ECLI:NL:RBROT:2025:6203

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 24/6027 en ROT 24/6028

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 mei 2025 in de zaken tussen

1. [naam eiseres 1] .uit [plaats] , eiseres (zaaknummer ROT 24/6027),

2. [naam eiseres 2] .,uit [plaats] , eiseres (zaaknummer ROT 24/6028),

hierna samen te noemen: eisers

(gemachtigde: mr. A. Schreijenberg),

de burgemeester van Rotterdam, de burgemeester

(gemachtigde: mr. B.S. Jaasma).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afgifte van een noodbevel door de burgemeester, waardoor de bedrijven van eisers en het bijbehorende terrein voor de duur van twee weken werden gesloten. De burgemeester heeft met een nader besluit het noodbevel verlengd met twee weken. Eisers zijn het niet eens met beide besluiten. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afgifte van het noodbevel en de verlenging daarvan.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester een noodbevel mocht afgeven voor de sluiting van de bedrijven en het terrein. De rechtbank komt echter ook tot het oordeel dat de burgemeester onterecht is overgegaan tot verlenging van het noodbevel. Eisers krijgen dus deels gelijk en het beroep is dus gegrond. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

Procesverloop

2. Met het besluit van 13 oktober 2023 (noodbevel) heeft de burgemeester besloten de bedrijfspanden en het bijbehorende terrein aan de [naam locatie] 20, 22, 26 en 30 in Rotterdam, kadastraal omschreven als perceel [perceelnummer 1] en aansluitend perceel [perceelnummer 2] (hierna: het terrein), met onmiddellijke ingang te sluiten voor de duur van twee weken.

2.1.

Met het besluit van 26 oktober 2023 (verlenging noodbevel) heeft de burgemeester besloten de sluiting van het terrein te verlengen met twee weken.

2.2.

Eisers hebben tegen (de verlenging van) het noodbevel bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft de verzoeken met de uitspraak van 9 november 2023 afgewezen (ROT 23/7197, ROT 23/7198, ROT 23/7199 en ROT 23/7200).

2.3.

De burgemeester heeft op 3 november 2023 het noodbevel ingetrokken en de sluiting van het terrein opgeheven.

2.4.

Met het bestreden besluit van 8 mei 2024 op de bezwaren van eisers is de burgemeester bij het noodbevel en de verlenging van het noodbevel gebleven.

2.5.

De burgemeester heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

2.6.

De rechtbank heeft de beroepen gezamenlijk op 7 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] namens [naam eiseres 2] . ( [naam eiseres 2] ), de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van de burgemeester en mr. M. Rolle namens de burgemeester. In de zaak ROT 24/5790^[1]die gevoegd op zitting is behandeld zijn daarnaast verschenen: [persoon B] namens [naam bedrijf 1] . ( [naam bedrijf 1] ) en de gemachtigde van eisers in die zaak mr. M.A.D. Bol.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. [naam eiseres 1] . ( [naam eiseres 1] ) en [naam eiseres 2] maken ieder gebruik van een deel van het terrein en de opstallen. De bedrijfsactiviteiten van [naam eiseres 1] bestaan uit het ontwerpen en bouwen van kwaliteitsschepen. [naam eiseres 2] is een bedrijf dat zich specialiseert in het op maat maken van zware staalconstructies met name voor de offshore-industrie. [naam eiseres 1] en [naam eiseres 2] huren de door hen gebruikte delen van het terrein en de opstallen daarop van [naam bedrijf 2] . ( [naam bedrijf 2] ), onderdeel van [naam bedrijf 1] .

3.1.

Uit de politierapportage ‘Spoedsluiting’ van 12 oktober 2023 blijkt dat de politie op 12 oktober 2023 omstreeks 04.15 uur een melding kreeg over een verdachte situatie bij het terrein waar eisers zijn gevestigd aan de [naam locatie] in Rotterdam. Via cameratoezicht werd gezien dat twee personen bij verschillende ramen van het pand naar binnen keken. Uiteindelijk klom één persoon ter hoogte van de brievenbussen over het hek bij [adres] in Rotterdam. Terwijl deze persoon op het terrein bij het pand stond en de andere persoon op de [naam locatie] werd via cameratoezicht gezien dat er een voorwerp werd overhandigd. Bij aankomst van de politie op de [naam locatie] werd na controle één persoon (G.) aangehouden. Deze droeg op dat moment een tas, waarin een (fascia) explosief werd aangetroffen. Het explosief bevatte flitspoeder met een (bruto)gewicht van 1300 gram (ter vergelijking: een Cobra 6 bevat tussen de 25 en 30 gram flitspoeder). De andere persoon werd niet meer aangetroffen.

Uit de politierapportage van 12 oktober 2023 komt ook naar voren dat de heer [persoon B] , die betrokken is bij de onderneming [naam bedrijf 1] . en ook op het terrein gevestigd is, mogelijk in verband kan worden gebracht met een persoon met antecedenten op het gebied van (hard)drugshandel en witwassen.

3.2.

Uit de aanvullende politierapportage (deel 1) van 13 oktober 2023 blijkt dat op 13 oktober 2023 een verdachte persoon (S.) op een muurtje ter hoogte van [adres] in Rotterdam werd aangetroffen. Deze persoon had een gele plastic tas bij zich waarin, bij controle een (fascia) explosief werd aangetroffen. Het explosief bevatte 1000 gram flitspoeder. Bij deze persoon werd ook een aansteker aangetroffen, maar geen rookwaren. Zowel G. (zie 3.1) als S. komen voor in de politiesystemen.

3.3.

Naar aanleiding van deze politie-informatie heeft de burgemeester besloten dat het bedrijventerrein met bijbehorende opstallen waar eisers met hun bedrijven zijn gevestigd met onmiddellijke ingang moet worden gesloten.

3.4.

Uit de aanvullende politierapportage (deel 2) van 23 oktober 2023 blijkt dat op 14 oktober 2023 omstreeks 01:30 uur een explosief op het terrein waar eisers zijn gevestigd is afgegaan. Hierdoor is het rolluik van een loods beschadigd. Via cameratoezicht werd gezien dat voorafgaand aan de explosie, een persoon meerdere keren langs het pand van eisers loopt. Kort na de explosie werd deze persoon aangehouden.

3.5.

In de bestuurlijke rapportage van 26 oktober 2023 is nader uiteengezet dat en waarom bij de politie het vermoeden bestaat dat [persoon B] mogelijk banden heeft met (de internationale) cocaïnehandel.

3.6.

Naar aanleiding van de aanvullende politie-informatie heeft de burgemeester besloten dat het terrein en de opstallen nog twee weken gesloten dienen te blijven, tot 10 november 2023.

3.7.

Eisers hebben zowel tegen het noodbevel als de verlenging van het noodbevel een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is afgewezen omdat in een eerdere voorlopige voorzieningenprocedure ingesteld door [naam bedrijf 1] en [naam bedrijf 2] betreffende dezelfde besluiten een voorlopige voorziening is getroffen (ROT 23/6866, ROT 23/6877 en ROT 23/7169). De verlenging van het noodbevel is door de voorzieningenrechter geschorst met ingang van 6 november 2023, 12:00 uur. Daarom hadden eisers geen belang meer bij het treffen van een voorlopige voorziening.

3.8.

Met het besluit van 3 november 2023 heeft de burgemeester het noodbevel opgeheven, na overleg met [naam bedrijf 1] en [naam bedrijf 2] over concrete beveiligingsmaatregelen.

Standpunt eisers

4. Eisers betogen dat de burgemeester ten onrechte tot het afgeven van het noodbevel en de verlenging van het noodbevel is overgegaan. Eisers voeren daartoe aan dat de burgemeester zijn besluit heeft gestoeld op onvoldoende onderzoek. Ten aanzien van het noodbevel kunnen eisers nog volgen dat het tijdsverloop tussen de incidenten en het noodbevel maakt dat geen uitputtend en diepgravend onderzoek heeft plaatsgevonden. Ten aanzien van de verlenging van het noodbevel is de motivering van de burgemeester dat de dreigingssituatie ongewijzigd is onvoldoende om de verlenging te rechtvaardigen. Daarnaast heeft de burgemeester in strijd met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel gehandeld door onvoldoende de belangen van eisers te onderzoeken en af te wegen. Eisers nemen het de burgemeester kwalijk dat er met hen geen contact is opgenomen. Door de sluiting hebben eisers financiële schade opgelopen in de vorm van opdrachten die niet op de gewenste manier uitgevoerd konden worden, en imagoschade opgelopen. Het noodbevel en de verlenging daarvan hebben eisers buitenproportioneel getroffen. Verder heeft de burgemeester onvoldoende gekeken naar de inzet van minder vergaande instrumenten en daarmee onvoldoende rekening gehouden met de subsidiariteit van de maatregel. De stellingen die de burgemeester inneemt bijvoorbeeld over de ineffectiviteit van cameratoezicht zijn onvoldoende gemotiveerd.

Beoordelingskader

5. De burgemeester heeft het noodbevel (en het besluit tot verlenging ervan) gebaseerd op artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet. Dit wetsartikel bepaalt dat de burgemeester, in geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd is alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Artikel 175 van de Gemeentewet biedt de burgemeester dus de bevoegdheid om in het geval van een noodsituatie die een zeer ernstige inbreuk maakt op de openbare orde en veiligheid in de gemeente, snel en adequaat te handelen. Wat een noodsituatie is, kan zeer verschillend zijn en moet per geval worden beoordeeld.

6. Volgens vaste rechtspraak^[2]van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) impliceert het criterium ‘ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden’ dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft. De rechter dient te beoordelen of de burgemeester, op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Bij deze toetsing moet worden uitgegaan van de informatie die de burgemeester op dat moment ter beschikking kon staan. Daarbij geldt als voorwaarde dat het noodbevel aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit voldoet. Bij subsidiariteit gaat het om de vraag of er minder verstrekkende middelen voorhanden zijn. Bij proportionaliteit gaat het om de vraag of het noodbevel niet verder gaat dan strikt noodzakelijk is.

Mocht de burgemeester overgaan tot de afgifte van een noodbevel inhoudende de sluiting van het terrein gedurende twee weken (besluit van 13 oktober 2023)?

7. De rechtbank constateert allereerst dat eisers ten aanzien van het noodbevel van 13 oktober 2023 zich enkel op het standpunt stellen dat de burgemeester onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eisers en daarmee het proportionaliteitsbeginsel heeft geschonden. De bevoegdheid tot het opleggen van het (eerste) noodbevel en de subsidiariteit daarvan is niet tussen partijen in geschil.

8. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester bij de afgifte van het eerste noodbevel voldoende rekening heeft gehouden met de proportionaliteit van de sluiting. De burgemeester is overgegaan tot afgifte van het noodbevel na meerdere incidenten bij het terrein. Uit de bestuurlijke rapportages van de politie van 12 en 13 oktober 2023 blijkt dat zowel op 12 oktober 2023 als op 13 oktober 2023 verdachten zijn aangetroffen bij het terrein met (zware) explosieven op zak. De burgemeester heeft vervolgens over mogen gaan tot de spoedsluiting. Bij een spoedsluiting hoeven de belangen van de betrokkenen niet (gelijk) in kaart te worden gebracht.^[3]Bovendien kan uit de stukken niet worden opgemaakt dat de burgemeester in de acute situatie van destijds al zicht had op de aanwezigheid van huurders. De periode van de spoedsluiting kan gebruikt worden om nader onderzoek te doen en de belangen van alle betrokkenen in kaart te brengen. Een noodbevel mag echter niet verder gaan dan strikt noodzakelijk. In dat kader vindt de rechtbank de termijn van twee weken van het noodbevel niet buiten proportioneel. De beroepsgrond slaagt niet.

Mocht de burgemeester overgaan tot verlenging van het noodbevel (besluit 26 oktober 2023)?

9. Ten aanzien van de bevoegdheid van de burgemeester tot het nemen van het verlengingsbesluit overweegt de rechtbank allereerst als volgt. Uit de aanvullende bestuurlijke rapportage van de politie van 23 oktober 2023 is gebleken dat, ondanks de sluiting, op 14 oktober 2023 omstreeks 01:30 uur toch een explosief is afgegaan bij het terrein. Ook heeft de politie in de aanvullende bestuurlijke rapportage van 26 oktober 2023 uiteengezet dat [persoon B] in verband wordt gebracht met een strafrechtelijk onderzoek naar financiële transacties. Deze informatie heeft de burgemeester aan het verlengingsbesluit ten grondslag gelegd, naast de eerder uitgebrachte bestuurlijke rapportages. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester zich onder deze omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake was van ernstige vrees voor (verdere) ernstige wanordelijkheden. De rechtbank vindt het daarbij van belang dat er meerdere incidenten in korte tijd hebben plaatsgevonden nabij het terrein. Nadat twee dagen achter elkaar personen met explosieven waren aangehouden, is op
14 oktober 2023 tijdens de spoedsluiting alsnog een explosief afgegaan bij het terrein. Deze omstandigheden, in combinatie met het nog lopende onderzoek naar de achtergrond van de explosie, maken dat de rechtbank tot het oordeel komt dat de burgemeester nog steeds mocht uitgaan van een dreiging. De rechtbank acht de verstreken twee weken tussen de gebeurtenissen en het verlengingsbesluit ook niet dermate lang dat van de politie al meer concrete, dan wel meer complete, onderzoeksresultaten hoefden te worden verwacht. De informatie die de burgemeester op het moment van het nemen van het verlengingsbesluit ter beschikking stond was naar het oordeel van de rechtbank dus voldoende om de ernstige vrees voor (verdere) ernstige wanordelijkheden te rechtvaardigen.

10. Desalniettemin komt de rechtbank tot het oordeel dat het verlengingsbesluit van
26 oktober 2023 niet in stand kan blijven en dat de burgemeester ook niet heeft kunnen besluiten dit verlengingsbesluit in stand te laten. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

10.1.

Op de zitting is de grond van eisers dat hun belangen onvoldoende bij de besluitvorming zijn betrokken nader ingevuld. Eisers hebben verklaard dat de communicatie over het noodbevel en de verlenging daarvan via [naam bedrijf 1] is gegaan. Op geen enkel moment heeft de burgemeester zelf contact opgenomen met eisers, die een deel van het terrein en de opstallen huren. De gemachtigde van [naam bedrijf 1] en [naam bedrijf 2] heeft op de zitting verklaard dat al ten tijde van het eerste noodbevel, dan wel het eerste verzoek om een voorlopige voorziening melding is gemaakt van de huurders en hun namen aan de burgemeester zijn toegestuurd. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de belangen van de huurders gelijk kunnen worden gesteld met de belangen van de eigenaar van het terrein en dat op die manier de belangen van eisers zijn meegewogen. Ook wijst de burgemeester er in het bestreden besluit op dat eisers in de voorlopige voorzieningenprocedure tegen de primaire besluiten en in bezwaar hun belangen naar voren hebben kunnen brengen.

10.2.

De rechtbank vindt dat de burgemeester de belangen van eisers onvoldoende heeft onderzocht en meegewogen in de voorbereiding en bij het nemen van het verlengingsbesluit. Zoals eisers op de hoorzitting in bezwaar naar voren hebben gebracht en de rechtbank ook blijkt uit de haar ambtshalve bekende stukken in de zaak ROT 24/5790 is in ieder geval al in het verzoek om een voorlopige voorziening van [naam bedrijf 2] van 17 oktober 2023 expliciet melding gemaakt van huurders van het terrein en de opstallen en zijn daarbij hun namen genoemd. In de ook tot de onderliggende stukken van deze zaak behorende zienswijze van 25 oktober 2023 hebben [naam bedrijf 1] en [naam bedrijf 2] nogmaals op de huurders gewezen. Desondanks heeft de burgemeester geen onderzoek gedaan naar de situatie van de huurders (en bijvoorbeeld onderzocht of het mogelijk was de door hen gebruikte delen van het terrein en de opstallen weer te openen) en de huurders ook niet om hun zienswijze op de voorgenomen verlenging van de sluiting gevraagd. Het verlengingsbesluit is ook niet aan hen toegezonden, maar zij zijn daarmee bekend geraakt via [naam bedrijf 1] . Hoewel er ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden bestond waardoor de belangen van eisers mogelijk niet zouden opwegen tegen het belang van de openbare orde, betekent dit niet dat de burgemeester de belangen van eisers niet in kaart hoefde te brengen. Door de belangen van eisers gelijk te stellen met de belangen van de eigenaar van het terrein, dan wel met de belangen van [naam bedrijf 1] , heeft de burgemeester miskend dat deze belangen wel degelijk van elkaar kunnen verschillen. In het verlengingsbesluit is onder andere in het kader van de proportionaliteit meegewogen dat [naam bedrijf 1] een deel van haar werkzaamheden tijdelijk kon verplaatsen en dat hiermee een deel van het werk kon worden hervat. Op de zitting hebben eisers verklaard dat dit bijvoorbeeld niet geldt voor [naam eiseres 1] aangezien zij de gehuurde opstal en het terrein gebruikt als scheepswerf en deze bedrijfsactiviteiten niet kunnen worden verplaatst. Door de belangen van eisers niet te onderzoeken en mee te wegen bij het verlengingsbesluit is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Dat eisers in de (door hen zelf geïnitieerde) voorlopige voorziening- en bezwaarprocedures alsnog hun belangen naar voren hebben kunnen brengen, maakt dit niet anders, nu de verlenging van de sluiting op dat moment al was geëffectueerd. De niet nader gemotiveerde conclusie van de burgemeester in het bestreden besluit dat wat eisers in de genoemde procedures naar voren hebben gebracht niet tot het oordeel leidt dat het noodbevel niet verlengd had mogen worden en dat eisers daarom niet zijn benadeeld doordat zij voorafgaand aan het verlengingsbesluit zijn gepasseerd, kan – gelet op wat hiervoor is overwogen – geen stand houden. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen.

11. Al op grond van het voorgaande zijn de beroepen gegrond. Wat eisers verder nog hebben aangevoerd, hoeft niet meer te worden besproken.

Conclusie en gevolgen

12. De beroepen tegen het bestreden besluit zijn gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit zal worden vernietigd voor zover dat ziet op de verlenging van het noodbevel van
26 oktober 2023. Nu er naar het oordeel van de rechtbank geen andere mogelijkheid overblijft dan het herroepen van het primaire besluit van 26 oktober 2023 voor zover dit eisers betreft, zal de rechtbank met het oog op finale geschilbeslechting zelf in de zaak voorzien en dit verlengingsbesluit herroepen. Het is aan partijen om in overleg te treden over de gevolgen van deze uitspraak, gelet op de omstandigheid dat de sluiting heeft voortgeduurd tot 3 november 2023.

13. Omdat de beroepen gegrond zijn moet de burgemeester het griffierecht aan ieder van eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eisers hebben in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,-. De rechtbank beschouwt de zaken als samenhangende zaken zoals bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De zaken worden daarom beschouwd als één zaak.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 8 mei 2024 voor zover dat ziet op het verlengingsbesluit van 26 oktober 2023;

- herroept het verlengingsbesluit van 26 oktober 2023 voor zover dit eisers betreft en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;

- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 371,- aan ieder van eisers moet vergoeden;

- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van
mr.W.D.F. Oskam, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2025.

griffier

De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.