Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/10208
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
[verweerder], voorheen [voormalige naam verweerder]
(gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die [verweerder] heeft opgelegd wegens een gestelde overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met die boete. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het rapport van bevindingen dat aan de boete ten grondslag is gelegd, onvoldoende basis biedt voor de conclusie dat eiseres een overtreding heeft begaan. Het beroep is dus gegrond en de boete komt te vervallen.
Procesverloop
2.
2.1.
Met een besluit van 29 maart 2024 heeft [verweerder] eiseres een bestuurlijke boete van € 3.000,- opgelegd.
2.2.
Met een besluit van 7 oktober 2024 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) heeft [verweerder] het boetebedrag verlaagd van € 3.000,- naar € 1.500,-.
2.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
[verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van [verweerder] . Verder zijn aan de zijde van [verweerder] verschenen [persoon A] (coördinerend specialistisch inspecteur) en [persoon B] (toezichthoudend dierenarts), beiden werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
3.
3.1.
[verweerder] heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 2 oktober 2023 (2023/181770/148254) opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
“(…) Naar aanleiding van regulier toezicht bevond ik mij te:
Locatie:
Naam : [bedrijf X] . (…)
Soort bedrijf : Slachthuis
Datum en tijdstip van de bevinding: 02 oktober 2023 omstreeks 11:10 uur en 11:50 uur.
Tijdens mijn inspectie op bovenstaand slachthuis heb ik het volgende koppel van vleeskuikens
(hierna te noemen ‘het koppel’) beoordeeld:
KIP nummer : [nummer]
Koppelnummer : [koppelnummer]
Aantal aangevoerde vleeskuikens : 24221
Stalnummer : 8
Slachtdatum : 02-10-2023
Bandsnelheid van het slachthuis : 13.500 en verlaagd naar 12.500 kuikens per uur door veel afkeuringen.
Bevindingen
Ik, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA),
stond tijdens de post mortem (PM) keuring op de overgang van de broeipluk afdeling naar de
panklaar.
Ik heb 2 x 50 dieren gecontroleerd op contactdermatitis. 77% van de door mij gecontroleerde
dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis. Ik zag aan en stelde hier, bij de
voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:
Ik zag 77 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2
Regeling houders van dieren).
De belangrijkste oorzaak van contactdermatitis (voetzoollaesies, hakdermatitis en borstblaren) is
een slechte strooiselkwaliteit in de stal (van Harn et al., 2009).
Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. Daarnaast is de kans groter op het ontstaan van andere irritaties zoals borst- en hakirritaties. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.
De aangetroffen afwijkingen zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die
zijn ontstaan gedurende een langere periode in de stal waar de dieren zijn gehouden. De
waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de dieren ernstig geschaad waardoor
deze hebben geleden. (…)
Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden) die
wijst op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal op het bedrijf van oorsprong (…) Deze bevindingen worden [eiseres] . aangerekend. (…).”
3.2.
Op 27 februari 2024 heeft [verweerder] zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 11 maart 2024 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
3.3.
Met het besluit van 29 maart 2024 (boetezaaknummer [zaaknummer 1] ) heeft [verweerder] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 3.000,- opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit: het niet nemen van passende maatregelen in stal 8 met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn na een melding van een NVWA-dierenarts.
Volgens [verweerder] heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. [verweerder] heeft het standaardboetebedrag van € 1.500,- verhoogd omdat eiseres op 20 december 2019 (boetezaaknummer [zaaknummer 2] ) eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.
3.4.
Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. Het voorschrift dat de tellingen op 1/3 en 2/3 van het koppel moeten worden uitgevoerd, geldt voor de wettelijke controles door de slachterijen, maar niet voor de controles door de NVWA-toezichthouder. Het rapport van bevindingen van 2 oktober 2023 geeft verder geen aanleiding om te vermoeden dat het werkvoorschrift [1] niet is gevolgd. Dat er geen foto’s bij het rapport zijn gevoegd, maakt dat niet anders. Over de bevindingen bestaat dan ook geen twijfel. Eiseres heeft de bevindingen ook niet gemotiveerd betwist. Zij is de verplichting om naar aanleiding van kennisgevingsbrieven van 18 januari 2023 en 11 april 2023 passende maatregelen te nemen, niet nagekomen. Uit het op 2 oktober 2023 geconstateerde hoge aantal voetzoollaesies blijkt duidelijk dat de maatregelen die eiseres stelt te hebben genomen, onvoldoende hebben geholpen. Deze maatregelen zijn dus onvoldoende (passend) geweest. In het boetebesluit staat dat de verhoging is gebaseerd op de boetebeschikking van 20 december 2019 (boetezaaknummer [zaaknummer 2] ). Die boetebeschikking is echter nog niet onherroepelijk. [verweerder] verlaagt daarom het boetebedrag naar het standaardboetebedrag van € 1.500,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De wettelijke regels en de beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
5. Eiseres heeft – samengevat – het volgende aangevoerd. Het rapport van bevindingen bevat onvoldoende informatie. Daarin staat namelijk niet meer dan dat is geconstateerd dat 77% van de gecontroleerde karkassen een of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonden. Uit de wettelijke systematiek blijkt dat het van belang is dat een representatieve inspectie plaatsvindt en dat er gecontroleerd wordt op 1/3 en 2/3 van het koppel. Eiseres heeft wel degelijk maatregelen genomen om voetzoollaesies te voorkomen. [verweerder] onderbouwt niet dat meer maatregelen hadden kunnen en moeten worden getroffen. Welke maatregelen dat zouden moeten zijn, is daardoor onduidelijk. Er zijn geen foto’s aan het rapport gehecht en er ontbreekt daarom een belangrijk bewijsstuk.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat het rapport van bevindingen onvoldoende basis biedt voor de conclusie dat eiseres geen passende maatregelen heeft genomen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn. De hiermee verband houdende beroepsgronden slagen. De rechtbank licht dit oordeel als volgt toe.
6.2.
De bewijslast dat sprake is van een overtreding rust op [verweerder] . In dit geval moet [verweerder] aantonen dat eiseres geen passende maatregelen heeft genomen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn. [2]
6.3.
Volgens vaste rechtspraak mag [verweerder] in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond geeft om te twijfelen of de bevindingen juist zijn. [3] Een rapport van bevindingen moet wel voldoende controleerbaar zijn en voldoende inzicht geven in de feiten die hebben geleid tot de conclusie dat een overtreding is begaan. Dit is temeer van belang in gevallen, zoals ook hier, waarin een vermeende overtreding achteraf en buiten de aanwezigheid van de vermeende overtreder wordt vastgesteld. Een partij die volgens [verweerder] een overtreding heeft begaan, moet zich tegen dat verwijt immers voldoende kunnen verdedigen. [4] Bij het antwoord op de vraag of een rapport voldoende controleerbaar is en voldoende inzicht geeft in de feiten die hebben geleid tot de conclusie dat een overtreding is begaan, is van belang in hoeverre de in het rapport getrokken conclusies in het rapport zijn toegelicht en onderbouwd. [5] Hierbij kan ook een rol spelen of het rapport wordt ondersteund door foto’s of video’s.
6.4.
De conclusie van [verweerder] dat geen passende maatregelen zijn genomen, is gebaseerd op de bevinding dat, na een eerdere constatering van slechte dierenwelzijnsomstandigheden, [6] bij een controle van tweemaal vijftig dieren bij ten minste vijftig gecontroleerde dieren sprake is van ernstige voetzoollaesies (klasse 2). Dit volgt uit het eerdergenoemde werkvoorschrift van de NVWA.
6.5.
Voor wat betreft de indeling in klassen (0, 1 en 2) sluit [verweerder] aan bij artikel 7b.5, tweede lid, Regeling houders van dieren. [7] Bij klasse 2 is sprake van een laesie met een aantasting van de opperhuid en een onderhuidse ontsteking. Ter zitting is namens [verweerder] een toelichting gegeven op deze indeling aan de hand van meegebrachte poten van kuikens die de dag voor de zitting waren geslacht. Getoond en toegelicht is dat klasse 2-poten zware laesies hebben. Er is dan zogenoemd necrotisch weefsel te zien en de zool voelt hard aan. Tot klasse 2 kunnen ook poten worden gerekend waarbij de voetzool ogenschijnlijk gezond is, maar er toch een verdikking voelbaar is die duidt op ontstekingsweefsel.
6.6.
De ter zitting aanwezige toezichthoudend dierenarts heeft over de gevolgde werkwijze verder het volgende toegelicht. De inspecties beginnen bij de aanvoer. Op dat moment, en ook bij de zogenoemde bloedgoot, ontstaat er al een algemeen beeld over de voetzolen. Als er dan relatief veel voetzoollaesies worden gezien, gaat de toezichthouder naar de plaats waar de poten van de lijn gehaald worden. Vervolgens worden vijftig poten van de lijn gehaald, steeds één per dier. Soms krijgt de toezichthouder hierbij hulp van één van de medewerkers van de slachterij; dat is afhankelijk van de snelheid waarmee de karkassen voorbijkomen. Nadat er vijftig poten van de lijn zijn gehaald, worden deze gesorteerd in de klassen 0, 1 of 2. Hierbij wordt bij iedere poot gevoeld of sprake is van een onderhuidse zwelling, wat duidt op een ontsteking. Deze werkwijze wordt herhaald met de volgende vijftig dieren.
6.7.
Hoewel de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten dus is gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren, [8] volgt uit de rechtspraak dat de voorschriften van deze bepaling niet op deze controles van toepassing zijn. [9] Zo geldt bijvoorbeeld niet het voorschrift dat de controles plaatsvinden direct na verwerking van ongeveer 30% van het koppel en direct na verwerking van ongeveer 60% van het koppel. [10] Dat neemt niet weg dat het, zoals ter zitting ook namens [verweerder] is bevestigd, de bedoeling is dat de controles een representatief beeld opleveren van de dierenwelzijnsomstandigheden in de desbetreffende stal. [11] Dat is naar het oordeel van de rechtbank in elk geval onvoldoende gewaarborgd indien tussen de twee tellingen niet een substantiële pauze zit.
6.8.
In dit geval is in het rapport van bevindingen vermeld dat omstreeks 11:10 uur en 11:50 uur tweemaal vijftig dieren zijn gecontroleerd en dat bij 77 gecontroleerde dieren sprake was van ernstige voetzoollaesies, klasse 2. Na deze vaststelling volgt een algemene toelichting over de achtergrond, de oorzaken en de gevolgen van voetzoollaesies. In het rapport staat geen concrete omschrijving van de wijze waarop is geconstateerd dat bij de 77 dieren sprake was van voetzoollaesies klasse 2, zoals visuele waarneming, het bevoelen van de voetzolen of het insnijden van de voetzolen. De waarnemingen zijn ook niet op een andere manier nader toegelicht of onderbouwd. Ook over de gevolgde werkwijze is het rapport summier. Zo is bijvoorbeeld niet in het rapport vermeld dat één poot per dier is gecontroleerd. Verder ontbreken ondersteunende foto’s. Ter zitting is namens [verweerder] het belang van foto’s gerelativeerd. Volgens [verweerder] kan op foto’s bijvoorbeeld een onderhuidse ontsteking niet altijd goed zichtbaar worden gemaakt, namelijk in gevallen waarin de opperhuid ogenschijnlijk niet is aangetast. De rechtbank overweegt hierover dat desondanks foto’s, met daarop zichtbaar de poten die de toezichthouder heeft ingedeeld in klasse 2, kunnen bijdragen aan het oordeel dat het rapport van bevindingen voldoende controleerbaar en inzichtelijk is. In dit geval leidt de combinatie van het summiere rapport van bevindingen en het ontbreken van ondersteunende foto’s de rechtbank tot het oordeel dat, gelet op de stellingen van eiseres, het rapport van bevindingen onvoldoende controleerbaar is en onvoldoende inzicht geeft in de feiten die hebben geleid tot de conclusie dat eiseres geen passende maatregelen heeft genomen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn. Het bewijs van de overtreding is dus niet geleverd. Dat betekent dat [verweerder] niet bevoegd was de boete op te leggen.
Conclusie en gevolgen
7.
7.1.
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het boetebesluit herroepen. Dit betekent dat de boete vervalt.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet [verweerder] het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. [verweerder] moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (2 punten met een waarde van € 934,- per punt). De proceskosten in bezwaar zijn al vergoed in het bestreden besluit. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 7 oktober 2024;
- herroept het besluit van 29 maart 2024;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat [verweerder] het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt [verweerder] tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet dieren
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Besluit houders van dieren
Artikel 2.50, eerste en tweede lid
1. Het is verboden vleeskuikens te houden.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 33 kg/m2, en
b. wordt voldaan aan de artikelen 2.51 tot en met 2.54.
Artikel 2.53, eerste lid
Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.
Regeling houders van dieren
Artikel 7b.5, eerste lid, tweede lid en derde lid, aanhef, onder a, onder 1º
1. De houder die een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 toepast, zorgt ervoor dat voor elk koppel in het slachthuis, of voor een voor de export bestemd koppel op het bedrijf ten hoogste vijf werkdagen voor het einde van de ronde, wordt vastgesteld in welke mate voetzoollaesies voorkomen.
2. Ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt bij een aantal vleeskuikens van een koppel beoordeeld bij hoeveel dieren er
a. geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar is (klasse 0);
b. verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig is (klasse 1);
c. een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking (klasse 2) aanwezig is.
3. De houder maakt afspraken met de exploitant van het slachthuis respectievelijk het bedrijf dat de vaststelling in de stal verricht, zodanig dat de vaststelling plaatsvindt:
a. bij het slachthuis:
1°. door een daarvoor opgeleide medewerker, bij 100 kuikens van elk koppel, waarvan 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 30% van het koppel, en 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 60% van het koppel, met inachtneming van het protocol dat als bijlage 3 bij deze regeling is gevoegd.