Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 21/5999 en ROT 21/6035
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 mei 2025 in de zaken tussen
[naam eiser 1] , uit Barendrecht , en anderen, eisers
(gemachtigde: mr. P.A. de Lange),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hoeksche Waard
(gemachtigde: mr. A.M.M. Ferwerda).
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel:
[naam partij 1] .uit Rotterdam (zaak ROT 21/5999, gemachtigde: mr. M.E. van Prooyen Schuurman) en
[naam partij 2] .uit Schoonhoven (zaak ROT 21/6035, gemachtigde: [persoon A] ).
[naam partij 1] .uit Rotterdam (zaak ROT 21/5999, gemachtigde: mr. M.E. van Prooyen Schuurman) en
[naam partij 2] .uit Schoonhoven (zaak ROT 21/6035, gemachtigde: [persoon A] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de afwijzing van hun verzoek om intrekking van de omgevingsvergunningen voor het windpark Oude Maas.
1.1.
Met de bestreden besluiten van 24 november 2021 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van eisers om intrekking van de omgevingsvergunningen die met de besluiten van 2 oktober 2017 aan [naam partij 1] en [naam partij 2] zijn verleend voor twee, respectievelijk drie windturbines in het windpark Oude Maas.
1.2.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) heeft op verzoek van de rechtbank een deskundigenverslag uitgebracht.
1.3.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Eisers en het college hebben nadere stukken ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 23 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, de gemachtigde van [naam partij 1] , de gemachtigde van [naam partij 2] , [persoon B] en [persoon C] en namens de STAB mr. R. Veenhof en mr. J.K. van de Poel.
Totstandkoming van de besluiten
2. Windpark Oude Maas is een windpark in de gemeente Hoeksche Waard dat bestaat uit vijf windturbines. De twee windturbines ten westen van de Heinenoordtunnel worden geëxploiteerd door [naam partij 1] en de drie windturbines ten oosten van de Heinenoordtunnel door [naam partij 2] . Voor de twee delen van het windpark zijn op 2 oktober 2017 omgevingsvergunningen verleend voor de activiteiten bouwen en milieu (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)). De omgevingsvergunningen en het besluit van de raad van de toenmalige gemeente Binnenmaas van 28 september 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan “Windpark Oude Maas” zijn gecoördineerd voorbereid. Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen zijn onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1947. Het windpark is inmiddels gebouwd en in werking.
3. Eisers hebben het college op 1 december 2020 verzocht om de omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 voor de windturbines in het windpark Oude Maas in te trekken. Het beroep in zaak ROT 21/5999 gaat over de omgevingsvergunning voor twee windturbines ten westen van de Heinenoordtunnel die worden geëxploiteerd door [naam partij 1] . Het beroep in zaak ROT 21/6035 gaat over de omgevingsvergunning voor drie windturbines ten oosten van de Heinenoordtunnel die worden geëxploiteerd door [naam partij 2] .
3.1.
Eisers hebben het verzoek om intrekking van de omgevingsvergunningen ingediend naar aanleiding van de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503 (Nevele-arrest), en 27 oktober 2016, ECLI:EU:C:2016:816 (D’Oultremont-arrest). Volgens hen zijn de omgevingsvergunningen in strijd met dwingendrechtelijke regels van het Unierecht, kort gezegd omdat in strijd met richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (L 197/30; de SMB-richtlijn) geen milieueffectrapport voor plannen (plan-mer) is gemaakt voor de windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling milieubeheer (de Activiteitenregeling). De omgevingsvergunningen moeten daarom volgens eisers worden ingetrokken.
3.2.
Met de bestreden besluiten heeft het college het verzoek om intrekking van de omgevingsvergunningen afgewezen. De bestreden besluiten zijn voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Overgangsrecht Omgevingswet
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om een omgevingsvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om de omgevingsvergunningen in te trekken is gedaan op 1 december 2020. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Het verzoek om de omgevingsvergunningen in te trekken is gedaan op 1 december 2020. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om intrekking van de omgevingsvergunningen voor het windpark Oude Maas. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
6. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn, maar dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand kunnen blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6.1.
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving, zoals deze vóór 1 januari 2024 luidde, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Zijn alle eisers belanghebbende bij het intrekkingsverzoek?
7. Eisers betogen dat het college in de bestreden besluiten een te beperkte maatstaf heeft toegepast voor de belanghebbendheid, namelijk tien keer de tiphoogte van de dichtstbijzijnde windturbine. Zij betogen dat alle eisers belanghebbende zijn bij de intrekking van de omgevingsvergunningen, omdat iedereen in meer of mindere mate gevolgen ondervindt van de schending van het Unierecht.
7.1.
Eisers zijn de [naam eiser 1] , de [naam eiser 2] en 19 natuurlijke personen uit Barendrecht, Heinenoord, Mijnsheerenland en Oud-Beijerland. In de bestreden besluiten is het intrekkingsverzoek voor een aantal indieners afgewezen, omdat zij volgens het college geen belanghebbende zijn bij intrekking van de omgevingsvergunningen. Er is volgens het college in zoverre geen sprake van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het gaat om de [naam eiser 2] en om de natuurlijke personen die op een afstand van meer dan 1.870 m van het windpark wonen. De statutaire doelstellingen van de vereniging worden volgens het college niet geraakt, omdat het windpark op te grote afstand van het dorp ligt. Bovendien zien de feitelijke werkzaamheden alleen op het dorp en de directe omgeving. De natuurlijke personen ondervinden volgens het college op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte van de dichtstbijzijnde windturbine geen feitelijke gevolgen van enige betekenis van het windpark. De vergunde tiphoogte is 187 m, dus bij een afstand van meer dan 1.870 m worden geen gevolgen van enige betekenis meer ondervonden.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college het verzoek terecht heeft afgewezen, voor zover het is ingediend door de [naam eiser 2] en de natuurlijke personen die op een afstand van meer dan 1.870 m van het windpark wonen. In bijlage 1 bij de bestreden besluiten zijn de afstanden tot het windpark vermeld. Eisers hebben de juistheid daarvan niet bestreden. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling over ruimtelijke plannen en omgevingsvergunningen voor windparken op land volgt dat het uitgangspunt is dat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte van de dichtstbijzijnde windturbine, gemeten vanaf de voet van de windturbine, geen gevolgen van enige betekenis zijn te verwachten (zie onder meer de uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616). De rechtbank is van oordeel dat dit criterium ook toepasbaar is op een verzoek om intrekking van een dergelijke omgevingsvergunning. Dat volgens eisers sprake is van de schending van het Unierecht, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat een ander criterium moet worden gehanteerd voor de belanghebbendheid. In wat is aangevoerd, ziet de rechtbank geen feiten of omstandigheden die aanleiding geven om in dit geval een uitzondering te maken op het in de rechtspraak gehanteerde uitgangspunt.
De vaste rechtspraak van de Afdeling geeft geen aanknopingspunten om de beperkte lezing van het college te volgen over de feitelijke werkzaamheden. Voldoende is immers als er feitelijke werkzaamheden zijn van enige omvang en frequentie. Dat is hier het geval. Niettemin volgt de rechtbank het standpunt van het college dat de [naam eiser 2] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Volgens de statuten heeft de vereniging als doel de specifieke identiteit van het dorp Mijnsheerenland en directe omgeving te bewaren en daar waar mogelijk te versterken en/of te herstellen. Onder identiteit wordt onder andere verstaan: het landelijke karakter, de cultuurhistorische waarde, het woon- en leefklimaat van, en het landschap rondom Mijnsheerenland, alsmede de cultuurwaarde van de oevers van de Binnenmaas en de relatie van het dorp met het gebied bestrijkende de Hoeksche Waard. Het dorp Mijnsheerenland ligt op een afstand van meer dan 3 km van het windpark Oude Maas. Gelet op deze afstand ligt het windpark niet in de directe omgeving van het dorp en worden de statutaire doelstellingen niet geraakt. De vereniging is maar het oordeel van de rechtbank geen belanghebbende bij de verlening van de omgevingsvergunningen voor het windpark en ook niet bij de intrekking daarvan. Ook voor de vereniging ziet de rechtbank in de door eisers gestelde schending van Unierecht geen reden om anders over de belanghebbendheid te oordelen.
De beroepsgrond slaagt niet.
De vaste rechtspraak van de Afdeling geeft geen aanknopingspunten om de beperkte lezing van het college te volgen over de feitelijke werkzaamheden. Voldoende is immers als er feitelijke werkzaamheden zijn van enige omvang en frequentie. Dat is hier het geval. Niettemin volgt de rechtbank het standpunt van het college dat de [naam eiser 2] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Volgens de statuten heeft de vereniging als doel de specifieke identiteit van het dorp Mijnsheerenland en directe omgeving te bewaren en daar waar mogelijk te versterken en/of te herstellen. Onder identiteit wordt onder andere verstaan: het landelijke karakter, de cultuurhistorische waarde, het woon- en leefklimaat van, en het landschap rondom Mijnsheerenland, alsmede de cultuurwaarde van de oevers van de Binnenmaas en de relatie van het dorp met het gebied bestrijkende de Hoeksche Waard. Het dorp Mijnsheerenland ligt op een afstand van meer dan 3 km van het windpark Oude Maas. Gelet op deze afstand ligt het windpark niet in de directe omgeving van het dorp en worden de statutaire doelstellingen niet geraakt. De vereniging is maar het oordeel van de rechtbank geen belanghebbende bij de verlening van de omgevingsvergunningen voor het windpark en ook niet bij de intrekking daarvan. Ook voor de vereniging ziet de rechtbank in de door eisers gestelde schending van Unierecht geen reden om anders over de belanghebbendheid te oordelen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is het college gehouden de omgevingsvergunningen in te trekken?
- het standpunt van eisers
8. Eisers betogen dat het college hun verzoek om intrekking van de omgevingsvergunningen voor het windpark Oude Maas ten onrechte heeft afgewezen. Volgens eisers zijn de omgevingsvergunningen in strijd met dwingende en rechtstreeks werkende bepalingen van het Unierecht omdat aansluiting is gezocht bij de windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Bij de totstandkoming daarvan is ten onrechte geen plan-mer gemaakt. De SMB-richtlijn is volgens eisers incorrect geïmplementeerd in het nationale recht. Eisers verwijzen naar het Nevele-arrest en de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395 (tussenuitspraak windpark Delfzijl Zuid uitbreiding, hierna: tussenuitspraak Delfzijl). Volgens hen moet het gevolg van de incorrecte implementatie van de SMB-richtlijn zijn dat de omgevingsvergunningen worden ingetrokken. Zij wijzen in dit kader op artikel 2.33, eerste lid, onder a, van de Wabo, waaruit volgt dat het bevoegd gezag verplicht is tot intrekking van de omgevingsvergunning voor zover de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist.
8.1.
Volgens eisers zijn de omgevingsvergunningen gebaseerd op de windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Het college heeft weliswaar gesteld dat de milieugevolgen bij de besluitvorming over het windpark uitvoerig zijn onderzocht in het milieueffectrapport en dat op bepaalde punten niet is volstaan met een verwijzing naar de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, maar volgens eisers doet dat er niet aan af dat het college niet op alle punten een eigen afweging heeft gemaakt. Voor zover het college wel een eigen afweging heeft gemaakt, worden daarmee Unierechtelijke verplichtingen ontweken en kan het gebrek van de incorrecte implementatie van de SMB-richtlijn daarmee niet worden verholpen. Er kan ook niet op de Tijdelijke overbruggingsregeling windparken (Tow) worden teruggevallen, omdat die regeling in strijd is met de SMB-richtlijn, aldus eisers.
Het ontbreken van een plan-mer voor de windturbinebepalingen werkt volgens eisers door in de omgevingsvergunningen. Volgens hen zijn de omgevingsvergunningen hierdoor zelf in strijd met de SMB-richtlijn; eisers zijn het op dit punt oneens met de uitspraken van de Afdeling van 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3744 en ECLI:NL:RVS:2024:3745. Bovendien is volgens eisers niet voldaan aan de voorwaarden uit het arrest van het Hof van 12 november 2019, ECLI:EU:C:2019:955 (Commissie Ierland-arrest) voor legalisatie van een vergunning waarvoor ten onrechte geen mer-beoordeling is uitgevoerd. Volgens eisers worden de criteria uit dit arrest in de uitspraken van 18 september 2024 ten onrechte tot norm gemaakt, terwijl het om een uitzondering moet gaan. Hiermee wordt de SMB-richtlijn ontweken. In voornoemde uitspraken van 18 september 2024 is volgens eisers bovendien ten onrechte geoordeeld dat er geen Unierechtelijke regeling bestaat op grond waarvan de omgevingsvergunning kan worden ingetrokken. Uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie volgt de verplichting om de gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken. Dit Verdrag moet met voorrang worden toegepast. Daarom hoeft niet eerst te worden beoordeeld of er een nationaalrechtelijke regeling is die intrekking van de omgevingsvergunning mogelijk maakt.
Het ontbreken van een plan-mer voor de windturbinebepalingen werkt volgens eisers door in de omgevingsvergunningen. Volgens hen zijn de omgevingsvergunningen hierdoor zelf in strijd met de SMB-richtlijn; eisers zijn het op dit punt oneens met de uitspraken van de Afdeling van 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3744 en ECLI:NL:RVS:2024:3745. Bovendien is volgens eisers niet voldaan aan de voorwaarden uit het arrest van het Hof van 12 november 2019, ECLI:EU:C:2019:955 (Commissie Ierland-arrest) voor legalisatie van een vergunning waarvoor ten onrechte geen mer-beoordeling is uitgevoerd. Volgens eisers worden de criteria uit dit arrest in de uitspraken van 18 september 2024 ten onrechte tot norm gemaakt, terwijl het om een uitzondering moet gaan. Hiermee wordt de SMB-richtlijn ontweken. In voornoemde uitspraken van 18 september 2024 is volgens eisers bovendien ten onrechte geoordeeld dat er geen Unierechtelijke regeling bestaat op grond waarvan de omgevingsvergunning kan worden ingetrokken. Uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie volgt de verplichting om de gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken. Dit Verdrag moet met voorrang worden toegepast. Daarom hoeft niet eerst te worden beoordeeld of er een nationaalrechtelijke regeling is die intrekking van de omgevingsvergunning mogelijk maakt.
8.2.
Verder betogen eisers in dit verband dat het college een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het arrest van het Hof van 13 januari 2004, ECLI:EU:C:2004:17 (Kühne & Heitz-arrest). Als de omgevingsvergunningen niet nietig verklaard hadden moeten worden, hadden deze in ieder geval opgeschort of buiten toepassing gelaten moeten worden. De omgevingsvergunningen worden namelijk aantoonbaar geraakt door de strijdigheid met het Unierecht.
Volgens eisers is er geen ruimte voor een belangenafweging. Het dwingendrechtelijk karakter van het Unierecht en de evidente onrechtmatigheid van de omgevingsvergunningen staan daaraan in de weg. Eisers zijn het bovendien oneens met de uitkomst van de gemaakte belangenafweging. De rechtszekerheid kan niet voorop staan, omdat de overheid geen beroep kan doen op eigen onrechtmatig nalaten. Bovendien zijn de belangen en de rechtszekerheid van de omwonenden onvoldoende meegewogen. In dit geval is sprake van een ernstige en voortdurende schending van de SMB-richtlijn en worden fundamentele rechten geschonden. In strijd met de SMB-richtlijn wordt de gezondheid van de mens en diens leefomgeving niet beschermd of verbeterd, maar dreigt deze te worden aangetast door de windturbines. Volgens eisers zijn er aanwijzingen voor een verband tussen windturbines en gezondheidsschade. Er zijn negatieve effecten door (laagfrequent) geluid, slagschaduw, lichthinder, visuele hinder en fijnstof.
Volgens eisers is er geen ruimte voor een belangenafweging. Het dwingendrechtelijk karakter van het Unierecht en de evidente onrechtmatigheid van de omgevingsvergunningen staan daaraan in de weg. Eisers zijn het bovendien oneens met de uitkomst van de gemaakte belangenafweging. De rechtszekerheid kan niet voorop staan, omdat de overheid geen beroep kan doen op eigen onrechtmatig nalaten. Bovendien zijn de belangen en de rechtszekerheid van de omwonenden onvoldoende meegewogen. In dit geval is sprake van een ernstige en voortdurende schending van de SMB-richtlijn en worden fundamentele rechten geschonden. In strijd met de SMB-richtlijn wordt de gezondheid van de mens en diens leefomgeving niet beschermd of verbeterd, maar dreigt deze te worden aangetast door de windturbines. Volgens eisers zijn er aanwijzingen voor een verband tussen windturbines en gezondheidsschade. Er zijn negatieve effecten door (laagfrequent) geluid, slagschaduw, lichthinder, visuele hinder en fijnstof.
- het standpunt van het college
9. De bestreden besluiten zijn genomen op 24 november 2021. Het college heeft het intrekkingsverzoek getoetst aan artikel 2.33 van de Wabo, in het bijzonder aan de intrekkingsgrond in het eerste lid, aanhef en onder a. Voor de indieners die volgens het college belanghebbende zijn, is het verzoek op inhoudelijke gronden afgewezen.
Primair stelt het college zich in de bestreden besluit op het standpunt dat de omgevingsvergunningen niet in strijd zijn met het Unierecht, omdat de milieueffecten van het windpark zijn beoordeeld en daarover een eigen afweging is gemaakt. Het college wijst op het milieueffectrapport voor het windpark en de beoordeling van de effecten van het voorkeursalternatief die daarin is gemaakt. In het akoestisch rapport bij het milieueffectrapport is niet alleen getoetst aan de norm van 47 dB Lden uit het Activiteitenbesluit, maar is ook de strengere contour voor 42 dB Lden bepaald. Binnen die laatste contour liggen slechts enkele woningen en binnen de 47 dB Lden-contour helemaal geen. Ten aanzien van slagschaduw is uit onderzoek gebleken dat enkele woningen binnen de norm uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling liggen. Daarom is in het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen voorgeschreven dat met mitigerende maatregelen (een stilstandsvoorziening) slagschaduw moet worden voorkomen op woningen binnen een straal van 1,5 km rond het windpark; dit is strenger dan de wettelijke norm. Volgens het college zijn de milieugevolgen dan ook uitvoerig onderzocht en is niet enkel volstaan met een verwijzing naar de normen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, maar is een eigen afweging gemaakt. Het college concludeert dat de omgevingsvergunningen daarom zelf niet in strijd zijn met het Unierecht en niet hoeven te worden ingetrokken. Het college wijst daarnaast nog op de wettelijke zorgplicht, waaraan vergunninghoudsters hoe dan ook moeten voldoen.
Subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat er op grond van het Unierecht geen verplichting is tot het intrekken van een onherroepelijk besluit. Het bevoegd gezag moet dat besluit wel opnieuw beoordelen als aan de criteria uit het Kühne & Heitz-arrest is voldaan. Volgens het college is niet voldaan aan het criterium dat het college naar nationaal recht bevoegd is om op het besluit terug te komen, omdat in dit geval geen sprake is van strijd met het Unierecht. De windturbinebepalingen zijn in strijd met het Unierecht, maar de daarop gebaseerde omgevingsvergunningen niet. Het college leidt dat af uit de tussenuitspraak Delfzijl. Bovendien is in dit geval een eigen afweging gemaakt en zijn de omgevingsvergunningen dus niet gebaseerd op de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling.
In de bestreden besluiten heeft het college – omdat mogelijk wel aan de andere criteria uit het arrest is voldaan – voor de volledigheid wel onderzocht welke belangen betrokken zijn bij het intrekkingsverzoek. Op grond van een belangenafweging concludeert het college dat het algemeen belang en het belang van vergunninghoudsters, mede gelet op de rechtszekerheid, in dit geval zwaarder wegen dan het belang van eisers bij intrekking van de omgevingsvergunningen. Voor het algemeen belang wijst het college op het belang van de opwekking van duurzame energie en CO2-reductie.
Primair stelt het college zich in de bestreden besluit op het standpunt dat de omgevingsvergunningen niet in strijd zijn met het Unierecht, omdat de milieueffecten van het windpark zijn beoordeeld en daarover een eigen afweging is gemaakt. Het college wijst op het milieueffectrapport voor het windpark en de beoordeling van de effecten van het voorkeursalternatief die daarin is gemaakt. In het akoestisch rapport bij het milieueffectrapport is niet alleen getoetst aan de norm van 47 dB Lden uit het Activiteitenbesluit, maar is ook de strengere contour voor 42 dB Lden bepaald. Binnen die laatste contour liggen slechts enkele woningen en binnen de 47 dB Lden-contour helemaal geen. Ten aanzien van slagschaduw is uit onderzoek gebleken dat enkele woningen binnen de norm uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling liggen. Daarom is in het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen voorgeschreven dat met mitigerende maatregelen (een stilstandsvoorziening) slagschaduw moet worden voorkomen op woningen binnen een straal van 1,5 km rond het windpark; dit is strenger dan de wettelijke norm. Volgens het college zijn de milieugevolgen dan ook uitvoerig onderzocht en is niet enkel volstaan met een verwijzing naar de normen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, maar is een eigen afweging gemaakt. Het college concludeert dat de omgevingsvergunningen daarom zelf niet in strijd zijn met het Unierecht en niet hoeven te worden ingetrokken. Het college wijst daarnaast nog op de wettelijke zorgplicht, waaraan vergunninghoudsters hoe dan ook moeten voldoen.
Subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat er op grond van het Unierecht geen verplichting is tot het intrekken van een onherroepelijk besluit. Het bevoegd gezag moet dat besluit wel opnieuw beoordelen als aan de criteria uit het Kühne & Heitz-arrest is voldaan. Volgens het college is niet voldaan aan het criterium dat het college naar nationaal recht bevoegd is om op het besluit terug te komen, omdat in dit geval geen sprake is van strijd met het Unierecht. De windturbinebepalingen zijn in strijd met het Unierecht, maar de daarop gebaseerde omgevingsvergunningen niet. Het college leidt dat af uit de tussenuitspraak Delfzijl. Bovendien is in dit geval een eigen afweging gemaakt en zijn de omgevingsvergunningen dus niet gebaseerd op de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling.
In de bestreden besluiten heeft het college – omdat mogelijk wel aan de andere criteria uit het arrest is voldaan – voor de volledigheid wel onderzocht welke belangen betrokken zijn bij het intrekkingsverzoek. Op grond van een belangenafweging concludeert het college dat het algemeen belang en het belang van vergunninghoudsters, mede gelet op de rechtszekerheid, in dit geval zwaarder wegen dan het belang van eisers bij intrekking van de omgevingsvergunningen. Voor het algemeen belang wijst het college op het belang van de opwekking van duurzame energie en CO2-reductie.
9.1.
In het verweerschrift en de nadere reacties van respectievelijk 8 juni 2023 en 2 januari 2025 neemt het college het volgende standpunt in.
Het college is nog altijd van mening dat in de omgevingsvergunningen een eigen afweging is gemaakt bij de beoordeling van geluid en slagschaduw. Volgens het college is er daarom geen strijd met het Unierecht en ligt een andere situatie voor dan in de hiervoor in 8.1 aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 18 september 2024. Het college verwijst op dit punt naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 juli 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:4180. Voor slagschaduw herhaalt het college dat een eigen, strengere norm is voorgeschreven. Voor geluid is in het milieueffectrapport onderzocht hoeveel woningen een geluidbelasting van meer dan 42 dB Lden hebben. Die strengere norm is bij de beoordeling betrokken, hoewel dat niet heeft geleid tot een expliciete overweging in de omgevingsvergunningen. Voor externe veiligheid is geen eigen afweging gemaakt, maar dat was volgens het college ook niet nodig. De normen uit het Activiteitenbesluit voor het plaatsgebonden risico sluiten aan bij het Besluit externe veiligheid inrichtingen en ook in het plan-mer voor de nieuwe windturbinebepalingen worden geen strengere normen voor externe veiligheid gehanteerd.
Voor zover geoordeeld wordt dat geen eigen afweging is gemaakt, stelt het college zich op het standpunt dat er in zoverre uitsluitend een nationaalrechtelijk gebrek aan de omgevingsvergunningen kleeft. Omdat er geen Unierechtelijk gebrek is, is er volgens het college geen bevoegdheid tot intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunningen.
Voor het geval wordt geoordeeld dat er toch sprake is van een Unierechtelijk gebrek, stelt het college subsidiair dat vervolgens aan de hand van de criteria uit het Kühne & Heitz-arrest moet worden beoordeeld of het besluit moet worden heroverwogen en er moet worden bezien of er bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding geven voor heroverweging. Als er strijd met het Unierecht is, is daarmee ook voldaan aan het criterium dat het bestuursorgaan naar nationaal recht bevoegd moet zijn om van het besluit terug te komen. Die bevoegdheid volgt uit artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Volgens het college heeft de Afdeling het tweede criterium in de uitspraken van 18 september 2024 zo uitgelegd dat degene die heeft verzocht om heroverweging zelf tegen het besluit moet hebben geprocedeerd. Volgens het college is dat in ieder geval voor de [naam eiser 1] het geval. Aan het derde criterium is volgens het college ook voldaan, omdat de stichting in de beroepsprocedure over het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen de strijdigheid met de SMB-richtlijn aan de orde heeft gesteld. Het vierde criterium is dat de betrokkene zich onmiddellijk tot het bestuursorgaan moet hebben gewend na van de rechtspraak van het Hof kennis te hebben genomen. Volgens het college is daar niet aan voldaan, omdat eisers het intrekkingsverzoek vijf maanden na het Nevele-arrest hebben ingediend. Ter zitting heeft het college gesteld dat het een termijn van maximaal drie maanden redelijk vindt.
Volgens het college zijn er geen bijzondere omstandigheden die het college tot heroverweging verplichten. Het gebrek is volgens het college procedureel en slechts tijdelijk van aard. Wat betreft dat laatste stelt het college dat het plan-mer voor de windturbinebepalingen inmiddels vergevorderd is en dat op 1 juli 2022 de Tijdelijke overbruggingsregeling windparken in werking is getreden, die volgens het college de eventuele strijdigheid van de omgevingsvergunningen met het Unierecht wegneemt. Verder gaat het volgens het college in dit geval niet om schendingen van fundamentele rechten of vrijheden. De mogelijke gezondheidsrisico’s van windturbines geven geen aanleiding voor intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunningen. Volgens het college houden de gezondheidsrisico’s geen verband met de eventuele strijd met het Unierecht vanwege de SMB-richtlijn. Daarnaast staat niet op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten vast dat de vergunde activiteit zodanige risico’s oplevert voor de gezondheid dat de omgevingsvergunningen moeten worden ingetrokken. De rechtszekerheid moet daarom volgens het college zwaarder wegen.
Voor zover geoordeeld wordt dat geen eigen afweging is gemaakt, stelt het college zich op het standpunt dat er in zoverre uitsluitend een nationaalrechtelijk gebrek aan de omgevingsvergunningen kleeft. Omdat er geen Unierechtelijk gebrek is, is er volgens het college geen bevoegdheid tot intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunningen.
Voor het geval wordt geoordeeld dat er toch sprake is van een Unierechtelijk gebrek, stelt het college subsidiair dat vervolgens aan de hand van de criteria uit het Kühne & Heitz-arrest moet worden beoordeeld of het besluit moet worden heroverwogen en er moet worden bezien of er bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding geven voor heroverweging. Als er strijd met het Unierecht is, is daarmee ook voldaan aan het criterium dat het bestuursorgaan naar nationaal recht bevoegd moet zijn om van het besluit terug te komen. Die bevoegdheid volgt uit artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Volgens het college heeft de Afdeling het tweede criterium in de uitspraken van 18 september 2024 zo uitgelegd dat degene die heeft verzocht om heroverweging zelf tegen het besluit moet hebben geprocedeerd. Volgens het college is dat in ieder geval voor de [naam eiser 1] het geval. Aan het derde criterium is volgens het college ook voldaan, omdat de stichting in de beroepsprocedure over het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen de strijdigheid met de SMB-richtlijn aan de orde heeft gesteld. Het vierde criterium is dat de betrokkene zich onmiddellijk tot het bestuursorgaan moet hebben gewend na van de rechtspraak van het Hof kennis te hebben genomen. Volgens het college is daar niet aan voldaan, omdat eisers het intrekkingsverzoek vijf maanden na het Nevele-arrest hebben ingediend. Ter zitting heeft het college gesteld dat het een termijn van maximaal drie maanden redelijk vindt.
Volgens het college zijn er geen bijzondere omstandigheden die het college tot heroverweging verplichten. Het gebrek is volgens het college procedureel en slechts tijdelijk van aard. Wat betreft dat laatste stelt het college dat het plan-mer voor de windturbinebepalingen inmiddels vergevorderd is en dat op 1 juli 2022 de Tijdelijke overbruggingsregeling windparken in werking is getreden, die volgens het college de eventuele strijdigheid van de omgevingsvergunningen met het Unierecht wegneemt. Verder gaat het volgens het college in dit geval niet om schendingen van fundamentele rechten of vrijheden. De mogelijke gezondheidsrisico’s van windturbines geven geen aanleiding voor intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunningen. Volgens het college houden de gezondheidsrisico’s geen verband met de eventuele strijd met het Unierecht vanwege de SMB-richtlijn. Daarnaast staat niet op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten vast dat de vergunde activiteit zodanige risico’s oplevert voor de gezondheid dat de omgevingsvergunningen moeten worden ingetrokken. De rechtszekerheid moet daarom volgens het college zwaarder wegen.
- wat vindt de rechtbank?
10. In de tussenuitspraak Delfzijl heeft de Afdeling geoordeeld dat de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling een plan of programma zijn in de zin van artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn en dat deze bepalingen het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlage II van Richtlijn 2011/92/EU (mer-richtlijn) genoemde windturbineparken. Daarom had voor de windturbinebepalingen een milieubeoordeling (plan-mer) moeten worden gemaakt op grond van de SMB-richtlijn.
10.1.
In de hiervoor onder 8.1 genoemde uitspraken van 18 september 2024 heeft de Afdeling geoordeeld over verzoeken om intrekking van omgevingsvergunningen voor windparken die al vóór de tussenuitspraak Delfzijl onherroepelijk zijn geworden. In deze uitspraken heeft de Afdeling een algemeen beoordelingskader gegeven voor de heroverweging en intrekking van onherroepelijke omgevingsvergunningen voor windparken in het licht van het Unierecht. De Afdeling heeft het beoordelingskader bevestigd in de uitspraak van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1862. Dit beoordelingskader geldt voor omgevingsvergunningen waarin het bevoegd gezag bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid en/of de gevolgen voor het milieu is uitgegaan van de rechtstreekse werking van de toen geldende windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, waarvoor is geoordeeld dat ten onrechte geen voorafgaande milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn is verricht. De Afdeling heeft in andere uitspraken geoordeeld over omgevingsvergunningen die zijn gebaseerd op door het bevoegd gezag gekozen eigen normen in plaats van op de windturbinebepalingen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1433, einduitspraak Windpark Delfzijl zuid uitbreiding).
Zijn de omgevingsvergunningen gebaseerd op de windturbinebepalingen of heeft het college een eigen afweging gemaakt?
11. De rechtbank beoordeelt eerst of in de omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 bij de beoordeling van de milieugevolgen is uitgegaan van de rechtstreekse werking van de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling of dat het college een eigen afweging heeft gemaakt.
De omgevingsvergunningen zijn verleend voor een type C-inrichting. Daarvoor golden destijds naast de omgevingsvergunning de windturbinebepalingen uit paragraaf 3.2.3 van het Activiteitenbesluit en paragraaf 3.2.3 van de Activiteitenregeling. Er is een gecombineerd milieueffectrapport (project-mer) gemaakt voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen. Bij de voorbereiding van de omgevingsvergunningen heeft het college op basis van het milieueffectrapport en de daarbij behorende rapporten onderzocht in hoeverre voor geluid, externe veiligheid en slagschaduw wordt voldaan aan de algemene regels voor windturbines uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling.
De omgevingsvergunningen zijn verleend voor een type C-inrichting. Daarvoor golden destijds naast de omgevingsvergunning de windturbinebepalingen uit paragraaf 3.2.3 van het Activiteitenbesluit en paragraaf 3.2.3 van de Activiteitenregeling. Er is een gecombineerd milieueffectrapport (project-mer) gemaakt voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen. Bij de voorbereiding van de omgevingsvergunningen heeft het college op basis van het milieueffectrapport en de daarbij behorende rapporten onderzocht in hoeverre voor geluid, externe veiligheid en slagschaduw wordt voldaan aan de algemene regels voor windturbines uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling.
11.1.
De rechtbank stelt vast dat voor slagschaduw in de omgevingsvergunningen niet uitsluitend is aangesloten bij de windturbinebepalingen. Uit artikel 3.12 van de Activiteitenregeling, in samenhang met artikel 3.14, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, zoals deze bepalingen destijds luidden, volgt dat een windturbine moet zijn voorzien van een automatische stilstandsvoorziening die de windturbine afschakelt als slagschaduw optreedt ter plaatse van gevoelige objecten, zoals woningen, voor zover de afstand tussen de windturbine en de gevoelige objecten minder dan 12 maal de rotordiameter bedraagt en gemiddeld meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan 20 minuten per dag slagschaduw kan optreden. Dit komt neer op maximaal 5 uur en 40 minuten slagschaduw per jaar.
In vergunningvoorschrift 3 is het volgende bepaald: “Het in gebruik nemen en houden van de windturbines is slechts toegestaan indien een stilstandsvoorziening is aangebracht in of op de turbines ter voorkoming van slagschaduw op woningen binnen een straal van 1,5 km rondom het windpark.” Dit is ook vastgelegd in artikel 4.3.6 van de planregels van het bestemmingsplan. Deze norm is strenger dan de norm in de Activiteitenregeling, omdat geen enkele slagschaduw op woningen mag worden veroorzaakt. Het college heeft toegelicht dat ook de recreatiewoningen nabij het windpark onder de werking van deze bepaling vallen. De planregels van het bestemmingsplan bevatten namelijk een andere, ruimere, definitie van “woning” dan de Activiteitenregeling (zie de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1947, r.o. 63.2).
In vergunningvoorschrift 3 is het volgende bepaald: “Het in gebruik nemen en houden van de windturbines is slechts toegestaan indien een stilstandsvoorziening is aangebracht in of op de turbines ter voorkoming van slagschaduw op woningen binnen een straal van 1,5 km rondom het windpark.” Dit is ook vastgelegd in artikel 4.3.6 van de planregels van het bestemmingsplan. Deze norm is strenger dan de norm in de Activiteitenregeling, omdat geen enkele slagschaduw op woningen mag worden veroorzaakt. Het college heeft toegelicht dat ook de recreatiewoningen nabij het windpark onder de werking van deze bepaling vallen. De planregels van het bestemmingsplan bevatten namelijk een andere, ruimere, definitie van “woning” dan de Activiteitenregeling (zie de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1947, r.o. 63.2).
11.2.
Voor externe veiligheid bevat het Activiteitenbesluit een norm voor het plaatsgebonden risico voor kwetsbare objecten en beperkt kwetsbare objecten van 10-6 respectievelijk 10-5 per jaar. De omgevingsvergunningen bevatten hierover geen voorschriften. Het college erkent dat op dit punt geen eigen afweging is gemaakt, maar acht dat in dit geval ook niet nodig. De rechtbank stelt gelet hierop vast dat op dit punt volledig is aangesloten bij de windturbinebepalingen en dat er in zoverre geen eigen afweging van het college aan de omgevingsvergunningen ten grondslag ligt.
11.3.
Voor geluid heeft het college gesteld dat in het akoestisch onderzoek bij het milieueffectrapport onderzoek is gedaan naar een strengere norm van 42 dB Lden en dat gemotiveerd is afgezien van het opnemen van die norm in de omgevingsvergunningen.
Uit de omgevingsvergunningen blijkt echter niet dat het college voor geluid een onderbouwde afweging heeft gemaakt. In de overwegingen van de besluiten is daar niets over vermeld. Nu een kenbare afweging van het college ontbreekt, moet er naar het oordeel van de rechtbank van worden uitgegaan dat in de omgevingsvergunningen aansluiting is gezocht bij de in het Activiteitenbesluit opgenomen normen van 47 dB Lden en 41 dB Lnight. De rechtbank concludeert op basis hiervan dat het college ook op dit punt geen eigen afweging heeft gemaakt.
Uit de omgevingsvergunningen blijkt echter niet dat het college voor geluid een onderbouwde afweging heeft gemaakt. In de overwegingen van de besluiten is daar niets over vermeld. Nu een kenbare afweging van het college ontbreekt, moet er naar het oordeel van de rechtbank van worden uitgegaan dat in de omgevingsvergunningen aansluiting is gezocht bij de in het Activiteitenbesluit opgenomen normen van 47 dB Lden en 41 dB Lnight. De rechtbank concludeert op basis hiervan dat het college ook op dit punt geen eigen afweging heeft gemaakt.
11.4.
Het voorgaande betekent dat zich in dit geval een situatie voordoet die vergelijkbaar is met de situatie in de uitspraken van de Afdeling van 18 september 2024. De rechtbank zal hierna daarom aansluiten bij dit beoordelingskader.
Zijn de omgevingsvergunningen in strijd met het Unierecht?
12. De Afdeling heeft in de uitspraken van 18 september 2024 geoordeeld dat de desbetreffende omgevingsvergunningen zelf weliswaar niet in strijd zijn met de SMB-richtlijn en de mer-richtlijn, maar dat zij desondanks toch niet verenigbaar zijn met het Unierecht (zie ECLI:NL:RVS:2024:3744, r.o. 17.1 en 17.2). De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen reden om hierover anders te oordelen dan de Afdeling heeft gedaan in de uitspraken van 18 september 2024. Dat betekent dat het betoog van eisers dat de omgevingsvergunningen zelf ook in strijd zijn met de SMB-richtlijn niet slaagt.
De rechtbank komt in lijn met de Afdeling tot de conclusie dat het Unierechtelijke gebrek dat in strijd met de SMB-richtlijn geen plan-mer is gemaakt voor de windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, doorwerkt in de omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 voor het windpark Oude Maas en dat deze omgevingsvergunningen om die reden niet verenigbaar zijn met het Unierecht. Het college heeft dit in de bestreden besluiten niet onderkend. De bestreden besluiten berusten in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Awb, niet op een deugdelijke motivering.
De rechtbank komt in lijn met de Afdeling tot de conclusie dat het Unierechtelijke gebrek dat in strijd met de SMB-richtlijn geen plan-mer is gemaakt voor de windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, doorwerkt in de omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 voor het windpark Oude Maas en dat deze omgevingsvergunningen om die reden niet verenigbaar zijn met het Unierecht. Het college heeft dit in de bestreden besluiten niet onderkend. De bestreden besluiten berusten in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Awb, niet op een deugdelijke motivering.
Moet de onverenigbaarheid met het Unierecht leiden tot intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunningen?
13. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 18 september 2024 (zie r.o. 17.5-17.7), volgt uit het Nevele-arrest en het Derrybrien-arrest van het Hof van 12 november 2019 (ECLI:EU:C:2019:955) niet dat onherroepelijke omgevingsvergunningen, die gelet op punt 95 van het Nevele-arrest niet verenigbaar zijn met het Unierecht, heroverwogen of ingetrokken moeten worden. Er bestaat verder ook geen Unierechtelijke regeling, bijvoorbeeld in de SMB-richtlijn of in de mer-richtlijn, op grond waarvan de omgevingsvergunningen zoals hier aan de orde, kunnen of moeten worden ingetrokken. Dat betekent niet dat dat er geen plicht kan zijn voor een bestuursorgaan om zulke vergunningen te heroverwegen en/of in te trekken. Uit het beginsel van de procedurele autonomie en vaste rechtspraak van het Hof volgt namelijk dat dan eerst moet worden gekeken of er een nationale regeling is die intrekking mogelijk maakt.
Zoals eisers terecht stellen is deze nationale regeling artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Op grond van die bepaling moet het bevoegd gezag de omgevingsvergunning intrekken als de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist. De rechtbank zal daarom beoordelen of de uitvoering van het Unierecht in dit geval vereist dat de met het Unierecht strijdige omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 worden ingetrokken, gelet op de uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag voortvloeiende beginselen van doeltreffendheid en loyale samenwerking. Daarbij is van belang dat op grond van vaste rechtspraak van het Hof overeenkomstig het rechtszekerheidsbeginsel het Unierecht niet eist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen van een besluit dat definitief is geworden na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen. Onder bepaalde voorwaarden of in bijzondere omstandigheden vereist de uitvoering van het Unierecht echter wel dat aan het rechtszekerheidsbeginsel geen doorslaggevend gewicht moet worden toegekend(zie ECLI:NL:RVS:2024:3744, r.o. 17.7).
Zoals eisers terecht stellen is deze nationale regeling artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Op grond van die bepaling moet het bevoegd gezag de omgevingsvergunning intrekken als de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist. De rechtbank zal daarom beoordelen of de uitvoering van het Unierecht in dit geval vereist dat de met het Unierecht strijdige omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 worden ingetrokken, gelet op de uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag voortvloeiende beginselen van doeltreffendheid en loyale samenwerking. Daarbij is van belang dat op grond van vaste rechtspraak van het Hof overeenkomstig het rechtszekerheidsbeginsel het Unierecht niet eist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen van een besluit dat definitief is geworden na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen. Onder bepaalde voorwaarden of in bijzondere omstandigheden vereist de uitvoering van het Unierecht echter wel dat aan het rechtszekerheidsbeginsel geen doorslaggevend gewicht moet worden toegekend(zie ECLI:NL:RVS:2024:3744, r.o. 17.7).
13.1.
In dit verband zijn de criteria uit het Kühne & Heitz-arrest van belang. Uit dit arrest volgt dat een bestuursorgaan op grond van het beginsel van loyale samenwerking verplicht is om een definitief geworden besluit op een verzoek daartoe opnieuw te onderzoeken om rekening te houden met de uitlegging die het Hof inmiddels aan relevante bepalingen van het Unierecht heeft gegeven. Dat moet als aan de volgende vier (cumulatieve) voorwaarden is voldaan:
1. Het bestuursorgaan moet naar nationaal recht bevoegd zijn om van dat besluit terug te komen;
2. Het in het geding zijnde besluit moet definitief zijn geworden als gevolg van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep;
3. Die uitspraak moet, gelet op latere rechtspraak van het Hof, berusten op een onjuiste uitlegging van het Unierecht, gegeven zonder dat het Hof is verzocht om een prejudiciële beslissing;
4. Betrokkene moet zich tot het bestuursorgaan hebben gewend onmiddellijk nadat hij van die rechtspraak kennis had genomen.
Als aan al deze voorwaarden is voldaan, moet het bestuursorgaan het besluit opnieuw onderzoeken om rekening te houden met de hiervoor genoemde uitlegging van het Hof. Aan de hand van de resultaten van dat heronderzoek zal het bestuursorgaan moeten bepalen of en in hoeverre het, zonder de belangen van derden te schaden, op het betrokken besluit moet terugkomen.
13.2.
De rechtbank overweegt dat, in tegenstelling tot wat het college heeft betoogd, aan de eerste voorwaarde is voldaan. Zoals hiervoor is geoordeeld, zijn de omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 niet verenigbaar met het Unierecht. Artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geeft het college naar nationaal recht de bevoegdheid om die reden de vergunningen in te trekken.
13.3.
Met betrekking tot de tweede voorwaarde heeft de Afdeling in de uitspraken van 18 september 2024 overwogen dat het Kühne & Heitz-arrest ziet op de situatie dat degene die heeft verzocht om heroverweging van het besluit ook degene is die daartegen eerder tot in hoogste rechterlijke instantie heeft geprocedeerd. Het Kühne & Heitz-arrest is niet relevant als degene die heeft verzocht om intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunning niet ook degene was die zelf tot bij de Afdeling tegen die omgevingsvergunning heeft geprocedeerd of als de omgevingsvergunning in het verleden niet in rechte is aangevochten (zie ECLI:NL:RVS:2024:3744, r.o. 17.9).
De omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 zijn met de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019 onherroepelijk geworden. Niet alle eisers hebben deelgenomen aan die beroepsprocedure, maar de [naam eiser 1] , [naam eiser 3] , [naam eiser 4] en [naam eiser 5] wel. Gelet hierop is ten aanzien van deze partijen ook aan de tweede voorwaarde voldaan.
De omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 zijn met de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019 onherroepelijk geworden. Niet alle eisers hebben deelgenomen aan die beroepsprocedure, maar de [naam eiser 1] , [naam eiser 3] , [naam eiser 4] en [naam eiser 5] wel. Gelet hierop is ten aanzien van deze partijen ook aan de tweede voorwaarde voldaan.
13.4.
Over de derde voorwaarde heeft de Afdeling in de uitspraken van 18 september 2024 overwogen dat het moet gaan om een uitspraak van de Afdeling die gelet op latere rechtspraak van het Hof, zoals het Nevele-arrest, berust op een onjuiste uitleg van het Unierecht. Vereist is dat in die uitspraak (bij exceptieve toetsing) is geoordeeld, of op basis van de beroepsgronden had moeten worden geoordeeld, over de verenigbaarheid van de windturbinebepalingen met de SMB-richtlijn zonder dat hierover prejudiciële vragen zijn gesteld aan het Hof. Dat betekent dat het moet gaan om een uitspraak van vóór de tussenuitspraak Delfzijl, omdat de Afdeling in die tussenuitspraak in navolging van het Nevele-arrest heeft geoordeeld dat de windturbinebepalingen een milieubeoordelingsplichtig plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn zijn en dat voor die windturbinebepalingen ten onrechte geen voorafgaande milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn heeft plaatsgevonden (zie ECLI:NL:RVS:2024:3744, r.o. 17.9).
Tussen partijen is niet in geschil dat aan deze voorwaarde is voldaan. Dit geldt ook hier echter slechts voor de eisers die aan de beroepsprocedure bij de Afdeling over het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen hebben deelgenomen.
13.5.
De rechtbank is van oordeel dat ook aan de vierde voorwaarde uit het Kühne & Heitz-arrest is voldaan. Deze voorwaarde houdt in dat betrokkene zich tot het bestuursorgaan moet hebben gewend onmiddellijk nadat hij van die rechtspraak kennis had genomen. Eisers hebben het intrekkingsverzoek ingediend op 1 december 2020, dus iets meer dan vijf maanden na het Nevele-arrest. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit worden beschouwd als “onmiddellijk”. De rechtbank houdt daarbij rekening met het feit dat eisers tijd nodig hebben gehad om kennis te nemen van het Nevele-arrest en de betekenis daarvan te bestuderen en om een intrekkingsverzoek voor de omgevingsvergunningen voor het windpark Oude Maas voor te bereiden, zoals eisers ter zitting hebben toegelicht.
13.6.
Op grond van het bovenstaande stelt de rechtbank vast dat aan alle voorwaarden uit het Kühne & Heitz-arrest is voldaan. Dit leidt tot de conclusie dat het college de omgevingsvergunningen moet heroverwegen en bepalen of deze vergunningen met toepassing van artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo moeten worden ingetrokken. De bestreden besluiten zijn in zoverre dan ook niet deugdelijk gemotiveerd en in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
In de bestreden besluiten heeft het college nog een belangenafweging gemaakt over de intrekking van de omgevingsvergunningen, die is aangevuld in het verweerschrift en de nadere reactie van 8 juni 2023. De rechtbank zal beoordelen of deze afweging aanleiding geeft om, ondanks het feit dat er sprake is van een motiveringsgebrek, de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten.
In de bestreden besluiten heeft het college nog een belangenafweging gemaakt over de intrekking van de omgevingsvergunningen, die is aangevuld in het verweerschrift en de nadere reactie van 8 juni 2023. De rechtbank zal beoordelen of deze afweging aanleiding geeft om, ondanks het feit dat er sprake is van een motiveringsgebrek, de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten.
13.7.
De rechtbank stelt voorop dat uit de rechtspraak van het Hof en de uitspraken van de Afdeling van 18 september 2024 volgt dat een heroverweging niet noodzakelijkerwijs tot gevolg heeft dat de vergunningen moeten worden ingetrokken. Anders dan eisers hebben betoogd, moet het bevoegd gezag een afweging maken waarin alle relevante belangen worden betrokken. De rechtszekerheid speelt daarin een grote rol.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op grond van de gemaakte belangenafweging tot de conclusie kunnen komen dat de omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 niet moeten worden ingetrokken. Het college mocht het belang van de rechtszekerheid zwaarder laten wegen dan de belangen van eisers. Eisers hebben gesteld dat het college zich niet op de rechtszekerheid kan beroepen, omdat de overheid de SMB-richtlijn niet goed heeft geïmplementeerd. Het gaat in dit geval echter om de rechtszekerheid van vergunninghoudsters. Zij hebben het windpark gebouwd nadat het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen door de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019 onherroepelijk zijn geworden. Het Unierechtelijke gebrek vindt zijn grondslag in het ontbreken van een plan-mer voor de windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Dit gebrek is voornamelijk procedureel van aard. Bovendien is er een plan-mer in voorbereiding om het gebrek te herstellen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 18 september 2024, volgt uit het Nevele-arrest en de tussenuitspraak Delfzijl niet dat de inhoudelijke milieunormering die was neergelegd in de windturbinebepalingen op zichzelf onverenigbaar was met het Unierecht. Verder is van belang dat naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is van een schending van fundamentele rechten van eisers. Voor zover eisers hebben betoogd dat dit het geval is vanwege de gezondheidseffecten van de windturbines, overweegt de rechtbank dat er geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten zijn die inhouden dat windturbines zoals hier aan de orde onaanvaardbare gezondheidseffecten veroorzaken.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op grond van de gemaakte belangenafweging tot de conclusie kunnen komen dat de omgevingsvergunningen van 2 oktober 2017 niet moeten worden ingetrokken. Het college mocht het belang van de rechtszekerheid zwaarder laten wegen dan de belangen van eisers. Eisers hebben gesteld dat het college zich niet op de rechtszekerheid kan beroepen, omdat de overheid de SMB-richtlijn niet goed heeft geïmplementeerd. Het gaat in dit geval echter om de rechtszekerheid van vergunninghoudsters. Zij hebben het windpark gebouwd nadat het bestemmingsplan en de omgevingsvergunningen door de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019 onherroepelijk zijn geworden. Het Unierechtelijke gebrek vindt zijn grondslag in het ontbreken van een plan-mer voor de windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Dit gebrek is voornamelijk procedureel van aard. Bovendien is er een plan-mer in voorbereiding om het gebrek te herstellen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 18 september 2024, volgt uit het Nevele-arrest en de tussenuitspraak Delfzijl niet dat de inhoudelijke milieunormering die was neergelegd in de windturbinebepalingen op zichzelf onverenigbaar was met het Unierecht. Verder is van belang dat naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is van een schending van fundamentele rechten van eisers. Voor zover eisers hebben betoogd dat dit het geval is vanwege de gezondheidseffecten van de windturbines, overweegt de rechtbank dat er geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten zijn die inhouden dat windturbines zoals hier aan de orde onaanvaardbare gezondheidseffecten veroorzaken.
Conclusie en gevolgen
14. De beroepen zijn gegrond, omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 3:46 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. De rechtbank laat echter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand. Op dit punt verwijst de rechtbank naar wat onder 13.7 is overwogen. Dit betekent dat de afwijzing van het intrekkingsverzoek van eisers in stand blijft en dat de omgevingsvergunningen voor het windpark Oude Maas van 2 oktober 2017 blijven gelden.
15. Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Aan eisers is twee keer griffierecht in rekening gebracht voor de behandeling van hun beroepen. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van samenhangende besluiten als bedoeld in artikel 8:41, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat de griffier ten onrechte twee keer griffierecht heeft geheven in plaats van één keer. De griffier zal het te veel betaalde griffierecht terugbetalen.
15. Eisers krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De rechtbank beschouwt de zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Dat betekent dat de zaken voor de vergoeding van de rechtsbijstandskosten worden beschouwd als één zaak. De vergoeding bedraagt € 1.814,-, omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 24 november 2021;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eisers moet vergoeden;
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 24 november 2021;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers;
- bepaalt dat de griffier het betaalde griffierecht in zaak ROT 21/5999 aan eisers terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzitter, en mr. C. Vogtschmidt en mr. T.M.J. Smits, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2025.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:411. Van de indiener van het beroepschrift wordt door de griffier een griffierecht geheven.
(…)
3. Indien het een beroepschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten dan wel van twee of meer indieners tegen hetzelfde besluit betreft, is eenmaal griffierecht verschuldigd. Dit griffierecht is gelijk aan het hoogste van de bedragen die bij toepassing van het tweede lid verschuldigd zouden zijn geweest.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.11. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
e. 1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
(…).
(…).
Artikel 2.331. Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover:
a. de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist;
b. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien door toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast;
c. dat nodig is ter uitvoering van een verzoek als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid, tweede volzin, onder a, of een aanwijzing als bedoeld in artikel 2.34, eerste lid;
d. de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
e. deze van rechtswege is verleend, indien deze betrekking heeft op een activiteit die ontoelaatbaar ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of dreigt te hebben en toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder c, daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
f. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien de inrichting een stortplaats als bedoeld in artikel 8.47 van de Wet milieubeheer of een afvalvoorziening als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is: indien de stortplaats of afvalvoorziening krachtens paragraaf 8.2 van die wet voor gesloten is verklaard;
g. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, in gevallen die in het betrokken wettelijk voorschrift zijn aangegeven.
(…)
Besluit proceskosten bestuursrechtArtikel 11. Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
(…)
Artikel 21. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:
a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;
(…)
(…)
Artikel 31. Samenhangende zaken worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak.
2. Samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.