ECLI:NL:RBROT:2025:9972

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/5240

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 augustus 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigden: mr. C.A. Doets, mr. J. van Roosmalen en prof. mr. N. Nelemans),

Stichting Autoriteit Financiële Markten, de AFM

(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. dr. J.P. Broekhuizen).

Samenvatting

1.1.

Deze uitspraak gaat over de twee bestuurlijke boetes die de AFM eiseres heeft opgelegd. Volgens de AFM heeft eiseres ten onrechte de overeengekomen verkoop van ongeveer 40% van haar vastgoedportefeuille niet openbaar gemaakt (voorwetenschap) en heeft zij daarover misleidende en onjuiste informatie verspreid (marktmanipulatie). Voor het niet openbaar maken van voorwetenschap heeft de AFM eiseres een boete van € 2.000.000,- opgelegd en voor marktmanipulatie een boete van € 3.000.000,-.

1.2.

Eiseres verzet zich in deze procedure tegen het opleggen van de boetes. Volgens eiseres was de verkoop nog voorwaardelijk en onzeker en was er daarom geen concrete koersgevoelige informatie om openbaar te maken. Anders had zij het openbaar maken van deze informatie ook nog mogen uitstellen. Zij heeft over de verkoop dan ook geen onjuiste of misleidende informatie verspreid. Maar zelfs als zij wel de overtredingen zou hebben begaan, dan nog mocht de AFM haar geen boete opleggen. Volgens eiseres kunnen de overtredingen haar helemaal niet worden verweten. Tot slot vindt eiseres dat de AFM te hoge boetes heeft opgelegd en dat de boetes in geen verhouding staan tot de boetes die de AFM in andere zaken heeft opgelegd. Daarbij heeft de AFM volgens eiseres de hoogte van boetes ook in strijd met wet- en regelgeving en haar eigen beleid vastgesteld.

1.3.

De rechtbank vindt dat deze beroepsgronden niet slagen en komt in deze uitspraak dan ook tot het oordeel dat eiseres de overtredingen wel heeft begaan, dat de overtredingen haar ook kunnen worden verweten en dat de AFM geen te hoge boetes heeft opgelegd. Toch komt de rechtbank uiteindelijk tot het oordeel dat het beroep gegrond is, omdat de AFM en de rechtbank te lang over behandeling van de zaak van eiseres hebben gedaan. De rechtbank verlaagt alleen daarom de beide boetes met het maximale toegestane bedrag van € 2.500,-.

Procesverloop

2.1.

Met het boetebesluit van 22 september 2023 heeft de AFM eiseres twee bestuurlijke boetes van totaal € 5.000.000,- opgelegd. Daarbij heeft de AFM ook besloten om het boetebesluit openbaar te maken.

2.2.

Een door eiseres verzochte voorlopige voorziening om de openbaarmaking van het boetebesluit op te schorten, is door de voorzieningenrechter van deze rechtbank bij uitspraak van 7 december 2023 afgewezen (ECLI:NL:RBROT:2023:11495).

2.3.

Met het bestreden besluit van 16 april 2024 op het bezwaar van eiseres is de AFM bij haar boetebesluit gebleven.

2.4.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

2.5.

De AFM heeft met een verweerschrift van 12 december 2024 op het beroep gereageerd.

2.6.

Eiseres heeft op 9 mei 2025 schriftelijk op het verweerschrift gereageerd.

2.7.

De rechtbank heeft op 19 juni 2025 het beroep op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

namens eiseres: haar gemachtigden, [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] ;
namens de AFM: haar gemachtigden, [persoon 4] en [persoon 5] .

Totstandkoming van het besluit

3.1.

Eiseres is een vastgoedonderneming met een beursnotering aan [beurs] (aandeel [aandeel] ). De Verordening (EU) Nr. 596/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende marktmisbruik (MAR) is op haar van toepassing. Voor de MAR is eiseres een ‘uitgevende instelling’.

3.2.

De AFM is de toezichthouder die nagaat of iedereen zich in Nederland aan de MAR houdt. In die rol heeft de AFM besloten om te onderzoeken of eiseres de MAR heeft nageleefd. De reden hiervan is een artikel in [media] ( [media] ) van [datum] . Hieruit is de AFM gebleken dat eiseres eind 2020 voor € 60.000.000,- tien percelen in de gemeente [gemeente] (Gemeente) aan [projectontwikkelaar] (Projectontwikkelaar) heeft verkocht. De Projectontwikkelaar heeft op datzelfde moment € 34.600.000,- aan eiseres geleend, waardoor twee percelen van een executieveiling zijn gered die vanwege de verplichting tot aflossing van een lening van [onderneming 1] ( [onderneming 1] ) was gepland. Volgens de AFM had eiseres hierover op dat moment nog niets gepubliceerd.

3.3.

Om dit onderzoek te kunnen verrichten, heeft de^[1]informatie en documentatie bij eiseres opgevraagd. Eén van de documenten die de AFM van eiseres heeft ontvangen, is een op 5 november 2020 opgesteld en op 6 november 2020 getekend document dat over de verkoop van tien [gemeente] percelen aan de Projectontwikkelaar gaat (het document). In het document staat volgens de AFM alle essentiële informatie over de verkoop van de tien percelen in de Gemeente aan de Projectontwikkelaar (onder andere de concrete aanduiding van de betreffende percelen, de staat waarin ze worden verkocht, de verkoopprijzen en het moment van levering). Volgens de AFM is het document daarmee een overeenkomst die op 6 november 2025 is gesloten.

3.4.

De uitkomsten van het onderzoek van de AFM zijn in het onderzoeksrapport van 31 januari 2023 opgenomen. Op basis van dat onderzoek heeft de AFM in het boetebesluit geconcludeerd dat eiseres artikel 17, eerste lid, van de MAR (niet openbaar maken van voorwetenschap) en artikel 15 van Pro de MAR (marktmanipulatie) heeft overtreden. Voor de eerste overtreding heeft de AFM eiseres een boete van € 2.000.000,- opgelegd en voor de tweede overtreding een boete van € 3.000.000,-.

Beoordeling door de rechtbank

4.1.

De rechtbank beoordeelt of de AFM terecht en op goede gronden eiseres een bestuurlijke boete van € 2.000.000,- en een bestuurlijke boete van € 3.000.000,- heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank beoordeelt niet de rechtmatigheid van de openbaarmaking van het bestreden besluit, omdat eiseres daartegen geen gronden heeft ingediend.

4.2.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is, maar alleen omdat de behandeling van de zaak van eiseres te lang heeft geduurd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Daarbij gaat zij eerst in op de vraag of eiseres de verweten overtreding heeft begaan. Vervolgens op de vraag of de AFM voor deze overtredingen boetes kan en mag opleggen. Daarna beoordeelt de rechtbank de hoogte van de boetes.

4.3.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is in de bijlage bij deze uitspraak te vinden.

Overtredingen

5.1.

Het is aan de AFM om buiten redelijke twijfel aan te tonen dat eiseres de haar verweten overtredingen heeft begaan. Dit blijkt uit de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 8 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:106.

5.2.

De AFM verwijt eiseres dat zij:

de openbaarmakingsplicht voor voorwetenschap van artikel 17, eerste lid, van de MAR heeft overtreden;
het verbod op marktmanipulatie van artikel 15 van Pro de MAR heeft overtreden.

De openbaarmakingsplicht voor voorwetenschap (artikel 17 van Pro de MAR)

6. De AFM heeft het standpunt ingenomen dat eiseres artikel 17, eerste lid, van de MAR heeft overtreden door (de informatie uit) het document niet zo snel mogelijk openbaar te maken. Deze overtreding begon op de dag van het ondertekenen van het document (6 november 2020) en heeft geduurd tot het moment waarop eiseres met een persbericht deze verkoop openbaar heeft gemaakt (10 september 2021).

7. Op basis van artikel 17 van Pro de MAR moet een uitgevende instelling voorwetenschap die rechtstreeks op haar betrekking heeft zo snel mogelijk openbaar maken. In de zaak van eiseres ziet de overtreding volgens de AFM op informatie die in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de MAR is omschreven. Hierbij moet het gaan om:

(1) niet openbaar gemaakte informatie

(2) die concreet is

(3) en die (on)rechtstreeks op een of meer uitgevende instellingen of financiële instrumenten betrekking heeft

(4) en die, als zij openbaar zou worden gemaakt, een significante invloed op de koers van deze financiële instrumenten of daarvan afgeleide financiële instrumenten zou kunnen hebben.

8. Tussen partijen staat vast dat het hier gaat om niet openbaar gemaakte informatie die betrekking heeft op het aandeel [aandeel] . In geschil is of het gaat om concrete informatie die een significante invloed op de koers van dit aandeel zou kunnen hebben als zij openbaar zou worden gemaakt.

9. In artikel 7, tweede lid, van de MAR is uitgelegd wanneer informatie concreet is. Dit is het geval als de informatie

(Ia) betrekking heeft op een bestaande situatie of een situatie waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat zij zal ontstaan

(Ib) of betrekking heeft op een gebeurtenis die heeft plaatsgevonden of waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat zij zal plaatsvinden

(II) en specifiek genoeg is om er een conclusie uit te trekken over de mogelijke invloed van die situatie of die gebeurtenis op de koers van een financieel instrument.

Concreetheid

10. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de informatie in het document niet concreet was. Het document was een intern werkdocument, dat geen partijnamen en handtekeningen bevatte en dat niet door een advocaat of een notaris was opgesteld of bekeken. Bovendien vermeldt het document dat er eerst overeenstemming moet worden bereikt. Er werd nog over een aantal aanvullende afspraken en fiscale punten onderhandeld. Het document geeft daarom geen volledig beeld van de contouren van de afspraken; het was slechts een tussenstap in de onderhandelingen die nog gaande waren. Dat betekent volgens eiseres dat de inhoud van het document niet specifiek genoeg was voor beleggers om er een juiste conclusie uit te trekken over de invloed van deze onzekere situatie op de vennootschap en de koers. De situatie was nog dermate onzeker, dat publicatie voorbarig zou zijn geweest.

11. De rechtbank legt hieronder uit waarom het betoog van eiseres dat het document geen concrete informatie is, niet slaagt.

12.1.

Anders dan eiseres aanvoert blijkt uit het document niet dat de daarin overeengekomen verkoop alleen over twee [gemeente] percelen zou gaan. Er staan in het document tien [gemeente] percelen genoemd en op geen enkele manier blijkt daaruit dat de verkoop (in eerste instantie) alleen over twee van deze percelen gaat. Het enige onderscheid dat wordt gemaakt is de leveringsdatum, maar dit is iets anders dan het overeenkomen van de verkoop.

12.2.

Evenmin blijkt uit het document dat de verkoop van de percelen nog voorwaardelijk was of dat eiseres en de Projectontwikkelaar nog op bepaalde punten van deze verkoop verder wilden onderhandelen. Dat in het document staat ‘bij overeenstemming door beide partijen conform bovenstaand overzicht en verdeling koopsommen’, maakt dat niet anders. Uit het document blijkt namelijk alleen dat dit een voorwaarde was voor de eerste aanbetaling. Ook uit de koopovereenkomsten, die op 20 november 2020 door eiseres zijn ondertekend, blijkt niet dat de verkoop voorwaardelijk was, maar alleen dat aan de leveringsdatum een voorwaarde was verbonden. Voor zover uit de verklaring van [persoon 6] en uit de brief van de Projectontwikkelaar aan de Gemeente van 8 juni 2021 al kan worden afgeleid dat de verkoop voorwaardelijk was, blijkt deze voorwaardelijkheid niet uit het document of uit andere officiële stukken over de verkoop. Daarbij geeft de Projectontwikkelaar duidelijk in zijn brief aan de Gemeente aan dat hij de percelen van eiseres al heeft gekocht. Ook in de door eiseres geciteerde passage uit deze brief over het afzien van werving en realisatie, spreekt de Projectontwikkelaar niet over een voorwaardelijke verkoop. Maar zelfs al zou de verkoop voorwaardelijk zijn in die zin dat eiseres met de Projectontwikkelaar een principeovereenkomst heeft gesloten, dan nog geldt dat het document concrete informatie in de zin van de MAR is. Zie bijvoorbeeld uit de uitspraak van het CBb van 15 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:248.

12.3.

Dat de handtekeningen in het document niet in vakjes zijn geplaatst en er geen partijnamen bij staan vermeld, maakt het document niet minder concreet
.Vast staat dat het document door zowel de Projectontwikkelaar als - namens eiseres - door [persoon 7] ( [persoon 7] ) is ondertekend, die een volmacht had eiseres te vertegenwoordigen. Dat het weglaten van de handtekeningvakjes en partijnamen het doel had om de voorwaardelijkheid van het document aan te tonen, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt.

12.4.

De door eiseres genoemde omstandigheden dat bij het opstellen en ondertekenen van het document geen advocaten of notarissen betrokken zijn geweest en dat er onenigheid over de notaris was, zijn hoe dan ook geen relevante omstandigheden. Dit geldt ook voor de door eiseres genoemde omstandigheden dat er nog koopovereenkomsten moesten worden opgesteld en dat de eerste aanbetaling (of borg) niet is betaald of nog moest worden betaald. Dit alles maakt niet ongedaan dat eiseres in het document de verkoop van de [gemeente] percelen aan de Projectontwikkelaar op 6 november 2020 is overeengekomen.

12.5.

Dat met andere partijen nog alternatieve scenario’s werden besproken, heeft eiseres onvoldoende onderbouwd. Niet aannemelijk is geworden dat ook daadwerkelijk over deze percelen met andere partijen is onderhandeld. Uit de door eiseres ingediende stukken blijkt niet (voldoende) wat het onderwerp of doel van deze gesprekken was en blijkt dat sommige van deze gesprekken (ver) voor 6 november 2020 hebben plaatsgevonden. Daarbij komt dat op 20 november 2020, twee weken na het ondertekenen van het document, voor de tien percelen verkoopovereenkomsten zijn ondertekend conform de in het document overeengekomen koopsommen.

12.6.

Pas in de reactie op het verweerschrift, en dus heel laat in de procedure, is door eiseres aangevoerd dat bij haar wilsovereenstemming ontbrak om de percelen aan de Projectontwikkelaar te verkopen. De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. Voor zover grootaandeelhouder [persoon 7] zelf al niet bevoegd was om namens eiseres het document te ondertekenen, blijkt duidelijk uit de door eiseres ingediende ‘overzicht met relevante gebeurtenissen’ dat de bevoegde bestuurder [persoon 1] op afstand wel bij de bespreking en ondertekening daarvan aanwezig was.

13.1.

Het betoog van eiseres over de beredenering met hindsight van de AFM om de concreetheid van het document vast te stellen, slaagt niet.

13.2.

Anders dan eiseres aanvoert is de verwijzing door de AFM bij de concreetheid naar gebeurtenissen van na 6 november 2020 geen verificatie door middel van achteraf beschikbare informatie in de zin van overweging 15 van de MAR. Deze overweging van de MAR gaat namelijk niet over de concreetheid van informatie in de zin van artikel 7, tweede lid, van de MAR, maar over de koersgevoeligheid daarvan in de zin van artikel 7, vierde lid, van de MAR. Verder is het in overweging 15 van de MAR besproken “verbod” niet op eiseres als uitgevende instantie gericht, maar op de redelijk handelende belegger.

13.3.

De AFM heeft in beroep ook bevestigd dat zij de latere gebeurtenissen niet heeft gebruikt om de concreetheid van het document vast te stellen en dat de verwijzing naar latere gebeurtenissen alleen ten overvloede in het bestreden besluit is opgenomen. Deze verwijzing ten overvloede bevat verder ook geen apart stellig standpunt van de AFM over de concreetheid van het document. De verwijzing maakt dus geen noodzakelijk onderdeel van de motivering van het bestreden besluit uit, maar moet meer als een kanttekening worden gezien. Hiertegen kan niet apart worden opgekomen.

13.4.

De rechtbank kan zich in het standpunt van de AFM vinden dat (de informatie) uit het document concrete informatie is. Het is specifiek genoeg om er een conclusie uit te trekken over de mogelijke invloed daarvan op de koers van het aandeel [aandeel] . In het document staat namelijk alle informatie die voor de verkoop van percelen van belang is. Zo staat erin dat tien percelen aan de Projectontwikkelaar worden verkocht, wat de totale prijs daarvan is met een grotendeels en vrij exacte uitsplitsing per perceel, wanneer (opgesplitst in vier delen) de totale prijs moet worden betaald, in welke staat de percelen worden verkocht en wanneer de percelen worden geleverd. Daarbij is zelfs in het document een manier opgenomen om door sloop de verkoop van bepaalde percelen buiten de overdrachtsbelasting te houden, zoals eiseres tijdens de zitting heeft uitgelegd. Verder betreffen deze percelen ongeveer 40% van de totale waarde van de vastgoedportefeuille van eiseres.

Koersgevoelige informatie

14. In overweging 14 en 15 en artikel 7, vierde lid, van de MAR wordt uitgelegd wanneer informatie waarschijnlijk een significante invloed op een koers kan hebben (oftewel wanneer informatie koersgevoelig is). Het moet om vooraf beschikbare informatie gaan waarvan een redelijk handelende belegger waarschijnlijk gebruik zou maken om zijn beleggingsbeslissingen deels op te baseren. Bij de beoordeling daarvan moet rekening worden gehouden met het geheel van activiteiten van de uitgevende instelling, de betrouwbaarheid van de informatiebron en alle andere marktvariabele die onder de gegeven omstandigheden op het financieel instrument van invloed kunnen zijn. Achteraf beschikbare informatie kan worden gebruikt om te bevestigen dat de informatie koersgevoelig is.

15. De rechtbank kan zich in het standpunt van de AFM vinden dat het document koersgevoelige informatie is. Dit alleen al vanwege de niet door eiseres weersproken omstandigheid dat de verkoop op ongeveer 40% van de totale vastgoedportefeuille van eiseres zag en dat de verkoop een ingrijpende wijziging in de kernactiviteiten van eiseres met zich meebracht. Zoals de rechtbank onder punten 12.1. tot en met 12.6. heeft uitgelegd gaat het daarbij niet om speculatieve en voorbarige informatie, maar om concrete informatie over een bestaande situatie.

Uitstel van de openbaarmaking

16. Uit wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen volgt dat het document voorwetenschap was die eiseres zo snel mogelijk openbaar had moeten maken.

17. Een uitgevende instelling mag echter voorwetenschap op basis van artikel 17, vierde lid, van de MAR op eigen verantwoordelijkheid uitstellen als:

( a) de onmiddellijke openbaarmaking de rechtmatige belangen van de uitgevende instelling waarschijnlijk zou schaden,

( b) het niet waarschijnlijk is dat het publiek door het uitstel zou worden misleid

( c) en de uitgevende instelling in staat is om de vertrouwelijkheid van de betreffende informatie te garanderen.

Aan al deze drie voorwaarden moet worden voldaan, voordat openbaarmaking van voorwetenschap mag worden uitgesteld.

18.1.

Het betoog van eiseres dat zij openbaarmaking van het document mocht uitstellen slaagt niet, alleen al omdat niet aan voorwaarde (a) is voldaan.

18.2.

De rechtbank is namelijk niet gebleken van het door eiseres aangevoerde rechtmatig belang in de zin van overweging 50 van de MAR en de Richtsnoeren MAR van de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA).

18.3.

De rechtbank ziet niet in hoe openbaarmaking van het document de volgens eiseres nog lopende onderhandelingen met de Projectontwikkelaar hadden kunnen verstoren, nu uit het document juist volgt dat er overeenstemming was bereikt over alle essentiële kenmerken van de verkoop. Ook als het juist zou zijn dat deze onderhandelingen nog gaande waren, bevat het document informatie die voor eiseres en de Projectontwikkelaar bekend was. Waarom de resterende onderhandelingen met de Projectontwikkelaar dan toch zouden zijn verstoord als andere partijen van de verkoop van de percelen op de hoogte zouden zijn geraakt, heeft eiseres niet (voldoende) aannemelijk gemaakt.

18.4.

Ook de door eiseres aangevoerde lopende gesprekken met andere partijen leveren geen rechtmatig belang op, gelet op wat de rechtbank in punt 12.5. van deze uitspraak al heeft overwogen.

19. Nu al niet aan voorwaarde (a) voor uitstel van de openbaarmaking is voldaan, zal de rechtbank niet de standpunten van partijen over de voorwaarden (b) en (c) beoordelen.

Conclusie

20.1.

De rechtbank is samenvattend van oordeel dat het document voorwetenschap is die eiseres zo snel mogelijk openbaar had moeten maken en dat zij deze openbaarmaking niet gerechtvaardigd heeft mogen uitstellen. Dit betekent dat de AFM buiten redelijke twijfel heeft aangetoond dat eiseres artikel 17, eerste lid, van de MAR heeft overtreden.

20.2.

Pas tijdens de zitting heeft eiseres een beroep op het lex mitior-beginsel gedaan in verband met de EU Listing Act^[2]die op 4 december 2024 in werking is getreden. Dit beginsel houdt in dat de voor eiseres meest gunstige bepaling moet worden toegepast als de wetgeving verandert na het tijdstip waarop de overtreding is begaan. Het beroep op dit beginsel slaagt echter alleen al niet, omdat eiseres er daarbij kennelijk vanuit gaat dat de AFM voor de vaststelling van de overtreding het document als tussenstap in een in de tijd gespreid proces ziet. De AFM heeft in het bestreden besluit het document juist nadrukkelijk niet als een dergelijke tussenstap aangemerkt. In preambule 67 bij de EU Listing Act staat uitdrukkelijk dat voor contractuele overeenkomsten de definitieve gebeurtenis in het algemeen moet worden geacht te hebben plaatsgevonden zodra de kernvoorwaarden van die overeenkomst zijn overeengekomen.

Het verbod op marktmanipulatie (artikel
15 van de MAR)

21. Op basis van artikel 15 van Pro de MAR is het verboden om (te proberen) de markt te manipuleren. Volgens de AFM heeft eiseres zich aan marktmanipulatie schuldig gemaakt. Dit houdt volgens artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van de MAR in de verspreiding van informatie

(1a) waardoor daadwerkelijk of waarschijnlijk onjuiste of misleiden signalen worden afgegeven over het aanbod van, de vraag naar of de koers van een financieel instrument

(1b) of waardoor de koers van een financieel instrument daadwerkelijk of waarschijnlijk op een abnormaal of kunstmatig niveau wordt gebracht

(2) als de persoon die de informatie verspreidde wist of had moeten weten dat de informatie onjuist of misleidend was.

22. De AFM heeft het standpunt ingenomen dat de persberichten van [datum] en [datum] en de publicatie van [datum] van eiseres aan voorwaarden (1a) en (2) voldoen. In alle gevallen gaat het volgens de AFM om informatie die op het aanbod van, de vraag naar of de koers van het aandeel [aandeel] betrekking heeft, omdat de omvang en ontwikkelmogelijkheden van de vastgoedportefeuille belangrijke onderdelen van de (beurs)waardering van eiseres zijn. Dit komt, omdat de hoofdactiviteit van eiseres het aan- en verkopen, exploiteren en beheren van onroerende zaken is en de persberichten en de publicatie over ongeveer 40% van de totale waarde van haar vastgoedportefeuille gaan.

23. De rechtbank is van oordeel dat de AFM buiten redelijke twijfel heeft aangetoond dat eiseres artikel 15 van Pro de MAR heeft overtreden. De rechtbank zal dit hieronder per persbericht/publicatie uitleggen. Daarbij legt de rechtbank ook uit waarom het betoog van eiseres dat deze persberichten en publicatie geen onjuiste of misleidende informatie bevatten en dat er geen belangrijke informatie is weggelaten, niet slaagt.

Persbericht van [datum]

24.1

In het persbericht van [datum] is het volgende opgenomen:

“Gedurende de afgelopen maanden heeft [aandeel] zich ingespannen tezamen met [onderneming 2] . om verdere afspraken te maken in het licht van de samenwerkingsovereenkomst tussen [eiseres] en [onderneming 2] .

Uitgangspunt is altijd om te komen tot een definitieve invulling op de strategische locaties te [gemeente] van [eiseres] .

Ten tijde van de initiële samenwerking 27 november 2016 is als onderdeel van de bredere samenwerking mede een winstdelende financiering verstrekt aan [eiseres] door [onderneming 1] (een aan [onderneming 3] gelieerde onderneming). De initiële looptijd van de financiering was tot het vierde kwartaal 2019. [onderneming 3] is tevens controlerend grootaandeelhouder van [onderneming 2]

Ondanks de positieve gesprekken met [onderneming 2] . inzake de posities in [gemeente] waarbij ook de bovengenoemde financiering onderdeel was van nieuwe afspraken heeft [onderneming 1] verzocht tot terugbetaling van de verstrekte financiering.

Om de wens tot terugbetaling van de financiering kracht bij te zetten heeft [onderneming 1] opdracht gegeven tot executoriale verkoop over te gaan van slechts een deel van de verstrekte zekerheden.

Op 6 november 2020 heeft [eiseres] een deurwaardersexploot ontvangen waarin de executie veiling is aangekondigd voor 7 december 2020.

Via dit persbericht brengt [eiseres] belanghebbende op de hoogte van de ontstane situatie. Op dit moment beraadt de vennootschap zich over de te nemen stappen.

Enerzijds zal volgende week formeel contact worden gezocht met [onderneming 1] anderzijds zullen alternatieve scenario's worden onderzocht zoals herfinanciering, verkoop van een deel van de portefeuille of alternatieve samenwerkingen.”

24.2.

De rechtbank is het met de AFM eens dat het persbericht van [datum] onjuist of misleidend is, omdat eiseres daarin vermeldt dat het uitgangspunt is om te komen tot een definitieve invulling van de strategische locaties in [gemeente] , dat zij zich beraadt over de te nemen stappen en dat zij alternatieve scenario’s onderzoekt. Dit is onjuiste of misleidende informatie, omdat eiseres op 6 november 2020 het document over de verkoop van de [gemeente] percelen met betrokken partijen heeft ondertekend. Nu zij in het document was overeengekomen dat de percelen aan de Projectontwikkelaar werden verkocht, wekt het persbericht de suggestie dat eiseres de ontwikkeling van de percelen nog in eigen hand had, wat inmiddels niet meer het geval was. Van zich beraden over de te nemen stappen was dus geen sprake meer, van alternatieve scenario’s evenmin. De rechtbank heeft in 12.1. en in 12.5. al geoordeeld dat niet is aangetoond dat eiseres de dagen na het ondertekenen van het document nog met andere partijen over alternatieve scenario’s in gesprek was en dat niet aannemelijk is gemaakt dat het document (in eerste instantie) alleen over de verkoop twee [gemeente] percelen gaat. Daarnaast blijkt uit het document niet dat de verkoop van de [gemeente] percelen geen doorgang zal vinden als eiseres een alternatief scenario zou hebben gevonden. Wat eiseres hierover heeft aangevoerd, leidt daarom niet tot de conclusie dat het persbericht van 6 november 2020 niet onjuist of misleidend is.

24.4.

Wat eiseres over het vestigen van voorkeursrechten door de Gemeente en de gevolgen daarvan heeft aangevoerd, gaat over gebeurtenissen van na [datum] . Deze gebeurtenissen zijn daarom niet van belang voor de beoordeling of eiseres met het persbericht van [datum] artikel 15 van Pro de MAR heeft overtreden.

Persbericht [datum]

25.1.

In het persbericht van [datum] in het volgende opgenomen:

“In ons persbericht van [datum] jongstleden is mededeling gedaan van de door [onderneming 1] (een aan [onderneming 3] / [onderneming 2] . gelieerde onderneming) gegeven opdracht tot executoriale verkoop van een deel, van in het kader van een samenwerking, door [eiseres] aan haar verstrekte zekerheden. Deze aankondiging is voor de gemeente [gemeente] aanleiding geweest op diverse percelen van [eiseres] in [gemeente] spoedshalve een voorlopig voorkeursrecht ingevolge de Wet Voorkeursrecht Gemeenten te vestigen. Dit voorkeursrecht beperkt de verkoopmogelijkheden aan derden.

In ons eerdere persbericht is ook aangegeven dat alternatieve scenario's, zoals herfinanciering, door [eiseres] worden onderzocht.

[eiseres] is erin geslaagd een alternatieve oplossing te vinden in de vorm van herfinanciering van een deel van de portefeuille. Van een executoriale verkoop is thans geen sprake meer.

Bij de aflossing van de leningen heeft [onderneming 1] (naar onze mening volstrekt ten onrechte) aanspraak gemaakt op wettelijke handelsrente, in plaats van de overeengekomen (lagere) rente. Dit heeft een negatief effect op het resultaat van 2020.

[eiseres] beraadt zich op de ontstane situatie; verdere (juridische) stappen worden niet uitgesloten.

Met dit persbericht brengt [eiseres] belanghebbende op de hoogte van de ontstane situatie.”

25.2.

Met de AFM is de rechtbank van oordeel dat het persbericht van [datum] misleidend is, omdat eiseres daarmee de indruk wekt dat zij de ontwikkeling van de percelen in [gemeente] nog volledig in eigen hand had en door de voorkeursrechten van de Gemeente in haar verkoopmogelijkheden werd beperkt. Dit is misleidend, omdat eiseres in het persbericht niet heeft benoemd dat zij op 20 november 2020 voor alle tien [gemeente] percelen de (onvoorwaardelijke) onderhandse akten heeft getekend om de verkoop daarvan aan de Projectontwikkelaar te formaliseren. Ook is misleidend dat eiseres heeft benoemd dat er herfinanciering is gevonden om een executoriale verkoop te voorkomen, maar niet dat deze herfinanciering aan de verkoop van twee percelen aan de Projectontwikkelaar is gekoppeld.

25.3.

Anders dan eiseres aanvoert, betekent de omstandigheid dat zij nog bijna twee jaar de [gemeente] percelen in eigendom had niet dat het persbericht van [datum] niet misleidend is. Na het ondertekenen van het document en het vestigen van een (voorlopig) voorkeursrecht door de Gemeente, heeft eiseres op 20 november 2020 de koopovereenkomsten voor de [gemeente] percelen ondertekend. Net als in het document zijn ook in de koopovereenkomsten aan de verkoop geen voorwaarden verbonden. Van de door eiseres genoemde wezenlijk andere transactie op 20 november 2020 dan op 6 november 2020 vanwege de voorkeursrechten die op 12 november 2020 werden gevestigd, is dan ook geen sprake. Onduidelijkheid rond de leveringsdatum, maakt dit ook niet anders. Het uitgangspunt op [datum] was hoe dan ook dat eiseres de [gemeente] percelen niet in eigendom zou houden.

25.4.

Anders dan eiseres aanvoert gaat de AFM er in het bestreden besluit niet van uit dat de herfinanciering van de lening van [onderneming 1] contractueel aan de verkoop van de [gemeente] percelen was gekoppeld. De AFM verwijst daarbij alleen naar de verklaring van eiseres dat de verkoop van twee [gemeente] percelen wordt gebruikt om de lening van [onderneming 1] af te lossen.

Publicatie [datum]

26.1.

In de publicatie [publicatie] is het volgende opgenomen:

“Het uitgangspunt is nog steeds om te komen tot een definitieve invulling op de strategische locaties te [gemeente] van [eiseres] .

{…}

Eerder werd door [eiseres] ook aangegeven dat alternatieve scenario's, zoals herfinanciering, werden onderzocht. [eiseres] is erin geslaagd een alternatieve oplossing te vinden in de vorm van herfinanciering van een deel van de portefeuille, daarmede werd de executoriale veiling ingetrokken. Voor deze herfinanciering werd er een hypothecaire inschrijving verleend op de percelen [perceel 1] en [perceel 2] te [gemeente] .

Onder ‘Vooruitzichten 2021' is opgenomen:

[eiseres] streeft ernaar in 2021 wederom verder invulling te geven aan haar projecten door middel van een nieuwe samenwerking of verkoop”

26.2.

De rechtbank is het met de AFM eens dat de publicatie van [datum] ( [publicatie] ) misleidend is, omdat eiseres daarin vermeldt dat het uitgangspunt is om tot een definitieve invulling op de strategische locaties in [gemeente] te komen en dat het streven is om in 2021 verdere invulling aan haar projecten te geven met een nieuwe samenwerking of verkoop. Dit is misleidend, omdat eiseres de [gemeente] percelen negen maanden eerder aan de Projectontwikkelaar heeft verkocht en zij geen ontwikkelpartner van de Projectontwikkelaar is. Ook kon eiseres op [datum] niet als uitgangspunt nemen dat de Gemeente op basis van haar voorkeursrechten de nietigheid van (een deel van) de koopovereenkomsten zou inroepen en dat zij deze percelen zelf in eigendom zou houden, omdat zij deze rol van de gemeente niet in eigen hand had.

26.3.

Het betoog van eiseres dat zij op [datum] het gerechtvaardigd vertrouwen had dat zij de definitieve invulling van de [gemeente] percelen weer zelf in handen had, slaagt niet. Dat de Projectontwikkelaar zelfs na afloop van de oorspronkelijke leveringsdatum en zonder contact met eiseres te hebben de koopovereenkomsten in het kadaster heeft laten inschrijven en met de Gemeente over de ontwikkeling van de [gemeente] percelen in gesprek is gebleven, lijkt meer het vertrouwen te wekken dat de Projectontwikkelaar aan de koop en levering van de [gemeente] percelen vasthield. De koopovereenkomsten waren op dat moment ook nog gewoon geldig. Of het voor een derde partij zoals de Gemeente onduidelijk was of levering zou plaatsvinden, is voor de toetsing aan artikel 15 van Pro de MAR niet van belang.

26.4.

Dat volgens eiseres de passage in de publicatie van [datum] over ‘het streven in 2021’ op al haar projecten ziet, maakt deze publicatie niet minder misleidend. Alleen de vermelding in de publicatie van het uitgangspunt om tot een definitieve invulling op de [gemeente] locaties te komen, is voor de overtreding van artikel 15 van Pro de MAR al voldoende.

26.5.

Het betoog van eiseres over ‘hindsight’, slaagt evenmin. In het bestreden besluit verwijst de AFM bij de beoordeling van de publicatie van [datum] niet naar informatie van na 16 augustus 2021. Welke latere informatie de AFM zou hebben gebruikt, heeft eiseres verder in beroep ook niet onderbouwd.

Het opleggen van een boete

27.1

Toen de AFM eiseres de boetes oplegde was zij op basis van artikel 1:80 van Pro de Wet op het financieel toezicht (Wft) in combinatie met artikel 5 en Pro bijlage 2 van het Besluit uitvoering EU-verordening financiële markten (oud) bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen als artikel 15 of Pro artikel 17, eerste lid, van de MAR wordt overtreden. Vanaf 1 april 2024 heeft de AFM deze bevoegdheid op basis van artikel 1:80 van Pro de Wft in combinatie met artikel 3 en Pro bijlage 9 van het Besluit EU-verordeningen Wft (nieuw).

27.2.

De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of de boete in een redelijke verhouding staat tot de aard en de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en dus of de boete een evenredige sanctie vormt. Daarbij houdt zij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd en de draagkracht van de overtreder. De rechtbank gebruikt daarbij het criterium ‘passend en geboden’.

28.1.

De AFM heeft in het geval van eiseres voor bestuurlijke boetes gekozen, omdat eiseres ernstige overtredingen heeft begaan. Zo heeft eiseres door haar overtredingen ervoor gezorgd dat (potentiële) beleggers gedurende negen maanden hun beleggingsbeslissingen hebben gebaseerd op onvolledige en misleidende informatie rond het aandeel [aandeel] . Daarbij vindt de AFM het zeer kwalijk, dat eiseres negen maanden na de verkoop van de [gemeente] percelen in haar [publicatie] nog steeds de onjuiste en misleidende indruk heeft gewekt dat deze percelen niet waren verkocht en dat zij de ontwikkeling daarvan nog volledig in eigen hand had.

28.2.

Verder heeft de AFM bij haar keuze voor bestuurlijke boetes meegewogen dat snelle openbaarmaking van voorwetenschap van wezenlijk belang is voor het vertrouwen van de belegger in de uitgevende instellingen. Het niet naleven daarvan beschadigt het vertrouwen in de financiële markt. Daar komt specifiek voor informatiemanipulatie nog bij dat dit de integriteit van de financiële markten en het vertrouwen van het publiek in effecten schaadt. Zo belemmert informatiemanipulatie volledige en reële markttransparantie wat een eerste vereiste is om handelstransacties te kunnen verrichten. Het verlies van vertrouwen kan er vervolgens toe leiden dat beleggers en kapitaalvragers niet langer bereid zijn om op de financiële markten actief te zijn. Hierdoor heeft de (Europese) wetgever volgens de AFM marktmanipulatie als een ernstige overtreding aangemerkt en daaraan zulke hoge boetebedragen gekoppeld dat dit een afschrikwekkend effect moet hebben. Een ander doel van het opleggen van een bestuurlijke boete is dan ook generale en speciale preventie.

Afwezigheid van schuld

29.1.

Het betoog van eiseres dat de AFM door afwezigheid van alle schuld in de zin van artikel 5:41 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) van boeteoplegging had moeten afzien, slaagt niet.

29.2.

Het is bij een beroep op artikel 5:41 van Pro de Awb aan eiseres om feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan de conclusie kan worden verbonden dat verwijtbaarheid ontbreekt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:11.

29.3.

Eiseres voert in dat verband aan dat zij zich niet had gerealiseerd dat zij informatie uit het document openbaar had moeten maken ondanks dat er nog geen koopovereenkomsten waren en er de mogelijkheid van uitstel was. Eiseres stelt geen slechte intenties te hebben gehad en niet te hebben geprobeerd de Gemeente om de tuin te leiden.

29.4.

Eiseres had zich als beursgenoteerde onderneming wel degelijk moeten realiseren dat zij de informatie uit het document openbaar had moeten maken. Zoals de rechtbank in 13.4 heeft vastgesteld staat in het document alle informatie die voor de onvoorwaardelijk verkoop van percelen van belang is en gaat het daarbij om ongeveer 40% van de vastgoedportefeuille van eiseres. Daaraan doet niet af dat eiseres niet de intentie had om de Gemeente om de tuin te leiden.

Nemo tenetur-beginsel

30.1.

Eiseres betoogt dat door de boeteoplegging het nemo tenetur-beginsel is geschonden. Zij heeft in haar reactie op het informatieverzoek het document met de naam ‘Akkoord op hoofdlijnen’ bij de AFM ingediend. Volgens eiseres mag de AFM deze naam daarom niet tegen haar gebruiken. Dit betoog slaagt niet.

30.2.

Voor zover de benaming van een document al onder het nemo tenetur-beginsel valt, blijkt duidelijk uit de stukken dat de AFM de boete niet op basis van de naam van het document heeft opgelegd, maar op basis van de inhoud daarvan en het onderzoek dat de AFM na het [media] -artikel heeft verricht. Ook verder kan het de AFM niet kwalijk worden genomen dat zij een benaming voor het document is gaan gebruiken die eiseres daaraan zelf heeft gegeven. Daarnaast geldt het nemo teneur-beginsel niet voor documenten die al bestonden op het moment dat het bestuursorgaan daarom vraagt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 2 november 2011, ECLI:NL:CBB:2021:969. Ook het document bestond al toen de AFM daarom vroeg. Het nemo teneur-beginsel geldt al daarom niet voor het document.

De boetehoogte

31. Bij het vaststellen van de boetehoogte moet de AFM de daarvoor geldende regelgeving en het eventueel bestaand boetebeleid op een juiste manier toepassen en moet zij nagaan of de boete evenredig aan het beoogde doel is. Hierbij moet zij rekeninghouden met alle omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid van de overtreding, de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd en de draagkracht van de overtreder. Dit alles blijkt uit de uitspraak van het CBb van 27 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:129.

32.1.

Op grond van artikel 1:81 van Pro de Wft in combinatie met artikel 5 en Pro bijlage 2 van het Besluit uitvoering EU-verordeningen financiële markten (oud) of in combinatie met bijlage 9 van het Besluit EU-verordeningen Wft (nieuw) vallen overtredingen van artikel 15 en Pro artikel 17, eerste lid, van de MAR in de derde boetecategorie. Voor de overtreding van artikel 15 van Pro de MAR geldt een boetebasisbedrag van € 7.500.000,- en een boetemaximum van € 15.000.000,-. Voor de overtreding van artikel 17, eerste lid, van de MAR geldt een boetebasisbedrag van € 2.500.000,- en een boetemaximum van € 5.000.000,-.

32.2.

Om in een concrete zaak na te gaan of de boete evenredig is, heeft de AFM in het Boetetoemetingsbeleid AFM 2021 (Boetebeleid AFM) een stappenplan ontwikkeld. Op het moment van de overtredingen was dit boetebeleid echter nog niet van toepassing. De AFM heeft gesteld dat haar eerdere boetebeleid geen gunstiger resultaat voor eiseres oplevert, waardoor zij van het huidige boetebeleid is uitgegaan. Eiseres heeft dit niet tegengesproken. Ook de rechtbank ziet geen reden om niet van het huidige boetebeleid uit te gaan.

32.3.

Bij dit stappenplan hanteert de AFM het basisboetebedrag als vertrekpunt, waarna zij eventueel dit bedrag verhoogt of verlaagt aan de hand van de ernst en/of duur van de overtreding (stap 1), de mate van verwijtbaarheid (stap 2), mogelijke recidive (stap 3), de omvang van de overtreder (stap 4), de passendheid (stap 5), het mogelijk verkregen voordeel (stap 6) en de draagkracht (stap 7).

32.4.

In het geval van eiseres vindt de AFM de overtredingen gemiddeld ernstig en volledig aan eiseres te verwijten, waardoor zij op basis daarvan geen reden ziet om één of beide boetes te verhogen of te verlagen. De AFM vindt de totale boete echter te hoog en niet passend als zij voor beide overtredingen het boetebasisbedrag zou opleggen. Nu bij eiseres sprake is van meerdaadse samenloop van overtredingen zou zij normaliter de hoogste boete in stand laten en de andere boete verlagen, maar ook dan vindt de AFM de totale boete te hoog en daarom niet passend. Zij heeft er daarom voor gekozen om bij stap 5 beide boetes te verlagen. Hierbij heeft de AFM met de beperkte omzet van eiseres rekening gehouden. Volgens de AFM moet eiseres in staat zijn om de verlaagde boetes te betalen, omdat zij daarvoor voldoende eigen vermogen en liquide middelen heeft.

32.5.

Op basis van deze stappen heeft de AFM het boetebedrag bij eiseres op de volgende manier vastgesteld:

Artikel 15 MAR Pro

Artikel 17, eerste lid, MAR

Basisboetebedrag

€ 7.500.000,-

€ 2.500.000,-

Stap 1: Ernst/duur

Stap 2: Verwijtbaarheid

Stap 3: Recidive

Stap 4: Omvang overtreder

Stap 5: Passendheid

- € 4.500.000,-

- € 500.000,-

Stap 6: Verkregen voordeel

Stap 7: Draagkracht

Totaal

€ 3.000.000,-

€ 2.000.000,-

33. De rechtbank is van oordeel dat de AFM hiermee twee boetes heeft opgelegd die in overeenstemming met de regelgeving en haar beleid zijn vastgesteld en die evenredig zijn. De AFM heeft met de omstandigheden van deze zaak voldoende rekening gehouden. De rechtbank legt hieronder uit waarom het betoog van eiseres dat de AFM een verkeerd toetsingskader heeft gebruikt en het betoog dat de AFM de boetes verder had moeten verlagen, niet slagen. Hierbij zal de rechtbank zoveel mogelijk aansluiten bij de stappen uit het Boetebeleid AFM dat als redelijke uitwerking van de wet- en regelgeving voor de vaststelling van boetehoogten geldt.

Toetsingskader

34. Het betoog van eiseres dat de AFM door de toepassing van de zogenaamde wanverhoudingstoets een verkeerd toetsingskader heeft gehanteerd om de boetehoogte vast te stellen, slaagt niet. Ondanks dat de AFM in het verweerschrift ten onrechte naar de beperkte wanverhoudingstoets verwijst, heeft zij in het boetebesluit en het bestreden besluit wel de juiste en uitgebreidere evenredigheidstoetsing toegepast.

Basisboetebedrag

35. Het betoog van eiseres tijdens de zitting dat de boetebasisbedragen in strijd met de MAR zijn, slaagt niet. Anders dan eiseres aanvoert is het geen beleidsmatige keuze van de AFM om van deze boetebasisbedragen uit te gaan. Dat de AFM het boetebasisbedrag voor de boetehoogte als vertrekpunt moet nemen vloeit voort uit de combinatie van artikel 1:81 van Pro de Wft, artikel 5, vierde lid, van het Besluit uitvoering EU-verordeningen financiële markten (oud), artikel 3, tweede lid, van het Besluit EU-verordeningen Wft (nieuw) en artikel 2, eerste lid, van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector. In het geval van de overtredingen die eiseres heeft begaan, zijn boetebasisbedragen de helft van de in de nationale regelgeving bepaalde boetemaxima. De MAR sluit deze werkwijze niet uit en schrijft alleen voor hoe hoog de boetemaxima in ieder geval moeten zijn. De in Nederland gehanteerde boetemaxima voor overtredingen van artikel 15 en Pro 17 van de MAR voldoen aan de in artikel 30, tweede lid, aanhef onder j, van de MAR voorgeschreven minimale boetemaxima.

Ernst en duur van de overtredingen (stap 1)

36.1.

Het betoog van eiseres dat de AFM de boete voor beide overtredingen op basis van de beperkte ernst had moeten verlagen en het betoog dat de AFM de boete voor de overtreding van artikel 17 van Pro de MAR op basis van de duur had moeten verlagen, slagen niet.

36.2.

Hiervoor is van belang dat overtredingen van artikel 15 en Pro van artikel 17 van Pro de MAR in het algemeen ernstige overtredingen zijn. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de kwalificatie van deze overtredingen als boetecategorie 3 overtredingen. Ook uit de MAR blijkt dat het ernstige overtredingen zijn. Hierin is uitgelegd dat het voorkomen van onjuiste of misleidende informatie en dat het openbaar maken van voorkennis belangrijk zijn voor de goede werking en de integriteit van effectenmarkten en het vertrouwen van het publiek in deze markten. Daarom zijn er strenge en afschrikkende sanctieregelingen met afschrikkende boetehoogtes nodig, zo blijkt uit de overwegingen 2, 70 en 71 van de MAR. Daarnaast heeft ook het CBb geoordeeld dat het ernstige overtredingen zijn als beleggers koersgevoelige informatie wordt onthouden of als een belegger onjuist of misleidend worden geïnformeerd. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 14 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:400.

36.3.

Uit deze uitspraak van het CBb blijkt ook dat voor ernst niet bepalend is of en hoeveel schade er door beleggers is geleden. Voor zover eiseres al terecht aanvoert dat de overtredingen feitelijk beperkte impact hebben gehad, derde partijen daardoor geen verliezen hebben geleden, de markten daardoor geen schade is toegebracht en er voor het financieel stelsel geen gevolgen zijn geweest, leidt dit dan ook niet tot de conclusie dat de overtreding minder ernstig is.

36.4.

Ook de stelling van eiseres dat zij een mini beursfonds is met beperkte handelsomzet en -volume, leidt niet tot deze conclusie. Uit overweging 55 van de MAR blijkt namelijk dat de Europese wetgever bewust kleine en middelgrote ondernemingen onder de reikwijdte van de MAR heeft gebracht.

36.5.

Verder maken de omstandigheden op en na 6 november 2020 niet dat er wezenlijk een andere situatie is ontstaan. Zoals de rechtbank in 12.1 tot en met 12.6 al heeft vastgesteld is eiseres met de Projectontwikkelaar op 6 november 2020 de verkoop van de tien [gemeente] percelen aan de Projectontwikkelaar overeengekomen. Vanaf dat moment is het uitgangspunt steeds geweest dat eiseres deze percelen niet in eigendom zou houden. Deze ontstane situatie en dit uitgangspunt worden niet anders door de acties van de Gemeente zoals het vestigen van voorkeursrechten, het pas later opstellen en ondertekenen van de individuele koopovereenkomsten, de inhoud van deze overeenkomsten en het verlopen van de oorspronkelijk afgesproken leveringstermijn. Deze omstandigheden hebben daarom ook geen invloed op de ernst van beide overtredingen en op de duur van de overtreding van artikel 17 van Pro de MAR. Anders dan eiseres aanvoert is de rechtbank daarom ook niet gebleken dat de AFM in het kader van de overtreding van artikel 15 van Pro de MAR geen gedegen feitenonderzoek heeft verricht.

36.6.

De stelling van eiseres dat haar overtreding van artikel 15 van Pro de MAR de minst ernstige vorm van misleiding is, slaagt niet. Eiseres heeft niet toegelicht op basis waarvan zij dat concludeert. Bovendien wordt in de MAR en in de rechtspraak geen dergelijk onderscheid naar soort misleiding gemaakt. Ook als eiseres terecht zou stellen dat haar persberichten en de publicaties niet meer dan suggestieve opmerkingen of teksten bevatten, leidt dit daarom niet tot een minder ernstige overtreding.

36.7.

Voor zover eiseres geen voordeel van de overtredingen heeft genoten, is dit alleen onvoldoende voor een vermindering van de ernst van de overtredingen.

Verwijtbaarheid (stap 2)

37. Het betoog van eiseres dat de AFM de boetes op basis van een verminderde verwijtbaarheid had moeten verlagen, slaagt niet. Van een professionele onderneming mag worden verwacht dat zij van de regelgeving op de hoogte is die voor haar geldt. Dit volgt uit de uitspraak van het CBb van 4 maart 2025, ECLI:NL:CBB:2025:130. Voor eiseres als beursgenoteerde onderneming, geldt dit nog meer. Dat eiseres zich niet heeft gerealiseerd dat zij in strijd met de MAR handelde, komt dan ook voor haar rekening en risico. De omstandigheid dat eiseres niet eerder gelijke of vergelijkbare overtredingen heeft begaan, vindt de rechtbank onvoldoende voor een verminderde verwijtbaarheid.

Omvang van de overtreder (stap 4)

38.1.

Het betoog van eiseres dat de AFM bij stap 4 van haar boetebeleid de boete op basis van haar omvang had moeten verlagen, slaagt niet.

38.2.

Bij stap 4 gaat het om de objectieve draagkracht. Dit betekent dat bij deze stap niet naar omstandigheden wordt gekeken. Er wordt puur naar de feitelijke hoogte van netto-jaaromzet of balanstotaal van de onderneming gekeken, waarbij de hoogste van de twee leidend is. Aan de hoogte van netto-jaaromzet of balanstotaal is vervolgens een boetepercentage van tussen de 5% en 100% gekoppeld. Hoe hoger de netto-jaaromzet of het balanstotaal, hoe hoger het percentage. Afwijking hiervan is alleen mogelijk als de netto-jaaromzet of balanstotaal overduidelijk een onjuist beeld van de omvang van de onderneming geeft. Dan kan de onderneming in het naast hogere of naast lagere percentage worden ingedeeld. De rechtbank vindt deze stap van het Boetebeleid AFM redelijk, omdat bij de overige stappen uit het Boetebeleid AFM wel met de omstandigheden rekening wordt gehouden. Daarbij heeft de AFM in het verweerschrift ook toegelicht dat er onder de streep altijd nog een beoordeling van de passendheid van de boete plaatsvindt.

38.3.

Anders dan eiseres tijdens de zitting heeft aangevoerd, is stap 4 van het Boetebeleid AFM ook niet in strijd met de MAR. De in artikel 31, eerste lid, van de MAR genoemde omstandigheden waarmee bij het bepalen van de boetehoogte rekening moet worden gehouden, komen bij de andere stappen van het Boetebeleid AFM terug. Dat de AFM bij stap 4 de omvang van een onderneming niet altijd op de omzet baseert maar ook op het balanstotaal kan baseren, maakt dat niet anders. Voor zover artikel 31, eerste lid, aanhef en onder c, van de MAR al over de objectieve draagkracht (stap 4) en niet over de subjectieve draagkracht (stap 7) gaat, noemt dit artikel de omzet alleen als voorbeeld om de financiële draagkracht te bepalen. De MAR sluit dus niet uit dat de financiële draagkracht op andere gegevens zoals het balanstotaal wordt gebaseerd.

38.3.

Bij eiseres heeft de AFM vastgesteld dat het balanstotaal van € 98.000.000,- hoger dan haar netto-jaaromzet is. Eiseres heeft dit niet weersproken. Dit betekent dat het balanstotaal van eiseres bij stap 4 van het Boetebeleid AFM leidend is en dat het boetepercentage van 100% geldt. Dit is namelijk het boetepercentage dat bij een balanstotaal van meer dan € 50.000.000,- van toepassing is.

38.4.

Eiseres wil desondanks dat de AFM haar bij stap 4 op basis van haar operationele inkomsten of op basis van twee van drie criteria van netto-omzet, balanstotaal en gemiddeld aantal medewerkers een boete percentage van 5% toekent. Dit is bij stap 4 van het Boetebeleid van de AFM echter niet mogelijk, omdat het om de objectieve draagkracht gaat. Daarnaast heeft de AFM de beperkte omzet bij de beoordeling van de passendheid van de boetes (stap 5) laten meewegen en daarin een reden gezien om de boetes te verlagen.

Passendheid (stap 5)

Medewerking eiseres tijdens het onderzoek

39.1.

Het betoog van eiseres dat de AFM bij de passendheid de boete op basis van haar medewerking tijdens het onderzoek had moeten verlagen, slaagt niet.

39.2.

De rechtbank is het met de AFM eens dat medewerking aan een onderzoek alleen een reden voor het verlagen van de boete kan zijn als deze medewerking meer is dan de (minimale) medewerking die uit de wet/informatieverzoek voortvloeit. Van een dergelijk ‘plusje’ in de medewerking aan het onderzoek is de rechtbank bij eiseres echter niet gebleken. Het door eiseres genoemde chronologisch overzicht van gebeurtenissen en het document zijn namelijk stukken die eiseres op basis van het informatieverzoek aan de AFM heeft moeten geven.

39.3.

Anders dan eiseres tijdens de zitting heeft aangevoerd, is dit geen te beperkte uitleg van het samenwerkingscriterium uit artikel 31, eerste lid, aanhef en onder e, van de MAR. Ook op basis van dit artikel is het niet verplicht om bij iedere vorm van medewerking met de toezichthouder de boete te verlagen, maar moet daarvoor naar de mate van medewerking worden gekeken.

39.4.

Ook in eiseres stelling dat zij maatregelen heeft genomen om herhaling van de overtreding te voorkomen, ziet de rechtbank geen reden op basis waarvan de AFM de boete had moeten verlagen. Dat eiseres lessen uit de feiten heeft getrokken, meer aandacht aan haar persberichten besteedt en juridisch advies inwint als dat nodig is, is positief maar hoefde geen reden te zijn de boetes te verlagen.

Cumulatie van boetes

40.1.

Voor zover eiseres betoogt dat de AFM ten onrechte van haar beleid bij cumulatie van boetes is afgeweken en dat zij dit beleid alsnog moet toepassen, slaagt dat betoog niet.

40.2.

Zoals onder 32.4. van deze uitspraak is uitgelegd, houdt dit beleid in dat de hoogste boete in stand blijft en de andere boete zodanig wordt verlaagd dat het totaal aan boetes passend is. De AFM heeft in dat verband uitgelegd dat het standaard beleid tot een totale boete van minimaal € 7.500.000,- zou leiden, omdat dit voor de overtredingen van eiseres het hoogste boetebasisbedrag is. Deze minimale boete wordt ook alleen bereikt als de boete voor de overtreding van artikel 15 van Pro de MAR volledig zou komen te vervallen en is zelfs dan meer dan de totale boete die eiseres nu opgelegd heeft gekregen. De rechtbank ziet niet in, en eiseres heeft dat ook niet uitgelegd, hoe alleen de toepassing van het standaard beleid bij cumulatie van boetes tot een lagere totale boete zou leiden.

Evenredigheid algemeen

41.1.

Het betoog van eiseres dat de AFM bij de passendheid de boete op basis van de ‘evenredigheid algemeen’ met 95% had moeten verlagen, slaagt niet.

41.2.

Bij dit onderdeel van de passendheid gaat het om een restcategorie van omstandigheden die niet al bij de andere stappen van het Boetebeleid AFM zijn meegewogen in de beoordeling of de boete moet worden verlaagd. Eiseres heeft in beroep niet toegelicht welke omstandigheden hieronder zouden vallen.

41.3.

Anders dan eiseres aanvoert, is de rechtbank daarnaast gebleken dat de AFM het onderdeel ‘evenredigheid algemeen’ wel heeft getoetst. Zo heeft de AFM al in het boetebesluit bij de passendheid de boete verlaagd, omdat voor eiseres bij stap 4 van het Boetebeleid AFM een boetepercentage van 100% geldt, ondanks dat zij een klein beursfonds is en nauwelijks omzet heeft. Ook heeft de AFM onder punt 175 van het bestreden besluit opgemerkt dat eiseres niet heeft onderbouwd waarom de gestelde negatieve media-aandacht de boete niet passend maakt en dat dit daarom geen reden voor boeteverlaging is. In beide gevallen gaat het om omstandigheden uit de restcategorie. Dat eiseres het niet met de uitkomst van de toets eens is, betekent niet dat de AFM de toets niet heeft gedaan.

Draagkracht (stap 7)

42. Het betoog van eiseres dat de AFM op basis van haar beperkte draagkracht de boete had moeten verlagen, slaagt niet. Dat eiseres een zeer klein beursfonds is, maar één medewerker heeft en in 2022 een groot verlies heeft geleden, betekent niet dat eiseres de opgelegde boete (eventueel met een betalingsregeling) niet zou kunnen betalen. De AFM heeft daar tegenover namelijk gesteld dat eiseres een eigen vermogen van € 83.000.000,- heeft, waarvan € 31.000.000,- aan liquide middelen. Eiseres heeft de door haar gestelde geringe draagkracht dan ook onvoldoende onderbouwd.

Gelijkheids- en rechtszekerheidsbeginsel en verbod op willekeur

43.1.

Het betoog van eiseres dat het boetebedrag in strijd met het gelijkheids- en rechtszekerheidsbeginsel en het verbod op willekeur is, slaagt niet.

43.2.

Eiseres heeft betoogd dat de aan haar opgelegde boetes erg hoog zijn in vergelijking met de boetes die de AFM in het verleden heeft opgelegd aan SBM Offshore N.V. (SBM Offshore), ABN AMRO Bank N.V. (ABN AMRO) en Royal Imtech N.V. (Royal Imtech) en voor soortgelijke overtredingen. Ook in deze zaken zijn miljoenenboetes opgelegd, maar niet zo hoog als de totale boete van € 5.000.000,- die aan eiseres is opgelegd.

43.3.

De rechtbank overweegt hierover als volgt. Dat er tussen bepaalde zaken een of enkele verschillen zitten of dat een rechter een boete heeft verlaagd, betekent op zichzelf niet dat de hoogte van de in deze zaak opgelegde boetes niet passend is. Voor de beoordeling van de boetehoogte moet namelijk naar alle omstandigheden van het geval worden gekeken. De aan eiseres opgelegde boetes zijn echter niet goed met de genoemde zaken te vergelijken. Niet in elke zaak zijn overtredingen van zowel artikel 17 van Pro de MAR als van artikel 15 van Pro de MAR geconstateerd. De door eiseres genoemde zaken speelden deels in een ander tijdsbestek. De wettelijke boetebasisbedragen zijn verhoogd nadat de boetes in de door eiseres genoemde drie zaken zijn opgelegd. Hierdoor is in de zaak van eiseres een hoger bedrag het vertrekpunt om de boetehoogte vast te stellen dan in de andere zaken. Ook dit verklaart voor een deel het verschil in boetehoogten tussen de verschillende zaken. In deze omstandigheden kan aan het verschil in aantal medewerkers tussen eiseres en Royal Imtech, in balansomvang tussen eiseres en ABN AMRO en in jaaromzet tussen eiseres en SBM Offshore niet de conclusie worden verbonden dat gelijke gevallen ongelijk zijn behandeld. Zeker gelet op de andere omstandigheden waarop de rechtbank eerder in deze uitspraak al is ingegaan en waarbij omzet en balans al is meegewogen.

Overschrijding van de redelijke termijn

44. Eiseres heeft niet verzocht om de boete te verlagen, omdat de behandeling van haar zaak door de AFM of door de rechter te lang heeft geduurd. De rechtbank zal daarom ambtshalve beoordelen of deze behandeling onredelijk lang heeft geduurd. Zie de uitspraak van het CBb van 15 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7. De rechtbank heeft dit tijdens de zitting met partijen besproken.

45.1.

De duur van de behandeling van een boetezaak is redelijk als de AFM en de rechter daar in totaal maximaal twee jaar over hebben gedaan. Al kunnen er ook omstandigheden zijn, waardoor ook een langere behandeling dan twee jaar nog redelijk is. Deze redelijke termijn begint te lopen vanaf het boetevoornemen en eindigt op de datum van deze uitspraak. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van het CBb van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7, en van 13 mei 2025, ECLI:NL:CBB:2025:301.

45.2.

In de zaak van eiseres is het boetevoornemen van 27 maart 2023 en de uitspraak van 20 augustus 2025. De AFM en de rechter hebben dus twee jaar en bijna vijf maanden over de behandeling van de boetezaak van eiseres gedaan en daarmee is de redelijke termijn overschreden. Anders dan de AFM tijdens de zitting heeft gesteld, zijn er geen omstandigheden waardoor een langere behandeling van twee jaar nog redelijk is.

46.1.

De redelijke termijn is dan ook met bijna vijf maanden overschreden. Als een behandeling van een boetezaak minder dan zes maanden te lang heeft geduurd, leidt dat tot een verlaging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Dit is te lezen in de uitspraak van het CBb van 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353.

46.2.

Eiseres heeft een boete van € 3.000.000,- en een boete van € 2.000.000,- opgelegd gekregen. Een verlaging met 5% van de eerste boete is € 150.000,- en met 5% van de tweede boete is € 100.000,-. Dit is in beide gevallen meer dan de maximale verlaging van € 2.500,-. De rechtbank zal daarom de boetes met € 2.500,- verlagen. Dit betekent dat de eerste boete naar een bedrag van € 2.997.500,- wordt verlaagd en de tweede boete naar een bedrag van € 1.997.500,-.

47. Nu eiseres, zoals uit 44. blijkt, zelf niet om deze verlaging heeft gevraagd, heeft zij daarvoor ook geen kosten hoeven maken. Dit betekent dat eiseres hiervoor ook geen proceskostenvergoeding krijgt. Wel moet het door eiseres betaalde griffierecht, gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb worden vergoed.

Conclusie en gevolgen

48.1.

Het beroep is gegrond, maar alleen omdat de behandeling van de zaak van eiseres te lang heeft geduurd waardoor de boetes moeten worden verlaagd. Dit betekent dat de rechtbank alleen op het punt van de boetehoogtes het bestreden besluit vernietigt. De rechtbank stelt de boete met toepassing van artikel 8:72a van de Awb voor de overtreding van artikel 15 van Pro de MAR op € 2.997.500,- vast en de boete voor de overtreding van artikel 17, eerste lid, van de MAR op € 1.997.500,-.

48.2.

Eiseres ontvangt, zoals uitgelegd in 47.1, geen vergoeding van haar proceskosten, maar zij krijgt wel het door haar betaalde griffierecht vergoed.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 16 april 2024 op het punt van de boetehoogte;
herroept het boetebesluit van 22 september 2023 op het punt van de boetehoogte;
stelt de boete voor de overtreding van artikel 15 van Pro de MAR op € 2.997.500,- vast;
stelt de boete voor de overtreding van artikel 17, eerste lid, van de MAR op
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit over de hoogte van de boetes;
bepaalt dat de AFM € 371,- van het griffierecht aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. A.J. van Spengen en
mr. C.A. Geleijnse, leden, in aanwezigheid van mr.P.F.H.M. Terstegge, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “
Formulieren en inloggen (https://mijn.rechtspraak.nl/keuze)” op
www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke Europese wettelijke regels

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:41

Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Wet op het financieel toezicht

Artikel 1:80

De toezichthouder kan een bestuurlijke boete opleggen terzake van overtreding van:

voorschriften, gesteld ingevolge de in de bijlage bij dit artikel genoemde artikelen;

voorschriften met betrekking tot het toezicht op financiële markten of op die markten werkzame personen, gesteld ingevolge een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verordening als bedoeld in artikel 288 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;

de verordening ratingbureaus; en

artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 1:81

Het bedrag van de bestuurlijke boete wordt bepaald bij algemene maatregel van bestuur, met dien verstande dat de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 20 000 000, of, in gevallen bedoeld in het vierde lid, ten hoogste € 40 000 000 bedraagt.

De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, bepaalt bij elke daarin omschreven overtreding het maximale bedrag van de deswege op te leggen bestuurlijke boete. De overtredingen worden gerangschikt in categorieën naar zwaarte van de overtreding met de daarbij behorende basisbedragen, minimumbedragen en maximumbedragen. Daarbij wordt de volgende indeling gebruikt.

Categorie

Basisbedrag

Minimumbedrag

Maximumbedrag

€ 10 000,–

€ 0,–

€ 10 000,–

€ 500 000,–

€ 0,–

€ 1 000 000,–

€ 2 500 000,–

€ 0,–

€ 5 000 000,–.

3. Ter uitvoering van bindende EU-rechtshandelingen kunnen bij algemene maatregel van bestuur voor bij die maatregel aan te geven overtredingen de basis- en maximumbedragen van de tweede en derde categorie worden verhoogd, met dien verstande dat:

a. het maximumbedrag van de boete voor een afzonderlijke overtreding van een voorschrift dat is gerangschikt in de tweede categorie wordt vastgesteld op € 2 500 000;

b. het maximumbedrag van de boete voor een afzonderlijke overtreding van een voorschrift dat is gerangschikt in de derde categorie wordt vastgesteld op € 10 000 000, € 15 000 000 of € 20 000 000;

c. het basisbedrag voor een overtreding wordt vastgesteld op de helft van het maximumbedrag voor die overtreding.

4. Indien ten tijde van het plegen van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds het opleggen van een bestuurlijke boete aan de overtreder ter zake van eenzelfde overtreding, bedraagt de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste tweemaal het ingevolge het tweede of derde lid toepasselijke maximumbedrag.

Verordening (EU) Nr. 596/2014, MAR (geldend op en na 6 november 2020)

Overweging 2

Voor een geïntegreerde, efficiënte en transparante financiële markt is marktintegriteit nodig. Een goede werking van de effectenmarkten en vertrouwen van het publiek in de markten zijn noodzakelijke voorwaarden voor economische groei en welvaart. Marktmisbruik schaadt de integriteit van de financiële markten en schendt het vertrouwen van het publiek in effecten en derivaten.

Overweging 14

Redelijk handelende beleggers baseren hun beleggingsbeslissingen op informatie die reeds voor hen beschikbaar is, d.w.z. op vooraf beschikbare informatie. De vraag of een redelijk handelende belegger bij het nemen van een beleggingsbeslissing met een bepaalde inlichting waarschijnlijk rekening zou houden, moet derhalve worden beoordeeld op basis van de vooraf beschikbare informatie. Bij een dergelijke beoordeling moet rekening worden gehouden met de verwachte invloed van de inlichting in kwestie gelet op het geheel van activiteiten van de betrokken uitgevende instelling, de betrouwbaarheid van de informatiebron en alle andere marktvariabelen die onder de gegeven omstandigheden van invloed kunnen zijn op de financiële instrumenten, de desbetreffende spotcontracten voor grondstoffen of de geveilde producten op basis van de emissierechten.

Overweging 15

Van achteraf beschikbare informatie kan gebruik worden gemaakt om de hypothese te verifiëren dat de vooraf beschikbare informatie koersgevoelig was, maar niet om stappen te ondernemen tegen iemand die redelijke conclusies heeft getrokken uit informatie die vooraf voor hem beschikbaar was.

Overweging 50

Voor de toepassing van de vereisten betreffende openbaarmaking van voorwetenschap en het uitstel van een dergelijke openbaarmaking als voorzien in deze verordening, kunnen rechtmatige belangen met name onder meer betrekking hebben op de volgende niet uitputtende omstandigheden: a) lopende onderhandelingen of daarmee verband houdende elementen, wanneer openbaarmaking de uitkomst of het normale verloop van deze onderhandelingen waarschijnlijk zou beïnvloeden. In het bijzonder wanneer de financiële levensvatbaarheid van de uitgevende instelling in ernstig en imminent gevaar is, zij het niet in het kader van de toepasselijke insolventiewetgeving, mag de openbaarmaking van informatie voor beperkte tijd worden uitgesteld wanneer een dergelijke openbaarmaking de belangen van bestaande en potentiële aandeelhouders ernstig zou schaden doordat de afronding van bepaalde onderhandelingen voor de verzekering van het financieel herstel van de uitgevende instelling op lange termijn erdoor in het gedrang zou worden gebracht; b) door de raad van bestuur van een uitgevende instelling genomen besluiten of gesloten overeenkomsten die door een ander orgaan van de uitgevende instelling moeten worden goedgekeurd voordat zij definitief worden, wanneer de structuur van de uitgevende instelling de scheiding van deze beide organen vereist, mits de openbaarmaking van de informatie vóór de bovenbedoelde goedkeuring samen met de gelijktijdige aankondiging dat deze goedkeuring nog geen feit is, aan een correcte evaluatie van de informatie door het publiek in de weg kan staan.

Overweging 55

De eis om voorwetenschap openbaar te maken kan voor kleine en middelgrote ondernemingen als omschreven in Richtlijn 2014/65/EU van het Europees Parlement en de Raad waarvan de financiële instrumenten zijn toegelaten voor handel op mkb-groeimarkten, bijzonder lastig zijn vanwege de kosten van de opvolging van de informatie waarover ze beschikken en het inwinnen van juridisch advies over de vraag of en wanneer informatie moet worden openbaar gemaakt. Toch is een snelle openbaarmaking van voorwetenschap van wezenlijk belang voor het vertrouwen van de beleggers in deze uitgevende instellingen. Daarom moet ESMA richtsnoeren kunnen vaststellen om de uitgevende instellingen bij te staan bij het naleven van de verplichting om voorwetenschap openbaar te maken zonder de bescherming van beleggers in gevaar te brengen.

Overweging 70

Een degelijk prudentieel en bedrijfsvoeringskader voor de financiële sector moet zijn gebaseerd op strenge toezicht-, onderzoek- en sanctieregelingen. Daartoe moeten toezichthoudende autoriteiten beschikken over voldoende bevoegdheden om te handelen en moeten zij kunnen vertrouwen op billijke, strenge en afschrikkende sanctieregelingen voor alle financiële wangedragingen, en deze sancties moeten doeltreffend worden uitgevoerd. De groep op hoog niveau was echter van mening dat geen van deze elementen op dit moment al bestaat. Een evaluatie van bestaande sanctiebevoegdheden en hun praktische toepassing om de convergentie van de sancties in het gehele scala van toezichtactiviteiten te bevorderen, werd uitgevoerd in de mededeling van de Commissie van 8 december 2010 inzake het versterken van sanctieregelingen in de financiële sector.

Overweging 71

Daarom moet worden voorzien in een aantal administratieve sancties en andere administratieve maatregelen, om een gemeenschappelijke aanpak in de lidstaten zeker te stellen en om het afschrikkende effect ervan te vergroten. De bevoegde autoriteiten moeten de mogelijkheid hebben een verbod op te leggen op de uitoefening van leidinggevende posities binnen beleggingsondernemingen. Bij de vaststelling van sancties die in specifieke gevallen worden opgelegd, moet in voorkomend geval rekening worden gehouden met factoren zoals de terugbetaling van vastgestelde financiële voordelen, de ernst en de duur van de inbreuk, verzwarende of verzachtende omstandigheden, het feit dat boeten een afschrikkend effect moeten hebben en, indien gepast, een korting wegens samenwerking met de bevoegde autoriteit. In het bijzonder mag de hoogte van de in een specifiek geval op te leggen administratieve boeten het in deze verordening vastgestelde maximum bereiken, of, voor zeer ernstige gevallen, het hogere bedrag zoals vastgesteld in de nationale wetgeving, terwijl duidelijk lagere boeten kunnen worden opgelegd voor kleinere inbreuken of wanneer een schikking wordt getroffen. Deze verordening beperkt de lidstaten niet in hun mogelijkheden te voorzien in hogere administratieve sancties of andere administratieve maatregelen.

Artikel 3 Definities Pro

1. Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

(…)

21. „uitgevende instelling”: een privaat- of publiekrechtelijke juridische entiteit die financiële instrumenten emitteert of voorstelt te emitteren, waarbij de uitgevende instelling, in het geval van certificaten van aandelen die financiële instrumenten vertegenwoordigen, de uitgevende instelling van het vertegenwoordigde financiële instrument is;

(…)

Artikel 7 Voorwetenschap Pro

1. Voor de toepassing van deze verordening omvat voorwetenschap de volgende soorten informatie:

a) niet openbaar gemaakte informatie die concreet is en die rechtstreeks of onrechtstreeks betrekking heeft op een of meer uitgevende instellingen of op een of meer financiële instrumenten en die, indien zij openbaar zou worden gemaakt, een significante invloed zou kunnen hebben op de koers van deze financiële instrumenten of daarvan afgeleide financiële instrumenten;

(…)

2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt informatie geacht concreet te zijn indien zij betrekking heeft op een situatie die bestaat of waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat zij zal ontstaan, dan wel op een gebeurtenis die heeft plaatsgevonden of waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat zij zal plaatsvinden, en indien de informatie specifiek genoeg is om er een conclusie uit te trekken omtrent de mogelijke invloed van bovenbedoelde situatie of gebeurtenis op de koers van de financiële instrumenten of daarvan afgeleide financiële instrumenten, de daaraan gerelateerde spotcontracten voor grondstoffen of de geveilde, op emissierechten gebaseerde producten. In het geval van een in de tijd gespreid proces dat erop is gericht een bepaalde situatie of gebeurtenis te doen plaatsvinden, of dat resulteert in een bepaalde situatie of gebeurtenis, kan deze toekomstige situatie of deze toekomstige gebeurtenis, alsook de tussenstappen in dat proces die verband houden met het ontstaan of het plaatsvinden van die toekomstige situatie of die toekomstige gebeurtenis, in dit verband als concrete informatie worden beschouwd.

3. Een tussenstap in een in de tijd gespreid proces wordt beschouwd als voorwetenschap indien deze tussenstap als zodanig voldoet aan de criteria voor voorwetenschap als bedoeld in dit artikel.

4. Voor de toepassing van lid 1 wordt onder informatie die, indien deze openbaar zou worden gemaakt, waarschijnlijk een significante invloed zou hebben op de koers van financiële instrumenten, daarvan afgeleide financiële instrumenten, daaraan gerelateerde spotcontracten voor grondstoffen of geveilde producten gebaseerd op emissierechten, informatie verstaan waarvan een redelijk handelende belegger waarschijnlijk gebruik zou maken om er zijn beleggingsbeslissingen ten dele op te baseren.

(…)

5. ESMA stelt richtsnoeren op voor de vaststelling van een niet-uitputtende lijst van informatie waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht of is vereist dat die openbaar gemaakt overeenkomstig Europese of nationale wet- en regelgeving, marktvoorschriften, overeenkomsten, praktijken of gebruiken, op de betrokken grondstoffenderivatenmarkten of spotmarkten als bedoeld in lid 1, onder b), van dit artikel. ESMA houdt hierbij terdege rekening met de specifieke kenmerken van de markten in kwestie

Artikel 12 Marktmanipulatie Pro

1. Voor de toepassing van deze verordening omvat marktmanipulatie de volgende activiteiten:

(…)

c) de verspreiding van informatie, via de media, met inbegrip van internet, of via andere kanalen, waardoor daadwerkelijk of waarschijnlijk onjuiste of misleidende signalen worden afgegeven met betrekking tot het aanbod van, de vraag naar of de koers van een financieel instrument of een eraan gerelateerd spotcontract voor grondstoffen of een geveild product op basis van emissierechten of effecten, of de koers van een of meer financiële instrumenten of daaraan gerelateerde spotcontracten voor grondstoffen of een geveild product op basis van emissierechten daadwerkelijk of waarschijnlijk op een abnormaal of kunstmatig niveau wordt gebracht, met inbegrip van de verspreiding van geruchten wanneer de persoon die de informatie verspreidde, wist of had moeten weten dat de informatie onjuist of misleidend was;

(…)

Artikel 15 Verbod Pro op marktmanipulatie

Het is verboden om de markt te manipuleren of te trachten de markt te manipuleren.

Artikel 17 Openbaarmaking Pro van voorwetenschap

1. Een uitgevende instelling maakt voorwetenschap die rechtstreeks betrekking heeft op die uitgevende instelling, zo snel mogelijk openbaar.

De uitgevende instelling zorgt ervoor dat de voorwetenschap op zodanige wijze openbaar wordt gemaakt dat deze snel toegankelijk is en volledig, op correcte wijze en tijdig kan worden beoordeeld door het publiek, en in voorkomend geval wordt bekendgemaakt in het officieel aangewezen mechanisme als bedoeld in artikel 21 van Pro Richtlijn 2004/109/EG van het Europees Parlement en de Raad. De uitgevende instelling mag de openbaarmaking van voorwetenschap niet combineren met marketing met betrekking tot haar eigen activiteiten. De uitgevende instelling plaatst alle voorwetenschap waarvan de openbaarmaking verplicht is op haar website en zorgt ervoor dat die informatie gedurende een periode van minstens vijf jaar toegankelijk blijft.

Dit artikel is van toepassing op uitgevende instellingen die verzocht hebben om of ingestemd hebben met de toelating van hun financiële instrumenten tot de handel op een gereglementeerde markt in een lidstaat of, in geval van een instrument dat uitsluitend op een MTF of een OTF wordt verhandeld, ingestemd hebben met de handel in hun financiële instrumenten op een MTF of een OTF, of hebben verzocht om de toelating tot de handel van hun financiële instrumenten op een MTF, in een lidstaat.

(…)

4. Een uitgevende instelling of een deelnemer aan een emissierechtenmarkt kan op eigen verantwoordelijkheid de openbaarmaking van voorwetenschap uitstellen mits aan elk van de volgende voorwaarden wordt voldaan:

a) onmiddellijke openbaarmaking zou waarschijnlijk schade toebrengen aan de rechtmatige belangen van de uitgevende instelling of de deelnemer aan een emissierechtenmarkt;

b) het is niet waarschijnlijk dat het publiek door het uitstel van de openbaarmaking zou worden misleid;

c) de uitgevende instelling of de deelnemer aan een emissierechtenmarkt is in staat om de vertrouwelijkheid van de betreffende informatie te garanderen.

In het geval van een in de tijd gespreid proces dat uit meerdere tussenstappen bestaat en dat erop gericht is een bepaalde situatie of gebeurtenis te doen plaatsvinden of dat daarin resulteert, kan een uitgevende instelling of een deelnemer aan een emissierechtenmarkt op eigen verantwoordelijkheid de openbaarmaking van aan dit proces gerelateerde informatie uitstellen, op voorwaarde dat de punten a), b) en c) van de eerste alinea worden nageleefd.

Als een uitgevende instelling of een deelnemer aan een emissierechtenmarkt de openbaarmaking van voorwetenschap heeft uitgesteld krachtens het onderhavige lid, stelt deze de in lid 3 bedoelde bevoegde autoriteit daarvan onmiddellijk nadat de informatie openbaar is gemaakt op de hoogte en zet hij schriftelijk uiteen op welke wijze aan de in dit lid opgenomen voorwaarden voor het uitstel is voldaan. Als alternatief kunnen de lidstaten bepalen dat een afschrift van een dergelijke toelichting enkel op verzoek van de in lid 3 bedoelde bevoegde autoriteit hoeft te worden overlegd.

(…)

11. ESMA stelt richtsnoeren op voor het vaststellen van een niet-uitputtende lijst van rechtmatige belangen van uitgevende instellingen als bedoeld in lid 4, onder a), en van situaties waarin de opschorting van de openbaarmaking waarschijnlijk zal leiden tot misleiding van het publiek als bedoeld in lid 4, onder b).

Artikel 30 Administratieve Pro sancties en andere administratieve maatregelen

(…)

2. Lidstaten zorgen er overeenkomstig het nationale recht voor dat de bevoegde autoriteiten in het geval van de in lid 1, eerste alinea, onder a), bedoelde inbreuken beschikken over de bevoegdheid ten minste de volgende administratieve sancties op te leggen en ten minste de volgende administratieve maatregelen te nemen:

(…)

j) met betrekking tot een rechtspersoon, maximale administratieve financiële sancties van ten minste;

i) voor inbreuken op de artikelen 14 en 15, 15 000 000 EUR of 15 % van de totale jaaromzet van de rechtspersoon overeenkomstig de meest recente beschikbare en door het management goedgekeurde jaarrekeningen of in de lidstaten die de euro niet als munt hebben, de overeenkomstige waarde in de nationale munteenheid op 2 juli 2014;

ii) voor inbreuken op de artikelen 16 en 17, 2 500 000 EUR of 2 % van zijn totale jaaromzet volgens de meest recente door het management goedgekeurde jaarrekening, of in lidstaten die niet de euro als munt hebben, de overeenkomstige waarde in de nationale munteenheid op 2 juli 2014, en

(…)

Artikel 31 Uitoefening Pro van bevoegdheden inzake toezicht en het opleggen van sancties

1. De lidstaten dragen er zorg voor dat bevoegde autoriteiten bij het bepalen van de soort en de hoogte van de administratieve sancties rekening houden met alle relevante omstandigheden, met name, waar passend:

a) de ernst en duur van de inbreuk;

b) de mate van verantwoordelijkheid van de persoon die verantwoordelijk is voor de inbreuk;

c) de financiële draagkracht van de persoon die verantwoordelijk is voor de inbreuk, gezien bijvoorbeeld de totale omzet van de rechtspersoon of het jaarinkomen van een natuurlijke persoon;

d) de omvang van de door de persoon die verantwoordelijk is voor de inbreuk behaalde winsten of vermeden verliezen, voor zover deze kunnen worden bepaald;

e) de mate van samenwerking met de bevoegde autoriteit door de persoon die verantwoordelijk is voor de inbreuk, onverminderd de noodzaak te zorgen voor terugbetaling van de door de betreffende persoon behaalde winsten of vermeden verliezen;

f) eerdere inbreuken door de persoon die verantwoordelijk is voor de inbreuk, en

g) maatregelen die de persoon die verantwoordelijk is voor de inbreuk na de inbreuk heeft genomen om herhaling van de in breuk te voorkomen.

(…)

ESMA/2016/1478 NL, Richtsnoeren MAR (geldend op en na 6 november 2020)

Richtsnoer 5: Richtsnoeren betreffende rechtmatige belangen van uitgevende instellingen voor het uitstellen van de openbaarmaking van voorwetenschap en situaties waarin uitstel van de openbaarmaking waarschijnlijk zal leiden tot misleiding van het publiek

1. Rechtmatige belangen van de uitgevende instelling voor het uitstellen van de openbaarmaking van voorwetenschap

8. Ten behoeve van artikel 17, lid 4, onder a), van de MAR kunnen de gevallen waarin onmiddellijke openbaarmaking van de voorwetenschap waarschijnlijk schade zou toebrengen aan de rechtmatige belangen van de uitgevende instelling, de volgende omstandigheden omvatten, zonder daartoe beperkt te zijn:

a. de uitgevende instelling voert onderhandelingen, waarbij de uitkomst van die onderhandelingen waarschijnlijk in gevaar zou worden gebracht door onmiddellijke openbaarmaking. Voorbeelden van dergelijke onderhandelingen zijn onderhandelingen over fusies, overnames, splitsingen en spin-offs, verkopen of afstotingen van belangrijke activa of onderdelen van bedrijfsactiviteiten, herstructureringen en reorganisaties.

b. de financiële levensvatbaarheid van de uitgevende instelling is in ernstig en onmiddellijk gevaar, zij het niet binnen de werkingssfeer van de toepasselijke insolventiewetgeving, en onmiddellijke openbaarmaking van voorwetenschap zou de belangen van bestaande en potentiële aandeelhouders ernstige schade toebrengen door de afronding van de onderhandelingen, die zijn bedoeld om het financiële herstel van de uitgevende instelling veilig te stellen, in gevaar te brengen.

c. de voorwetenschap heeft betrekking op beslissingen die zijn genomen of contracten die zijn gesloten door het bestuursorgaan van een uitgevende instelling die overeenkomstig het nationale recht of de statuten van de uitgevende instelling pas van kracht worden wanneer ze zijn goedgekeurd door een ander orgaan van de uitgevende instelling, niet zijnde de algemene vergadering van aandeelhouders, mits:

i. onmiddellijke openbaarmaking van die informatie voordat een dergelijk definitief besluit is genomen, de juiste beoordeling van de informatie door het publiek in gevaar zou brengen; en

ii. de uitgevende instelling ervoor heeft gezorgd dat het definitieve besluit zo snel mogelijk wordt genomen.

d. de uitgevende instelling heeft een product of een uitvinding ontwikkeld en onmiddellijke openbaarmaking van die informatie zal waarschijnlijk de intellectuele-eigendomsrechten van de uitgevende instelling in gevaar brengen.

e. de uitgevende instelling is van plan een aanzienlijk belang in een andere entiteit te kopen of te verkopen en de openbaarmaking van die informatie zou de uitvoering van dat plan waarschijnlijk in gevaar brengen.

f. een eerder aangekondigde transactie is onderworpen aan goedkeuring van een overheidsinstantie, en die goedkeuring is afhankelijk van extra eisen, waarbij de onmiddellijke openbaarmaking van die eisen waarschijnlijk van invloed zal zijn op de mogelijkheid van de uitgevende instelling om hieraan te voldoen en daarmee het uiteindelijke welslagen van de deal of transactie in de weg zal staan.

2. Situaties waarin uitstel van de openbaarmaking van voorwetenschap waarschijnlijk tot misleiding van het publiek zal leiden

9. Ten behoeve van artikel 17, lid 4, onder b), MAR omvatten de situaties waarin uitstel van de openbaarmaking van voorwetenschap waarschijnlijk zal leiden tot misleiding van het publiek, ten minste de volgende omstandigheden:

a. de voorwetenschap waarvan de uitgevende instelling de openbaarmaking wil uitstellen, verschilt materieel van de eerdere openbare kennisgeving van de uitgevende instelling over het onderwerp waarop de voorwetenschap betrekking heeft.

b. de voorwetenschap waarvan de uitgevende instelling de openbaarmaking wil uitstellen, heeft betrekking op het feit dat de uitgevende instelling waarschijnlijk haar financiële doelstellingen niet gaat halen, terwijl die doelstellingen eerder publiekelijk bekend waren gemaakt.

c. de voorwetenschap waarvan de uitgevende instelling de openbaarmaking wil uitstellen, is strijdig met de marktverwachtingen, waarbij die verwachtingen zijn gebaseerd op signalen die de uitgevende instelling eerder aan de markt heeft gecommuniceerd, bijvoorbeeld in interviews, roadshows of enig ander soort door of met goedkeuring van de uitgevende instelling georganiseerde communicatie.

Bestuurlijke boetes voor niet openbaar maken voorwetenschap en marktmanipulatie door vastgoedonderneming

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 augustus 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres

Stichting Autoriteit Financiële Markten, de AFM

Samenvatting

Procesverloop

Totstandkoming van het besluit

Beoordeling door de rechtbank

Conclusie en gevolgen

Informatie over hoger beroep

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke Europese wettelijke regels

Voetnoten