fase of alle stukken bij de omgevingsvergunningaanvraag zitten. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat er nog onvoldoende concreet zicht op legalisatie is.
Is de last uitvoerbaar binnen de gegeven termijn?
7. Subsidiair stelt Chemours dat zij niet kan voldoen aan de last binnen de aangegeven begunstigingstermijn van zes maanden. Dit is in strijd met artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waaruit volgt dat in de last onder dwangsom een termijn dient te worden gesteld waarbinnen de overtreder de last kan uitvoeren zonder een dwangsom te verbeuren. Chemours heeft twee externe partijen (Witteveen+Bos en Geosyntec) ingeschakeld om onderzoek te doen naar (verdere) PFAS-reducties. De uitkomsten van deze onderzoeken zijn neergelegd in de notitie “Plan van aanpak reductie PFAS in directe lozingen”. Het Plan van aanpak is op 1 juli 2024 met de Minister gedeeld. Voor Chemours is het ondanks de inspanningen echter niet haalbaar om binnen de gegeven termijn op een veilige en correcte manier actief koolinstallaties te plaatsen bij alle overige lozingspunten. Chemours heeft aan de Minister gevraagd de begunstigingstermijn te verlengen tot 10 juni 2025. Niet valt in te zien waarom deze extra tijd (vier maanden), gelet op de voorgeschiedenis, niet kan worden gegund, aldus Chemours. De enkele stelling van de Minister dat ervaring uit de praktijk leert dat bedrijven binnen enkele weken in staat zijn om actief koolfiltratie te plaatsen, doet geen recht aan de situatie bij Chemours. Chemours heeft uitgebreid toegelicht waarom dit juist niet kan.
Voor Chemours is het ook niet mogelijk om de lozingspunten af te sluiten, zoals in het afwijzingsbesluit wordt voorgesteld. Het afsluiten van deze lozingspunten heeft gevolgen die de Minister in het afwijzingsbesluit niet heeft meegewogen.
7.1.
Op grond van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb is het bevoegd gezag verplicht om de overtreder een termijn te gunnen waarbinnen die de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Aan het bestuursorgaan komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn echter als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
7.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de termijn van zes maanden voor Chemours onvoldoende is om aan de last te voldoen. Hoewel er (nog) geen Best Beschikbare Techniek (BBT) voor handen is, zijn partijen het erover eens dat het installeren van actief koolinstallaties de stand der techniek is. Als Chemours deze installeert dan voldoet zij aan de last. Chemours heeft voor het plaatsen van deze koolinstallaties bij haar verzoek om de begunstigingstermijn te verlengen een realistische planning overgelegd. Deze wijkt af van de planning die Chemours op 1 juli 2024 heeft overgelegd waar de termijn nog 15+36 maanden was. Op zitting heeft Chemours toegelicht dat deze planning nog gebaseerd was op innovatieve oplossing en dat deze planning is bijgesteld naar een realistische planning. Chemours heeft onderbouwd dat zij met deze planning afhankelijk is van derden die het materiaal moeten leveren en plaatsen en toegelicht dat zij op schema ligt met deze planning en verwacht om voor 10 juni 2025 met de installatie van actief koolfilter bij alle lozingspunten klaar te zijn. De Minister heeft deze planning niet betwist, maar stelt enkel dat Chemours ook tijdelijke koolinstallaties kan plaatsen, dan wel de lozingspunten kan afsluiten. Chemours heeft toegelicht dat, nog daargelaten dat deze tijdelijke actief koolfilters bij de leveranciers besteld moeten worden en voorradig moeten zijn, het tijdelijk plaatsen van koolinstallaties niet voldoet aan de stand der techniek, omdat deze de andere PFAS-deeltjes niet tegenhoudt. De Minister heeft dit niet betwist. Verder heeft Chemours in haar aanvullend schrijven uitgebreid onderbouwd waarom het voor haar niet mogelijk is om de lozingspunten te sluiten. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan dit standpunt te twijfelen mede gelet op de omstandigheid dat de Minister op dit punt weinig heeft ingebracht. De voorzieningenrechter wijst het verzoek van Chemours dan ook toe door de begunstigingstermijn te verlengen tot 10 juni 2025. Het verzoek van Chemours om deze te verlengen tot zes weken na de beslissing op bezwaar wijst de voorzieningenrechter af. Dit staat niet in redelijke verhouding tot de ernst van de overtreding, waarbij ZZS worden geloosd. De voorzieningenrechter wijst er op dat het gelet op de lozing van ZZS het noodzakelijk is dat Chemours uiterlijk op 10 juni 2025 de koolinstallaties heeft geplaatst, zodat daarmee een einde komt aan de overtreding.
Conclusie en gevolgen
8. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en verlengt de begunstigingstermijn van het bestreden besluit tot en met 10 juni 2025.
9. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat de Minister het griffierecht moet vergoeden en dat verzoekster ook een vergoeding krijgt van haar proceskosten.
De Minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verlengt de begunstigingstermijn van het bestreden besluit tot en met 10 juni 2025;
- bepaalt dat de Minister het griffierecht van € 371,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: