Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 26/914 en ROT 26/915
uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 februari 2026 in de zaken tussen
[naam verzoekster] ., uit [plaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. B.J. Maes),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. J.E. Tichelaar).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op verzoeken om een voorlopige voorziening gaat over twee besluiten, waarin respectievelijk een bestuurlijke boete met openbaarmaking van inspectiegegevens en een last onder dwangsom zijn opgelegd. Verzoekster is niet eens met deze besluiten. Zij verzoekt daarom ten aanzien van beide besluiten om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar tegen deze besluiten een redelijke kans van slagen heeft. In dat geval zouden de bestreden besluiten kunnen worden geschorst. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekster.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak de verzoeken toe
.Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
.Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit I van 14 januari 2026 heeft de minister een bestuurlijke boete opgelegd en besloten de inspectiegegevens openbaar te maken. Met het bestreden besluit II van dezelfde datum heeft de minister aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
3. De minister heeft op beide verzoeken gereageerd met een verweerschrift.
3.1.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 12 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster en [persoon A] (medewerker personeelszaken van [naam verzoekster] ). De gemachtigde van de minister is met voorafgaand bericht niet verschenen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Waar gaat het om in deze zaken?
4. De Nederlandse arbeidsinspectie houdt toezicht op onder meer naleving van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml). In het kader van administratief onderzoek hebben arbeidsinspecteurs verzoekster bezocht op 16 januari 2025. Naar aanleiding hiervan is op 18 december 2025 een boeterapport opgemaakt. Reden hiervoor is dat verzoekster in de periode van 9 mei 2024 tot en met 21 november 2024 volgens de inspecteurs ten onrechte huisvestingskosten heeft ingehouden op het minimumloon, omdat zij in die periode niet beschikte over het benodigde SNF-certificaat.
5. Met het bestreden besluit I heeft de minister aan verzoekster een bestuurlijke boete van in totaal € 21.000,- opgelegd, omdat ten aanzien van 9 werknemers niet toegestane inhoudingen en/of verrekeningen op het loon hebben plaatsgevonden, waardoor die werknemers volgens de minister te weinig nettoloon hebben ontvangen. Daarbij heeft de minister besloten de inspectiegegevens openbaar te maken. De minister heeft zich verder op het standpunt gesteld dat er geen omstandigheden zijn die aanleiding geven de boete te matigen, of niet over te gaan tot openbaarmaking van inspectiegegevens.
6. In het bestreden besluit II heeft de minister bepaald dat verzoekster ten aanzien van bovengenoemde werknemers alsnog het te weinig uitbetaalde loon moet uitbetalen. Doet verzoekster dit niet voor 29 januari 2026, dan verbeurt zij een dwangsom van € 750,- per dag.
7. Verzoekster is het niet eens met de bestreden besluiten. Zij wil met de verzoeken om een voorlopige voorziening bereiken dat zowel het boetebesluit (en openbaarmaking van inspectiegegevens) als de last onder dwangsom worden geschorst totdat de minister beslissingen op de bezwaren tegen deze besluiten heeft genomen.
Spoedeisend belang
8. Indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. [1]
9. Verzoekster voert hierover aan dat zij als gevolg van de bestreden besluiten schade zal leiden van € 15.000,- ten aanzien van de in het inspectierapport genoemde negen werknemers. Dit betreft het loon dat volgens de minister nabetaald moet worden. Dat bedrag kan volgens verzoekster nog veel hoger worden als de inspecteurs een nieuwe steekproef onder andere werknemers van verzoekster uitvoeren. Bovendien zorgen de bestreden besluiten voor precedentwerking en zullen er tientallen, zo niet honderden andere werknemers op de stoep staan om nabetaling te vorderen, wat tot een schade van rond de miljoen euro kan leiden voor verzoekster. Volgens verzoekster is er helemaal geen sprake geweest van onderbetaling, maar zij moet nu zonder een voorafgaande rechterlijke toetsing wel een groot bedrag ophoesten, terwijl het vrijwel onmogelijk is om dit bedrag weer terug te krijgen van de werknemers of de minister als verzoekster in de beslissingen op de bezwaren van verzoekster in het gelijk wordt gesteld. Ten aanzien van de boete voert verzoekster verder nog aan dat verzoekster dit bedrag op zich wel kan betalen, desnoods door middel van een betalingsregeling, maar dat zij nog herstellende is van de coronaperiode en zoveel mogelijk liquiditeit in de onderneming wil houden. Voorts is er volgens verzoekster een spoedeisend belang gelegen in de commerciële en financiële schade als gevolg van de openbaarmaking van de inspectiegegevens.
10. Ten aanzien van het bestreden besluit I (het boete- en publicatiebesluit) overweegt de voorzieningenrechter dat alleen al vanwege het onomkeerbare karakter van de openbaarmaking van de inspectiegegevens er een spoedeisend belang is bij de beoordeling van het verzoek tegen dat besluit. De last onder dwangsom die met het bestreden besluit II is opgelegd, vloeit voort uit het bestreden besluit I, ziet op dezelfde overtredingen en is zodanig met het bestreden besluit II verweven, dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter ten aanzien van beide besluiten sprake is van een spoedeisend belang.
Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
11. Bij de vraag of de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening zal treffen, beoordeelt zij of de bezwaren van verzoekster tegen de bestreden besluiten een redelijke kans van slagen hebben.
12. Inhouding van huisvestingskosten op het minimumloon is op grond van artikel 13, tweede lid, van de Wml, gelezen in samenhang met artikel 7:631 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) en artikel 2a van het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag (Bml), slechts toegestaan als daar een schriftelijke huurovereenkomst tussen de werknemer en de verhuurder en een voorafgaande schriftelijke volmacht van de werknemer aan de werkgever aan ten grondslag liggen. Daarnaast geldt dat de ingehouden huisvestingskosten ten hoogste 25% van het minimumloon mogen bedragen en dat de verhuurder een toegelaten instelling moet zijn als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Woningwet of - kort gezegd - gecertificeerd is.
Is er sprake van een overtreding?
13. Verzoekster voert aan dat geen sprake is van een overtreding, nu zij de kosten voor huisvesting van de betreffende werknemers op grond van artikel 2a, eerste lid, van het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag (Bml) mocht inhouden. Verzoekster beschikt over een SNF-certificaat (gericht op de kwaliteit van huisvesting) om de huisvestingskosten gerechtvaardigd te mogen inhouden. Dit certificaat is volgens verzoekster een aantal maanden geschorst geweest, omdat in deze periode een aan verzoekster toegekend SNA-certificaat (gericht op goed werkgeverschap) was geschorst vanwege een openstaande corona belastingschuld. Dit had niets te maken met de kwaliteit van de huisvesting van de werknemers van verzoekster. Die was voor en na de schorsing hetzelfde.
14. Niet in geschil is dat verzoekster huisvestingskosten heeft ingehouden op het minimumloon van de in het inspectierapport genoemde werknemers. De voorzieningenrechter stelt gelet daarop vast dat verzoekster niet zozeer de feitelijke vaststelling van de onderbetaling betwist, maar de waardering van die feiten en de conclusie dat (dus) is onderbetaald.
15. Gelet op de inhoud van de overgelegde stukken en hetgeen besproken is op de zitting is de voorzieningenrechter van oordeel dat op voorhand niet zeker is dat de minister de feiten op juiste wijze heeft gewogen. Verzoekster heeft gesteld dat het SNF-certificaat is geschorst vanwege de schorsing van het SNA-certificaat en dat het laatstgenoemde certificaat geen enkel verband houdt met de (kwaliteit van) huisvesting van werknemers. Deze schorsing had volgens verzoekster een reden die niets te maken had met huisvesting, namelijk een corona belastingschuld. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat ten onrechte een koppeling wordt gemaakt tussen het SNA- en het SNF-certificaat. In reactie hierop heeft de minister in het verweerschrift verwezen naar de bestreden besluiten. Daarin staat slechts dat verzoekster in de periode van 9 mei 2024 tot en met 21 november 2024 niet beschikte over een SNF-certificaat. De voorzieningenrechter vindt deze toelichting gelet op wat verzoekster heeft aangevoerd vooralsnog onvoldoende. Dit betekent dat op dit moment niet met zekerheid kan worden gezegd dat de boete, dan wel de last onder dwangsom, die beide zijn gebaseerd op hetzelfde boeterapport van 18 december 2025, terecht zijn opgelegd.
De openbaarmaking van de inspectiegegevens
16. Verzoekster heeft in deze voorlopige voorzieningenprocedure verzocht om de openbaarmaking van de inspectiegegevens te schorsen. De minister heeft hierover aangevoerd dat het openbaar maken van de gegevens een verplichting is en geen bevoegdheid.
17. Het is de bedoeling van de wetgever dat inspectierapporten openbaar worden gemaakt. Openbaarmaking blijft alleen achterwege als dat in strijd is of zou kunnen komen met het doel van de wet in het kader waarvan de openbaarmaking plaatsvindt. Die doelen zijn: het bevorderen van naleving van de regelgeving, het inzicht geven aan het publiek in de wijze waarop dat toezicht en die uitvoering worden verricht en het inzicht geven in wat de resultaten van die verrichting zijn.
18. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraken van 2 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2089) en van 30 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1970) overwogen dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat de toetsing van een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter beperkt blijft tot de vraag of voor de vaststellingen van feitelijke aard in het rapport een voldoende feitelijke basis aanwezig is. De waardering van feiten en oordelen daarover toetst de bestuursrechter niet, evenmin als conclusies die op die waarderingen en oordelen zijn gebaseerd. Een belangenafweging is niet aan de orde, behalve als het gaat om persoonsgegevens die in het openbaarmakingsbesluit zijn vermeld.
19. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 24 december 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:6384) de toetsing door de bestuursrechter genuanceerd. De bestuursrechter kan ook kijken naar conclusies en oordelen die duidelijk niet kloppen met de feiten. Dat geldt bijvoorbeeld als een conclusie niet is gebaseerd op feiten die in het rapport staan, of als de conclusie, gezien de feiten, te ver gaat. Dit sluit aan bij de verwachting van de wetgever dat discussies over openbaarmaking vooral moeten gaan over de vraag of de informatie juist is en of openbaarmaking daarom plaats mag vinden.
20. Nu het standpunt van de minister dat verzoekster te weinig loon heeft betaald formeel gezien mogelijk juist is, maar niet op voorhand gezegd kan worden dat dit materieel gezien ook zo is, onbetwist is immers dat de huisvesting in orde was, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het openbaar maken van de inspectiegegevens in dit stadium van de procedure te verstrekkend is.
Conclusie en gevolgen
21. Op dit moment kan niet worden gezegd dat het bezwaar geen redelijke kans van slagen heeft. Er is daarom aanleiding om in beide zaken een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter zal de verzoeken toewijzen en de bestreden besluiten I en II schorsen tot twee weken nadat de minister beslist heeft op de bezwaren van verzoekster.
22. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, moet de minister het griffierecht in beide zaken aan verzoekster vergoeden.
22. Ook krijgt verzoekster een vergoeding van de gemaakte proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. Sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Bpb. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het boete- en openbaarmakingsbesluit (bestreden besluit I) en de last onder dwangsom (bestreden besluit II);
- bepaalt dat deze voorziening vervalt na 2 weken na de beslissing(en) op bezwaar tegen de beide besluiten;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van (twee maal) € 397,- (in beide zaken) aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.V. van Baaren, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: