Uitspraak
201901852/1/A3.
Datum uitspraak: 9 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de burgemeester van Nijmegen,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), onbekende verblijfplaats,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 februari 2019 in zaak nr. 18/6505 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft de burgemeester een noodbevel aan [appellant sub 2] gegeven.
Bij besluit van 4 december 2018 heeft de burgemeester het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij de uitspraak van 7 februari 2019 (hierna: de aangevallen uitspraak) heeft de rechtbank:
- het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard;
- het besluit van 4 december 2018 vernietigd;
- het besluit van 15 augustus 2018 herroepen;
- bepaald dat het noodbevel van toepassing is op de [locatie];
- bepaald dat het noodbevel op 4 april 2019 eindigt;
- bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 4 december 2018.
De uitspraak van de rechtbank is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester en [appellant sub 2] ieder voor zich hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, bij uitspraak van 5 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2671, het verzoek tot beperkte kennisneming van een brief van de burgemeester van 17 september 2018 aan de rechtbank Gelderland gerechtvaardigd geacht.
[appellant sub 2] heeft geen toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
De burgemeester en [appellant sub 2] hebben ieder voor zich een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 9 maart 2020 behandeld, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.J.T. Brunenberg en mr. S.J.C. Hendriks, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. V.M. Weski, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 2A] woonde met zijn gezin aan de [locatie] in Nijmegen. Dit gezin bestaat uit [appellant sub 2A], zijn echtgenote en hun twee minderjarige kinderen. Bij het besluit van 15 augustus 2018 heeft de burgemeester met toepassing van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet een noodbevel gegeven en [appellant sub 2] bevolen om:
- het perceel en het pand aan de [locatie] met de gezinsleden met onmiddellijke ingang te verlaten;
- het pand te sluiten en zichtbaar gesloten te houden;
- zich te onthouden van zichtbaar en kenbaar verblijf in de gemeente Nijmegen.
Daarnaast heeft de burgemeester besloten om spoedeisende bestuursdwang toe te passen en het pand zichtbaar te laten sluiten.
1.1. Aan het noodbevel heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat er een ernstige vrees is voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden bij de woning van [appellant sub 2]. Daaraan heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat hij in het zogeheten driehoeksoverleg is geïnformeerd over de zeer ernstige situatie rondom de woning van [appellant sub 2]. Er zijn bedreigingen tegen [appellant sub 2A] geuit door vermoedelijk leden van een zware criminele organisatie. Bij de politie zijn uit de buurt meldingen binnengekomen over het feit dat twee personen in een auto in de omgeving van de woning hebben gepost. Bij een controle van de auto door de politie is gebleken dat die was gestolen en was voorzien van een valse kentekenplaat. In de auto zijn een automatisch wapen met geluiddemper en extra munitie aangetroffen. De twee personen in de auto zijn aangehouden. Ook na deze aanhouding hebben zich verdachte personen opgehouden in de onmiddellijke omgeving van de woning. De politie vermoedt dat zij de woning aan het observeren waren met het oog op het plegen van een ernstig geweldsmisdrijf. Ook vermoedt de politie dat de dreigende situatie rondom de woning verband houdt met het bedrijf van [appellant sub 2A]. Dat bedrijf heeft communicatie- en traceermiddelen aangeboden in het georganiseerde criminele circuit. Deze middelen zijn gekraakt, waardoor informatie die voor criminelen belastend is, bekend is geworden. De politie heeft te kennen gegeven dat de situatie zo ernstig is, dat alleen speciale politieteams naar de woning kunnen gaan. Niet alleen politieagenten, maar ook personen in de omgeving lopen groot gevaar beschoten te worden, aldus nog altijd de burgemeester. In het noodbevel heeft de burgemeester geen termijn opgenomen, omdat niet duidelijk is wanneer het gevaar van beschieting is geweken.
1.2. Bij het besluit van 4 december 2018 heeft de burgemeester het noodbevel gehandhaafd en daarbij bepaald dat het noodbevel drie maanden na dit besluit wordt heroverwogen. Aan dit besluit heeft de burgemeester bestuurlijke rapportages van de politie van 2 oktober 2018 en 2 november 2018 ten grondslag gelegd.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de informatie in de bestuurlijke rapportages de ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden rechtvaardigt. De burgemeester heeft daarom gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid om een noodbevel te geven. Verder is het noodbevel niet in strijd met het subsidiariteitsbeginsel. De burgemeester heeft voldoende gemotiveerd dat er geen andere maatregelen getroffen kunnen worden om de veiligheid van betrokkenen te garanderen. Het noodbevel is wel in strijd met het proportionaliteitsbeginsel. De daarin opgenomen verblijfsontzegging had niet voor het gehele grondgebied van de gemeente mogen worden opgelegd, omdat de noodzaak daartoe niet uit de bestuurlijke rapportages volgt. Daarmee wordt een te grote inbreuk gemaakt op het recht op bewegingsvrijheid. Dat het verblijf in de gemeente niet is toegestaan alleen als dat zichtbaar en kenbaar gebeurt, maakt dat niet anders. Het noodbevel had ook niet voor een onbepaalde duur mogen worden gegeven. Dat het noodbevel na drie maanden na het besluit van 4 december 2018 wordt heroverwogen maakt deze maatregel niet proportioneel en biedt ook geen rechtszekerheid. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en bepaald dat het noodbevel alleen van toepassing is op de [locatie] en op 4 april 2019 eindigt.
Hoger beroepen
3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om het noodbevel te geven. De ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden was op basis van de beschikbare informatie niet gerechtvaardigd. Bovendien waren ten tijde van het besluit van 15 augustus 2018 reeds twee weken verstreken na zijn melding op 30 juli 2018 dat zich in de omgeving van zijn woning verdachte personen ophouden. Ook betoogt [appellant sub 2] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd dat er geen andere maatregelen mogelijk waren om de veiligheid van alle betrokkenen te garanderen. Zo had hij op vrijwillige basis en zonder publiciteit op een andere plek kunnen gaan wonen, zodat zijn kinderen naar dezelfde school konden blijven gaan.
3.1. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verblijfsontzegging in het noodbevel niet van toepassing had mogen zijn voor het gehele grondgebied van de gemeente. Daartoe voert de burgemeester aan dat het gevaar van een beschieting te maken heeft met de persoon [appellant sub 2A] en niet met zijn woning. Bovendien houdt de verblijfsontzegging geen absoluut verbod in om in de gemeente te verblijven, maar alleen om dat zichtbaar en kenbaar te doen.
3.2. Verder betogen de burgemeester en [appellant sub 2] dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat het noodbevel op 4 april 2019 eindigt. Daartoe voert de burgemeester van zijn kant aan dat in het noodbevel geen termijn hoeft te worden gesteld. Dit volgt volgens de burgemeester uit de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BG9795. Dat het noodbevel na drie maanden heroverwogen wordt, zoals in het besluit van 4 december 2018 is neergelegd, doet recht aan het proportionaliteitsbeginsel. De rechtbank heeft niet gemotiveerd waarom het gevaar van een beschieting na 4 april 2019 is geweken. Door te overwegen dat hij alleen op basis van nieuwe informatie een nieuw noodbevel mag geven, ziet de rechtbank eraan voorbij dat hij reeds op basis van de beschikbare informatie een noodbevel voor onbepaalde duur heeft kunnen geven. [appellant sub 2] van zijn kant voert aan dat de duur van het noodbevel tot 4 april 2019 te lang is. Hij wijst erop dat het noodbevel reeds vanaf 15 augustus 2018 van kracht was.
Wettelijk kader
3.3. Artikel 2, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) luidt: "Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet."
Artikel 3, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind luidt: "Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging."
Artikel 10, eerste lid, van de Grondwet luidt: Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.
Artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet luidt: "In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken."
Beoordeling door de Afdeling
- Beoordelingskader
3.4. Het noodbevel houdt een gebiedsverbod in dat ook betrekking heeft op de woning van [appellant sub 2]. Het in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet gegarandeerde recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer wordt daardoor beperkt. Uit artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet volgt dat de burgemeester bij de toepassing van zijn bevoegdheid om een noodbevel te geven van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften kan afwijken. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 150-151, en Kamerstukken II, 1988/89, 19 403, nr. 10, blz. 97-99) volgt echter dat beperkingen op de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering en betoging met een noodbevel kunnen zijn toegestaan. Het beperken van andere grondrechten mag in beginsel niet met een noodbevel.
3.5. De burgemeester beoogt met het gebiedsverbod een beschieting van de woning van [appellant sub 2] te voorkomen om het leven van de gezinsleden en omwonenden te beschermen. In artikel 2, eerste lid, van het EVRM is het recht op leven neergelegd. Uit deze bepaling volgt dat de staat de positieve verplichting heeft om geschikte stappen te nemen om het recht op leven van individuen binnen zijn rechtsmacht te beschermen. (Zie onder meer het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Kiliç tegen Turkije, arrest van 28 maart 2000, ECLI:CE:ECHR:2000:0328JUD002249293, en Osman tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 28 oktober 1998, ECLI:CE:ECHR:1998:1028JUD002345294.) Daartoe behoren verplichtingen om preventieve maatregelen te nemen ter bescherming van het leven van individuele personen indien zij het gevaar lopen slachtoffer te worden van (strafbare) handelingen van anderen of indien er een concrete indicatie bestaat van een risico voor een levensbedreigende situatie waarmee een inbreuk ontstaat op het recht op leven. Om gevolg te geven aan de positieve verplichting om in concrete en levensbedreigende situaties preventief op te treden, is aanvaardbaar dat daarbij gebruik wordt gemaakt van de noodbevelsbevoegdheid van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet, ook als daarbij het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer wordt beperkt. Daarbij geldt als voorwaarde dat het noodbevel aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit voldoet.
- Ernstige wanordelijkheden
3.6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2820, overweging 4.1) impliceert het criterium "ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden" dat aan de burgemeester beoordelingsruimte toekomt. De rechter dient te beoordelen of de burgemeester, op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die de burgemeester op dat moment ter beschikking kon staan.
3.7. De burgemeester heeft op grond van de informatie in de bestuurlijke rapportages aannemelijk gemaakt dat zich een beschieting kan voordoen van de woning, die in een woonwijk staat, en dat het risico bestaat dat daarbij slachtoffers vallen. In de bestuurlijke rapportage van 2 oktober 2018 zijn meldingen van juli en augustus 2018 bij de politie beschreven over de aanwezigheid van verdachte personen die de woning observeren. Ook staat daarin dat een auto die in de omgeving van de woning is gesignaleerd op de snelweg A4 bij Den Haag is gecontroleerd en dat daarin een automatisch vuurwapen met geluiddemper en een patroonhouder met munitie zijn aangetroffen. De inzittenden zijn aangehouden. Twee inzittenden zijn lid van een criminele groepering. Het signalement van deze inzittenden komt overeen met het signalement van de personen die de woning hebben geobserveerd, aldus de bestuurlijke rapportage. Gelet op het vorenstaande was de ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden, waarbij sprake is van een concrete en levensbedreigende situatie, gerechtvaardigd. De enkele omstandigheid dat op 15 augustus 2018 twee weken waren verstreken na de melding van [appellant sub 2] over een verdachte situatie bij zijn woning, laat onverlet dat de burgemeester nog steeds mocht uitgaan van het gevaar van een beschieting.
Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
- Subsidiariteit
3.8. Het subsidiariteitsbeginsel brengt met zich dat de burgemeester voorafgaand aan het geven van een noodbevel dient te beoordelen of minder verstrekkende middelen voorhanden zijn. Wanneer de burgemeester een gebiedsverbod oplegt dat ook betrekking heeft op de woning van de betrokkene, dient hij te motiveren waarom minder verstrekkende maatregelen niet mogelijk zijn. De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat het noodbevel in dit geval niet in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat minder verstrekkende maatregelen niet voorhanden waren. De burgemeester heeft in dit verband terecht in aanmerking genomen dat [appellant sub 2] de hem aangeboden beschermingsmaatregelen heeft geweigerd. Verder heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat een verblijfsontzegging op grond van de Algemene plaatselijke verordening niet voldoende is om het gevaar van een beschieting weg te nemen. De burgemeester heeft gesteld dat in 2016 aan [appellant sub 2A] een verblijfsontzegging was opgelegd in het belang van de openbare orde. Op grond van die verblijfsontzegging mocht hij twaalf weken lang niet in zijn woning en de directe omgeving daarvan verblijven. De aanleiding van die maatregel was een beschieting van zijn woning en een brandstichting. In de huidige situatie is de burgemeester van mening dat het niet voldoende is dat hij uit de woning vertrekt. Het enkele feit dat de woning in gebruik is, trekt criminelen aan, aldus de burgemeester. De Afdeling ziet geen grond om dit standpunt onjuist te achten. Verder hoefde de burgemeester het gezin niet te verzoeken vrijwillig op een andere plek in de gemeente te gaan wonen, zodat de kinderen naar dezelfde school konden blijven gaan, aangezien met een dergelijk verzoek niet zou worden verzekerd dat [appellant sub 2] de woning zou verlaten.
Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
- Proportionaliteit
3.9. Een noodbevel mag niet verder gaan dan strikt noodzakelijk. Bij de beoordeling van de proportionaliteit van het noodbevel dient enerzijds rekening te worden gehouden met de aard en de ernst van de vrees voor wanordelijkheden in verband waarmee het noodbevel is gegeven en anderzijds met de aard en de ernst van de beperking van grondrechten die het noodbevel tot gevolg heeft. Als een gebiedsverbod ook van toepassing is op kinderen dient in overeenstemming met artikel 3, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind uit de motivering van dat verbod te blijken op welke wijze de belangen van het kind als eerste overweging in aanmerking zijn genomen. Uit de bestuurlijke rapportages volgt dat alleen de woning aan de [locatie] door verdachte personen werd geobserveerd. Hoewel de burgemeester in zijn stelling kan worden gevolgd dat de observaties om [appellant sub 2A] draaien, kan niet worden gezegd dat de dreigende situatie rondom zijn woning zonder meer elders in de gemeente zal worden voortgezet. De burgemeester heeft ook geen concrete feiten en omstandigheden gesteld waaruit dat zou kunnen blijken. De enkele vrees dat zich op een andere plek in de gemeente incidenten kunnen voordoen, maakt de maatregel voor het hele grondgebied van de gemeente nog niet noodzakelijk. Dat het niet om een absoluut verblijfsverbod gaat, zoals de burgemeester betoogt, en verblijf in de gemeente blijft toegestaan op voorwaarde dat dit niet zichtbaar en kenbaar gebeurt, laat - wat daarvan verder zij - onverlet dat de bewegingsvrijheid van [appellant sub 2A] en zijn gezin met minderjarige kinderen onevenredig wordt beperkt, zoals [appellant sub 2] ook op de zitting heeft toegelicht, en dat die beperking erop neerkomt dat hun normale manier van leven in de gemeente niet voortgezet kan worden. Bovendien is uit de motivering van het noodbevel niet gebleken dat de burgemeester zich ervan heeft verzekerd dat het gezin tijdens het gebiedsverbod, dat betrekking heeft op het hele grondgebied van de gemeente, op een aanvaardbare wijze kan voorzien in een gezinsleven. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het noodbevel, voor zover [appellant sub 2] en zijn gezin met minderjarige kinderen daarbij worden gelast om zich te onthouden van zichtbaar en kenbaar verblijf in de gemeente Nijmegen, verder gaat dan strikt noodzakelijk. De rechtbank heeft terecht bepaald dat het noodbevel alleen van toepassing is op de [locatie].
3.10. Op grond van het proportionaliteitsbeginsel dient een noodbevel een einddatum te bevatten om te voorkomen dat dat bevel verder gaat dan strikt noodzakelijk. Voor zover de burgemeester betoogt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2009 volgt dat in het noodbevel geen termijn hoeft te worden opgenomen, overweegt de Afdeling dat een noodbevel van beperkte duur dient te zijn, omdat het om een maatregel gaat voor een tijdelijke noodsituatie. Nu het noodbevel geen einddatum bevat, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het in zoverre in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel. Dat bij het besluit van 4 december 2018 is besloten om het noodbevel na drie maanden te heroverwegen, laat onverlet dat het noodbevel voor onbepaalde duur is. Ook als niet met zekerheid gezegd kan worden wanneer de dreiging van een beschieting is geweken, moet in het noodbevel dat voorziet in een gebiedsverbod waarin de eigen woning is begrepen, steeds een einddatum worden opgenomen. Na het verstrijken van de termijn kan zo nodig een nieuw noodbevel worden gegeven. De Afdeling is vervolgens van oordeel dat op grond van de rapportages van 2 oktober en 2 november 2018 de conclusie dat ten tijde van dit besluit het gevaar van een beschieting nog niet was geweken, gerechtvaardigd is. De door de rechtbank bepaalde duur van vier maanden acht ook de Afdeling in dit geval niet te lang.
3.11. De betogen van de burgemeester en [appellant sub 2] falen.
Overige gronden
3.12. Voor zover [appellant sub 2] in de aanvullende gronden van het hoger beroep verwijst naar de in bezwaar en beroep aangevoerde gronden, overweegt de Afdeling dat in het besluit op bezwaar en in de aangevallen uitspraak daarop is ingegaan. [appellant sub 2] heeft geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging daarvan in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig zou zijn.
Slotsom
4. De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
5. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van de burgemeester griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 262,50 (zegge: tweehonderdtweeënzestig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de burgemeester van Nijmegen een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2020
629.