ECLI:NL:RBROT:2026:1561

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/9559

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2026 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: J. Knols).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 1.500,- die verweerder met het besluit van 3 mei 2024 aan eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete ten onrechte heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

1.2.

Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4.1. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 9 september 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het boetebesluit gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 15 januari 2026 op zitting behandeld, tegelijk met de beroepen van [de vervoerder] (ROT 24/9545), [de verzamelplaats] (ROT 24/9546) en [veehouder 2] (ROT 24/9560). Namens eiseres zijn verschenen vennoot [naam] en de gemachtigde van eiseres (tevens gemachtigde van de eisende partijen in de andere drie beroepen). Ook zijn verschenen [naam] (vennoot van [de vervoerder]) en [naam] (directeur van [de verzamelplaats]). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. M.M. de Vries en [naam] (toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, NVWA).

Totstandkoming van het bestreden besluit

3.1.

Het gaat in dit beroep om een vervoerd rund dat volgens verweerder niet transportwaardig was. Dit rund met levensnummer [levensnummer] was afkomstig van [eiseres] (eiseres) en is vanaf deze veehouder op 19 september 2023 vervoerd naar het verzamelcentrum van [de verzamelplaats] Vervolgens is dit rund op 21 september 2023 vanaf het verzamelcentrum door een chauffeur van [de vervoerder] naar Slachterij Erp B.V. vervoerd. Op deze slachterij waren die dag toezichthouders van de NVWA aanwezig die de transportwaardigheid van de aangevoerde dieren controleerden, waaronder toezichthoudend dierenarts [naam]. Deze toezichthoudend dierenarts heeft in een veterinaire verklaring zijn bevindingen – gedaan op 21 september 2023 omstreeks 6.00 tot 9.00 uur – beschreven ten aanzien van het rund [levensnummer]. Deze veterinaire verklaring is op 3 oktober 2023 door hem opgesteld en op 10 oktober 2023 tevens ondertekend door toezichthoudend dierenarts [naam], die daarbij verklaart de waarnemingen en conclusies te bevestigen. Deze veterinaire verklaring is vervolgens naar een andere toezichthouder, [naam], gestuurd met het verzoek de melding over het niet-transportwaardige rund op te pakken. Hierop heeft toezichthouder Boersma nader onderzoek gedaan naar de herkomst van het dier en contact opgenomen met de vennoot van eiseres. De resultaten hiervan heeft zij beschreven in een rapport van bevindingen dat zij op 9 januari 2024 heeft opgemaakt. De veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts is bij dit rapport gevoegd.

3.1.1.

In de veterinaire verklaring schrijft de toezichthoudend dierenarts over het rund met I&R-nummer [levensnummer] onder meer het volgende: “
Tijdens onze inspectie bevonden wij ons op het uitlaadplatform van het slachthuis. Ik zag dat er zich in de hokken en op het uitlaadplatform een aantal runderen bevonden. Daarbij vielen ons de volgende zaken op:

Inzake de aanwezige rund met I&R-nummer: [levensnummer]. Dit rund was een zwartbont rund van het ras Holstein-Frisian, een melktypisch runderras. Dit rund bevond zich reeds in een hok en was al uitgeladen toen we de controle startten.

Ik zag dat het rund met I&R-nummer [levensnummer] een verdikking had ter hoogte van kroonrand Op de linker achterpoot. De kroonrand van de poot situeert zich net boven de klauwen. Ik voelde dat deze verdikking hard aanvoelde. Ik concludeerde dat deze verdikking werd veroorzaakt door een chronische actieve (door de pijnlijkheid) ontsteking ter hoogte van en de kroonrand van de linker achterpoot. Ik concludeerde dat de ontsteking reeds lange tijd voor het transport aanwezig was.

Ik zag dat het rund in stilstand niet steunde op de linker achterpoot. Ik zag dat het rund tijdens het stappen een snelle sprong maakte met de rechter achterpoot om te vermijden dat ze op de linker achterpoot moest steunen. Ik zag, bij het landen van de rechter achterpoot tijdens deze spong, dat het rund een stuk door de rechter achterpoot heen zakte omdat ze het gewicht van de hele achterband van haar lichaam moest opvangen. Terwijl het rund de rechter achterpoot naar voren plaatste zag ik dat ze de rug krom hield en de kop zo ver mogelijk naar voren richtte om zo weinig mogelijk gewicht op de linker achterpoot te plaatsen.

Al deze bovenstaande bevindingen samengenomen concludeer ik dat het rund ernstig kreupel was door heel erge pijn aan de linker achterpoot veroorzaakt door een chronische ontsteking in de regio van de kroonrand.

De veehouder had het rund [levensnummer] niet voor vervoer moeten afstaan en heeft, door dat toch te doen, verwijtbaar gehandeld.

Oordeel: gelet op mijn bevindingen ter zake: bij dit dier heeft het verplaatsen en het transport extra lijden veroorzaakt, verwijtbaar aan de veehouder.”

3.2.

Op grond van het rapport van bevindingen en de daarbij gevoegde veterinaire verklaring heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “De houder op de plaats van vertrek liet een rund vervoeren dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het rund niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder b, artikel 8, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, aanhef en onder a, van de Transportverordening^[1].

Verweerder heeft eiser daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.

Beoordeling door de rechtbank

4. Eiseres voert aan dat de beschrijvingen in twee andere veterinaire verklaringen over runderen van hetzelfde transport naar de slachterij erg op elkaar lijken. Er is onvoldoende per dier beschreven wat de aandoeningen waren en het is onaannemelijk dat de drie runderen exact dezelfde bewegingen hebben gemaakt. Voorts is onvoldoende gemotiveerd waarom de geconstateerde aandoening bij het rund al vóór het transport aanwezig was. Kreupelheid en pijn zijn geen indicatoren voor de duur van de aandoening. Bovendien is volstrekt onaannemelijk dat alle bij het transport betrokken personen (de veehouders, de chauffeurs en de mensen van de verzamelplaats), met al hun kennis en ervaring, niet gezien zouden hebben dat het dier niet transportwaardig was. Dit is een contra-indicatie voor de stelling dat de aandoening al vóór het transport dermate was ontwikkeld dat het dier niet vervoerd had mogen worden. Voorts is het rapport van bevindingen opgesteld door een toezichthouder die niet bij de inspectie aanwezig is geweest en zijn de veterinaire verklaring en het rapport pas een week, respectievelijk vier maanden, na de controle opgesteld. Gelet hierop en nu eiseres veel te laat is ingelicht over de bevindingen, is sprake van een zorgvuldigheidsgebrek en mocht verweerder zijn besluit niet op het boeterapport baseren. Eiseres is door die handelwijze benadeeld en verweerder verwijt haar ten onrechte dat zij niet met een eigen deskundige tegenbewijs levert. Daarnaast heeft verweerder in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom in dit geval geen sprake was van licht gewonde of zieke dieren, die op grond van de Transportverordening wel mogen worden vervoerd, aldus eiseres.

Toetsingskader

4.1.

In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)^[2], mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder mag daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Aangezien de constateringen van de toezichthouder pas na het transport zijn gedaan (zoals gebruikelijk is), dient de toezichthouder in het rapport te motiveren dat het dier al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt was. Het ligt hierbij voor de hand dat de toezichthouder ook de duur van het transport betrekt, evenals de invloed die het transport kan hebben gehad op de toestand van het dier. In dit geval is het rund op 19 september 2023 vanaf eiseres vervoerd en heeft de toezichthoudend dierenarts het dier op 21 september 2023, op enig moment tussen 6.00 en 9.00 uur, beoordeeld.

Het kreupele rund

4.2.1.

Met de beschrijving in de veterinaire verklaring en het daarbij gevoegde beeldmateriaal staat voor de rechtbank in voldoende mate vast dat het rund [levensnummer] op het slachthuis kreupel liep. De toezichthouder schrijft dat hij bij dit rund zag dat het een verdikking had aan de poot, die hard aanvoelde, dat het dier in stilstand niet steunde op die poot en ook bij het stappen met een sprong met de andere poot vermeed op de betreffende poot te steunen. Dat sprake is van overeenkomende beschrijvingen in de veterinaire verklaringen van twee andere dieren bij hetzelfde transport is geen reden voor twijfel aan de waarnemingen van de toezichthoudend dierenarts. De drie runderen hadden eenzelfde soort aandoening aan één van de poten en aannemelijk is dat dit zich bij de dieren op eenzelfde wijze uitte. Bovendien zijn bij de veterinaire verklaring ook video’s en foto’s gevoegd waarop te zien is dat rund [levensnummer] een verdikking heeft aan een poot en belasting van deze poot probeert te vermijden.

4.2.2.

Voor het vaststellen van de overtreding moet echter ook voldoende vaststaan dat het rund zich al voorafgaande aan het transport niet op eigen kracht pijnloos kon voortbewegen. Op dit punt is in de veterinaire verklaring vermeld dat de verdikking aan de poot werd veroorzaakt door een chronische actieve ontsteking en dat de toezichthoudend dierenarts concludeert dat de ontsteking reeds lange tijd voor het transport aanwezig was. In de verklaring wordt niet uitgelegd waarop de dierenarts deze conclusie baseert. Uit de verklaring wordt niet voldoende duidelijk dat het rund zich al voorafgaand aan het transport niet pijnloos heeft kunnen voortbewegen. Door eiseres is stellig betwist dat dit rund al voorafgaand aan het transport kreupel liep. Omdat een onderbouwing van de conclusie van de toezichthoudend dierenarts in de veterinaire verklaring ontbreekt, is met deze verklaring niet buiten redelijke twijfel aangetoond dat het rund niet geschikt was voor het transport.

Toelichting ter zitting

4.3.

Ter zitting heeft de toezichthoudend dierenarts die de veterinaire verklaring heeft opgesteld, een nadere toelichting gegeven. Zo heeft de toezichthouder toegelicht dat bij de ontstoken poot een harde bol te zien was die het gevolg is van het inkapselen van de ontsteking en dat het enkele dagen duurt voordat een ontsteking tot een dergelijke bol is ingekapseld. Ook is toegelicht dat een acute ontsteking zacht zal aanvoelen vanwege de aanwezigheid van vocht, terwijl bij een ontsteking die al langer geleden is ontstaan, sprake is van bindweefsel waardoor de plek hard aanvoelt. Eiseres heeft betoogd dat het in strijd is met de goede procesorde om de ter zitting gegeven toelichting in de beoordeling te betrekken.

4.4.

De rechtbank overweegt dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren. Met dragend bewijs wordt gedoeld op het bewijs dat het bestuursorgaan in redelijkheid reeds in het stadium van de bestuurlijke besluitvorming aan een overtreding ten grondslag had kunnen en moeten leggen. Voor beantwoording van de vraag of het inbrengen van nader bewijs geoorloofd is, moet worden betrokken wat in redelijkheid van het bestuursorgaan mocht worden gevergd.^[3]

4.5.

Zoals hiervoor is overwogen, bevat de veterinaire verklaring onvoldoende bewijs van de overtreding. Voor zover de toezichthouder ter zitting met zijn toelichting over het ontstaansmoment van de ontsteking nader bewijs heeft aangeleverd, laat de rechtbank dit buiten beschouwing. Anders dan verweerder meent, is die uitleg van de toezichthouder ter zitting niet te beschouwen als een nadere duiding van de veterinaire verklaring maar als een aanvulling van het bewijs dat de overtreding is begaan. Niet valt in te zien dat verweerder niet al voor de voltooiing van de besluitvorming de nadere onderbouwing door de toezichthouder had kunnen inbrengen. Daarvoor was temeer aanleiding nu eiseres in bezwaar heeft bestreden dat het rund al voorafgaand aan het vervoer niet transportwaardig was. Van verweerder mocht worden gevergd dat uiterlijk in het bestreden besluit de aanvulling van het bewijs ten aanzien van de toestand van het dier voorafgaand aan het transport aan de boete ten grondslag werd gelegd. Het pas in de beroepsfase inbrengen van deze aanvulling van het bewijs, is in strijd met de goede procesorde.

Tussenconclusie

5. Uit het voorgaande volgt dat niet buiten redelijke twijfel is aangetoond dat het dier niet geschikt was voor het transport. Er kan dus niet worden vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was een boete aan eiseres op te leggen. Gelet op deze conclusie behoeven de overige gronden van eiseres geen bespreking.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit. Dit betekent dat de boete vervalt.

7. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld. De rechtbank merkt de zaak van eiseres en de eveneens ter zitting behandelde zaken ROT 24/9545, ROT 24/9546 en ROT 24/9560 in zowel de bezwaarfase als de beroepsfase aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Bpb. Dit betekent dat deze vier zaken voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten voor rechtsbijstand als één zaak worden beschouwd, waarbij gelet op onderdeel C1 van de Bijlage bij het Bpb wegingsfactor 1,5 wordt toegepast omdat het vier zaken betreft. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde geldt per proceshandeling een vast bedrag van € 666,- in bezwaar en € 934,- in beroep. De gemachtigde heeft in deze vier zaken een bezwaarschrift ingediend, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De te vergoeden proceskosten bedragen dan in totaal € 3.801,-. Deze kosten worden verdeeld over de vier zaken, wat betekent dat verweerder in de zaak van eiseres € 950,25 dient te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 9 september 2024;
herroept het primaire besluit van 3 mei 2024;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371 aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 950,25 aan proceskosten van eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2026.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Transportverordening

Artikel 3, aanhef en onder b

Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.

Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:

b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;

Artikel 8, eerste lid

De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden

Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1, 2, onder a en 3, onder a

Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.

Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:

wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;

Zieke of gewonde dieren kunnen echter in staat worden geacht te worden vervoerd in de volgende gevallen:

wanneer het licht gewonde of zieke dieren betreft waarvoor het vervoer geen extra lijden veroorzaakt; bij twijfel wordt het advies van de dierenarts ingewonnen;

Wet dieren

Artikel 6.2, eerste lid

Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Artikel 8.7

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Regeling houders van dieren

Artikel 4.8

Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen 3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005 (…).

Boete onterecht opgelegd voor vervoer niet-transportwaardig rund