ECLI:NL:RBROT:2026:8857

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/8021

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2026 in de zaak tussen

[eiseres], uit IJmuiden, eiseres

(gemachtigde: mr. H.C. Koetzier),

de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder

(gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland en mr. K.R. Boschma),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van [bedrag 1] die verweerder aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtreding van het Warenwetbesluit additieven, aroma’s en enzymen in levensmiddelen en artikel 5 van Pro Verordening (EG) 1333/2008. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat onvoldoende is komen vast te staan dat eiseres de haar verweten overtreding heeft begaan. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2.1.

Met het boetebesluit van 16 oktober 2020 heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van [bedrag 2].

2.2.

Met het bestreden besluit van 12 juli 2024 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Wel is het boetebesluit vanwege overschrijding van de redelijke termijn herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Verweerder heeft het boetebedrag in het bestreden besluit vastgesteld op [bedrag 1].

2.3.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.4.

Bij brieven van 28 augustus 2025 en 2 april 2026 heeft eiseres nadere stukken ingediend. Verweerder heeft daarop gereageerd met een aanvullend verweerschrift.

2.5.

De rechtbank heeft het beroep op 15 april 2026 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [persoon 1] en [persoon 2], bestuurders van eiseres, [persoon 3] en [persoon 4] (uit Duitsland), adviseurs van eiseres en [persoon 5], secretaris van de Visfederatie. Ook is verschenen F.G. Moretto, tolk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door [persoon 6] en [persoon 7], toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van het bestreden besluit

3.1.

Eiseres, een groothandel in visserijproducten, houdt zich bezig met de import en verwerking van vis en schaal- en weekdieren. Eiseres is daarmee aan te merken als een exploitant van een levensmiddelenbedrijf als bedoeld in artikel 3, onder 3, van Verordening (EG) 178/2002.

3.2.

Op 25 juni 2020 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd bij eiseres. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 8 juli 2020 (het rapport).

3.3.

Op 21 juli 2020 heeft verweerder een voornemen aan eiseres gestuurd om haar een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 29 september 2020 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.

3.4.

Bij het boetebesluit van 16 oktober 2020 heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete van [bedrag 2] opgelegd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de door eiseres in de handel gebrachte coquilles het additief E500 bevatten, terwijl het gebruik van dit levensmiddelenadditief niet aan Verordening (EG) 1333/2008 voldeed. Verweerder stelt zich op basis van de in het rapport opgenomen bevindingen van de toezichthouder op het standpunt dat de coquilles als onverwerkte producten zijn aan te merken omdat er geen sprake is van een verwerkingshandeling als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening (EG) 852/2004 en er evenmin sprake is van een ingrijpende wijziging in de oorspronkelijke staat van de coquilles als bedoeld in artikel 3, tweede lid, sub d, van Verordening (EG) 1333/2008. De coquilles vallen daarom in de categorie onverwerkte vis- en visserijproducten (categorie 09.1) als bedoeld in bijlage II bij Verordening (EG) 1333/2008. Nu het additief E500 niet is toegestaan in onverwerkte visproducten, heeft eiseres volgens verweerder gehandeld in strijd met artikel 5 van Pro Verordening (EG) 1333/2008 en is daarmee sprake van overtreding van artikel 2, tweede lid, van het Warenwetbesluit additieven, aroma’s en enzymen in levensmiddelen. Hiervoor heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.

3.5.

Met het bestreden besluit op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven, met dien verstande dat verweerder de boete heeft gematigd in verband met de overschrijding van de redelijke termijn en het boetebedrag heeft vastgesteld op [bedrag 1].

Standpunt eiseres

4. Eiseres voert aan dat haar ten onrechte een boete is opgelegd voor het toevoegen van het levensmiddelenadditief E500 aan coquilles. Daartoe betoogt zij, samengevat weergegeven, dat de coquilles als een verwerkt product moeten worden aangemerkt in de zin van categorie 9.2 van bijlage II bij Verordening (EG) 1333/2008 en dat de coquilles daarom het additief E500 mogen bevatten. De coquilles hebben een bewerking ondergaan als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 852/2004 en die bewerking heeft een ingrijpende wijziging veroorzaakt in de oorspronkelijke staat van de coquilles. Op basis van het door de toezichthouder verrichte organoleptisch onderzoek kan niet worden vastgesteld dat geen sprake is geweest van een ingrijpende wijziging. Volgens eiseres heeft verweerder de door haar toegepaste productiestappen onjuist geïnterpreteerd en niet onderkend dat door het productieproces een significante verandering optreedt in de eigenschappen van het levensmiddel. Eiseres heeft diverse rapporten overgelegd om haar standpunt te onderbouwen. Zo blijkt volgens eiseres uit een rapport van Smartfood dat sprake is van een toename van het volume, een minder taaie structuur, een verandering van smaak, geur en mondgevoel, en een wijziging van de eiwitstructuur. Ook is sprake van een wijziging van de chemische eigenschappen, de pH-waarde, het vochtgehalte en het gehalte aan zouten en van gewijzigde voedingswaarden ten opzichte van het oorspronkelijke product. Ook uit het organoleptisch onderzoek, uitgevoerd door SAM Sensory, blijkt volgens eiseres dat de verwerking ingrijpende wijzigingen in het oorspronkelijke product teweeg heeft gebracht.

Daarnaast wijs eiseres onder meer op het onderzoek uitgevoerd door Histalim, waaruit volgt dat de spiervezelstructuur van de coquilles wijzigt na de processtappen die eiseres toepast op de coquilles. In haar nadere onderbouwing heeft eiseres diverse andere rapporten overgelegd waaruit volgens haar blijkt dat de coquilles als gevolg van het door haar gevolgde productieproces een ingrijpende wijziging hebben ondergaan.

Beoordeling door de rechtbank

Feiten en toetsingskader

4.1.1.

Tussen partijen is niet in geschil dat het additief E500 aan de coquilles is toegevoegd. Ook is niet in geschil dat het additief E500 niet is toegestaan in onverwerkte vis- en visserijproducten^[1](categorie 9.1.2., onverwerkte schaal- en weekdieren, van bijlage II bij Verordening (EG) 1333/2008), maar wel in verwerkte vis en visserijproducten, inclusief schaal- en weekdieren (categorie 9.2 van bijlage II bij Verordening (EG) 1333/2008). Voor de beantwoording van de vraag of E500 is toegestaan in de coquilles van eiseres, moet dus worden vastgesteld in welke categorie de coquilles vallen.

4.1.2.

Omdat het hier gaat om een boete, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Verweerder moet daarom het bewijs leveren dat de coquilles onverwerkte visproducten zijn.

4.1.3.

Het bewijs van een overtreding kan worden aangenomen op basis van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarnemingen en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarnemingen waarderende elementen bevatten.^[2]

4.2.1.

Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening (EG) 1333/2008 bepaalt dat onder onverwerkt levensmiddel wordt verstaan: “een levensmiddel dat geen behandeling heeft ondergaan die een ingrijpende wijziging veroorzaakt in de oorspronkelijke staat van het levensmiddel, waarbij de volgende behandelingen worden geacht geen ingrijpende wijziging te veroorzaken: verdelen, breken, hakken, uitbenen, fijnhakken, villen, schillen, pellen, malen, snijden, schoonmaken, opmaken, diepvriezen, invriezen, koelen, doppen, verpakken en uitpakken.”

4.2.2.

Volgens de Richtsnoeren bij Verordening (EG) 1333/2008^[3]zijn de definities zoals opgenomen in Verordening (EG) 852/2004 en Verordening (EG) 853/2004 naar analogie relevant voor de uitleg van het begrip onverwerkte vis als bedoeld in Verordening (EG) 1333/2008.

4.2.3.

Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder n, van Verordening (EG) 852/2004 moet onder onverwerkte producten worden verstaan: “levensmiddelen die geen behandeling hebben ondergaan, met inbegrip van producten die zijn verdeeld, in partjes, plakken of stukken gesneden, uitgebeend, gehakt, van de huid ontdaan, gemalen, versneden, gereinigd, bijgesneden, gepeld, geplet, gekoeld, bevroren, diepgevroren of ontdooid”.
Onder verwerkte producten moet op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder o, van deze verordening worden verstaan: “levensmiddelen die zijn ontstaan door de verwerking van onverwerkte producten; deze producten kunnen ingrediënten bevatten die nodig zijn voor de vervaardiging ervan of om ze specifieke kenmerken te geven”.
Een verwerking is volgens artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van de verordening een: “handeling die het oorspronkelijke product ingrijpend wijzigt, onder meer door middel van verhitten, roken, zouten, rijpen, drogen, marineren, extraheren, of extruderen, of een combinatie van dergelijke behandelingen.”

4.3.

Eiseres onderwerpt de coquilles aan een productieproces. Ten aanzien van de details van dat proces heeft eiseres de rechtbank verzocht om deze niet via de uitspraak te openbaren, omdat het om bedrijfsgeheimen gaat. De rechtbank volstaat daarom met de meer algemene samenvatting dat het productieproces van eiseres in ieder geval het toevoegen van het additief E500, water, zout, kruiden en/of additieven bevat en dat de coquilles gedurende meerdere dagen worden ondergedompeld in een mengsel daarvan. De rechtbank benadrukt dat de onderhavige zaak gaat over de concrete partij coquilles die door verweerder is onderzocht, en niet in abstracto over de productiewijze van eiseres.

4.4.

Uit de hiervoor vermelde definities volgt dat onder een verwerkt product wordt verstaan een levensmiddel dat een handeling heeft ondergaan die het oorspronkelijke product ingrijpend wijzigt. Als uit het productieproces blijkt dat de behandeling die het product heeft ondergaan evident geen verwerking is in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening (EG) 852/2004, hoeft geen nader onderzoek plaats te vinden van het eindproduct en kan verweerder volstaan met die constatering.^[4]Dat is met name het geval als sprake is van levensmiddelen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder n, van Verordening (EG) 852/2004 die geen behandeling hebben ondergaan, of uitsluitend de handelingen genoemd in die bepaling of van de in artikel 3 van Pro Verordening (EG) 1333/2008 opgenomen behandelingen die worden geacht geen ingrijpende wijziging te veroorzaken. Daarentegen geldt voor de behandelingen die expliciet staan genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 852/2004 (zoals roken, zouten of marineren) dat niet met vrucht kan worden gezegd dat evident geen sprake is van verwerking. Gelet op de woorden “onder meer” is de opsomming in artikel 2, eerste lid aanhef en onder m, van Verordening 852/2004 niet limitatief, zodat het enkele feit dat een behandelingsmethode hier niet expliciet staat genoemd onvoldoende is voor de constatering dat evident geen sprake is van een verwerking. Als het op basis van het productieproces niet evident is dat geen sprake is van een verwerking, dient om vast te stellen of is voldaan aan de definitie van een verwerkt of van een onverwerkt visserijproduct, het eindproduct nader te worden onderzocht. Hierbij moet worden nagegaan of door het proces van verwerking het oorspronkelijk product ingrijpend is gewijzigd.

4.5.

De rechtbank stelt vast dat bij de onderhavige coquilles geen sprake is van (uitsluitend) de handelingen genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder n, van Verordening (EG) 852/2004^[5]en evenmin van (uitsluitend) de in artikel 3, tweede lid, onder d, van Verordening (EG) 1333/2008 opgenomen behandelingen die worden geacht geen ingrijpende wijziging te veroorzaken.^[6]Eiseres heeft beschreven dat haar productieproces onder meer de handelingen van marineren en zouten omvat. Dat de door eiseres beschreven behandelingen volgens verweerder niet gelijkgesteld kunnen worden met het klassieke marineren en zouten, maakt niet dat evident geen sprake is van een verwerking. Van verwerking is sprake wanneer één van deze genoemde behandelingen wordt toegepast, maar ook wanneer sprake is van een combinatie van behandelingen of van een behandeling die niet in deze lijst is opgenomen maar het oorspronkelijke product wel ingrijpend wijzigt. Nu dus niet op voorhand kan worden gezegd dat evident geen sprake is van een verwerkt product, diende verweerder te onderzoeken of de behandelingen van de coquilles hebben geleid tot een ingrijpende wijziging van het oorspronkelijke product.

4.6.

In dat verband heeft verweerder verwezen naar de in het rapport van bevindingen beschreven bevindingen van de toezichthouder. Blijkens dit rapport heeft de toezichthouder het eindproduct vergeleken met de ontdooide, nog onbehandelde coquilles. Daarbij heeft de toezichthouder vastgesteld dat beide producten er qua structuur vergelijkbaar uitzagen. Daarnaast zag en voelde hij dat het eindproduct wat steviger en dikker was door de wateropname van bijna 30% waardoor de coquilles ook wat minder taai (zachter en malser) kunnen zijn. Ook kan de smaak door uittreding van de melk iets gewijzigd zijn. Omdat geen (duidelijke) wijzigingen in de structuur van de coquilles zichtbaar waren, was op basis daarvan het oorspronkelijke product volgens de toezichthouder niet ingrijpend gewijzigd.

4.7.

Met betrekking tot de vraag of een dergelijk zintuigelijke vaststelling door de toezichthouder kan volstaan om vast te stellen dat de coquilles door het productieproces wel of niet een ingrijpende wijziging hebben ondergaan, stelt de rechtbank voorop dat het toepasselijke Unierecht niet een bepaalde onderzoeksmethode voorschrijft.^[7]De rechtbank is van oordeel dat een organoleptisch onderzoek onder omstandigheden voldoende kan zijn om vast te stellen of een product ingrijpend is gewijzigd. In dit geval heeft de toezichthouder, die tot het opmaken van het rapport bevoegd was, de coquilles gezien en bevoeld en zijn bevindingen neergelegd in het rapport. Nog daargelaten of verweerder in dit geval wel of niet in beginsel met het organoleptisch onderzoek heeft kunnen volstaan, mede gezien de constateringen van de toezichthouder dat de behandelde coquilles in een aantal opzichten waren veranderd ten opzichte van de onbehandelde coquilles, geldt dat er gelet op wat eiseres tegen de bevindingen in het rapport heeft ingebracht, hoe dan grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De rechtbank licht dit oordeel als volgt toe.

4.8.

Eiseres heeft de bevindingen van de toezichthouder, dat geen sprake is van een verwerkt product omdat de coquilles niet ingrijpend zijn gewijzigd, betwist. Zij heeft ter onderbouwing daarvan verwezen naar diverse (analyse)rapporten waaronder het rapport “Report on Japanese Scallops (Patinopecten Yessoensis)” van [persoon 4] van 26 augustus 2025. Dit rapport betreft een paraplustudie waarin ook de overige op verzoek van eiseres verrichte onderzoeken worden geanalyseerd. Aan de hand van deze onderzoeken beschrijft [persoon 4] een aantal substantiële wijzigingen die optreden bij de coquilles van eiseres als gevolg van haar behandelingsproces. Zo wordt erop gewezen dat histologisch onderzoek aantoont dat de spiervezelstructuur van de behandelde coquilles ingrijpend is gewijzigd. De oorspronkelijke spiervezelstructuur verdwijnt bijna volledig (80,3%) als gevolg van de behandeling. Als gevolg van deze wijziging in de spierweefselstructuur heeft een behandelde coquille volgens [persoon 4] een gewijzigd uiterlijk (onder andere lichter, minder bleekroze, meer helder van kleur) en is deze steviger. Ook wijzigt de pH-waarde van de verwerkte coquilles ingrijpend van licht zuur (ph 6,0) naar sterk basisch (ph 8,6). Daarnaast beschrijft [persoon 4] dat de samenstelling van de afzonderlijke aminozuren significant wijzigt als gevolg van de verwerking. Sommige aminozuren nemen substantieel toe, terwijl andere juist substantieel afnemen. Deze wijzigingen dragen bij aan de ingrijpende wijziging in aroma, textuur, smaak en mondgevoel. Daarbij daalt het gehalte aan vrije aminozuren met circa 20%, terwijl de samenstelling ervan ook significant verandert. Deze wijziging in aminozuren toont aan dat eiwitten gedeeltelijk denatureren, waardoor vrije aminozuren ontstaan, hetgeen bevestigt dat de eiwitstructuur wordt gewijzigd en de eiwitten wat functionaliteit betreft wijzigen en deels uiteenvallen als gevolg van de verwerking. De denaturatie van eiwitten en daarmee de wijziging van de eiwitstructuur wordt volgens [persoon 4] ook bevestigd door het ‘Differential Scanning Calorimetry’. Verder beschrijft [persoon 4] in zijn rapport dat de verwerking ingrijpende veranderingen veroorzaakt in de sensorische eigenschappen en dat deze leidt tot een gewichtstoename.

4.9.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres met de op haar verzoek uitgevoerde onderzoeken voldoende gemotiveerd betwist dat de coquilles niet ingrijpend zijn gewijzigd. De rapporten geven steun aan de conclusie dat de behandeling onder meer als gevolg heeft dat de spier(vezel)structuur wijzigt, de pH-waarde wijzigt van een neutrale naar een sterk alkalische (basische) waarde en ook het eiwitgehalte wijzigt. Deze wijzigingen lijken te resulteren in (ook) sensorisch waarneembare wijzigingen (groter, malser, andere kleur, andere smaak, ander mondgevoel). De rechtbank acht ook van belang dat de toezichthouder in het rapport heeft onderkend dat de coquilles na het productieproces steviger en dikker waren, dat deze zachter en malser konden zijn en dat de smaak iets gewijzigd kon zijn. Volgens verweerder kan het louter toevoegen van water, zout en additieven niet tot een verwerkt product leiden. Verweerder heeft in dit verband onder meer verwezen naar een e-mail van [persoon 8] van het “Directorate-General for Health and Food Safety” van de Europese Commissie van 11 april 2024. Hierin is onder meer vermeld: “We consider that a single change in taste, colour and/or odour as a result of the addition of water, herbs or additives cannot be considered as processing.” Dat het in dit geval gaat om een “single change in taste, colour and/or odour as a result of the addition of water, herbs or additives” is echter, gelet op de hiervoor genoemde veranderingen die de behandeling teweeg brengt, niet gebleken.

4.10.

Gelet op de aard en de onderbouwing van de betwisting door eiseres had het op de weg van verweerder gelegen om de rapporten voor te leggen aan een deskundige of om anderszins nader onderzoek te doen. Verweerder heeft de op verzoek van eiseres verrichte onderzoeken en de resultaten daarvan niet kenbaar voorgelegd aan een deskundige en heeft zelf ook geen nader onderzoek verricht. Wel heeft verweerder tijdens de bezwaarprocedure aan [persoon 9] van Wageningen University & Research ([persoon 9]) de vraag voorgelegd of bepaalde stappen, indien toegepast op coquilles, als verwerking aangemerkt zouden moeten worden. In zijn antwoord concludeert [persoon 9] dat het hydrateren van coquilles niet een behandeling is die als verwerking aangeduid zou moeten worden, waarmee het eindproduct na hydratatie ook niet als een verwerkt product aangeduid zou moeten worden. In zijn beknopte antwoord spreekt [persoon 9] echter in abstracto over de processen van extraheren en rijpen, zonder dat blijkt dat hij de betreffende partij of processen heeft onderzocht. Ook is niet duidelijk van welke informatie verweerder [persoon 9] heeft voorzien.

4.11.

Daaraan voegt de rechtbank toe dat verweerder in het bestreden besluit, in het verweer en ter zitting de bevindingen in de rapporten die door eiseres zijn overgelegd wel heeft besproken, maar dat de weerleggingen van verweerder de rechtbank niet hebben overtuigd. Verweerder nuanceert in zijn verweerschriften de door eiseres onderbouwde wijzigingen door te benadrukken dat de geconstateerde wijzigingen gelet op het productieproces verklaarbaar zijn, maar de omstandigheid dat bepaalde vastgestelde wijzigingen een logisch gevolg (kunnen) zijn van bepaalde behandelingen, sluit op zichzelf niet uit dat de geconstateerde wijzigingen ingrijpend kunnen zijn. Het standpunt van verweerder dat de wijzigingen zonder microscoop – met het blote oog – zichtbaar zouden moeten zijn, volgt de rechtbank niet. Dit volgt niet uit de regelgeving of de relevante rechtspraak. Integendeel, uit de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven volgt juist dat organoleptisch onderzoek slechts in sommige gevallen kan volstaan en dat nader onderzoek in andere gevallen nodig kan zijn.^[8]Bovendien zijn er in de onderhavige situatie wel degelijk zichtbare wijzigingen en zijn de coquilles volgens eiseres ook qua smaakbeleving en mondgevoel gewijzigd, hetgeen de toezichthouder in het rapport niet uitsluit. Daarnaast volgt de rechtbank het standpunt van verweerder niet dat een parallel getrokken moet worden met bevroren en diepgevroren koppotigen, die kennelijk als onverwerkte producten worden gezien terwijl zij een – volgens verweerder vergelijkbaar – proces van onderdompeling in een oplossing van zout, citraten en carbonaten gedurende enkele dagen hebben ondergaan. Dat voor deze bevroren en diepgevroren koppotigen als onverwerkte visproducten het toevoegen van E500 is toegestaan, als gevolg van een wijziging van Verordening (EG) 1333/2008 bij (EG) Verordening 2022/141, is niet in geschil. Uit Verordening 2022/141 volgt echter dat de wijziging heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een aanvraag voor de goedkeuring van het gebruik van natriumcarbonaten (E500) en kaliumcarbonaten (E501) bij onverwerkte koppotigen. Dat het bewerkingsproces is beoordeeld, dat is geconcludeerd dat dit niet tot een ingrijpende wijziging leidt en/of dit proces inderdaad vergelijkbaar is met het productieproces van eiseres, volgt hieruit niet. Aan deze parallel kan daarom niet het belang worden gehecht dat verweerder daaraan gehecht wenst te zien. Ook de analogie die verweerder trekt met de definitie van vleesbereidingen leidt niet noodzakelijk tot de conclusie dat sprake is van onverwerkte producten. Verweerder stelt in dit verband dat uit de definitie van vleesbereidingen in artikel 1.15, bijlage I, van (EG) Verordening 853/2004 volgt dat het enkel toevoegen van levensmiddelen, kruiderijen of additieven nog niet maakt dat sprake is van een verwerking. Daarbij miskent verweerder echter dat voor vleesproducten de categorie ‘vleesbereidingen’ bestaat (categorie 8.2), die zich tussen vers vlees (categorie 8.1) en vleesproducten (categorie 8.3) bevindt. Visserijproducten kennen geen vergelijkbare categorie en zijn ofwel verwerkt ofwel onverwerkt. Bij de onverwerkte schaal- en weekdieren van categorie 9.1.2 geeft het ‘Guidance document describing the food categories in Part E of Annex II to Regulation (EC) No 1333/2008 on Food Additives’ (versie July 2024) het volgende aan: “These products are untreated except for refrigeration, storage on ice, or freezing upon catching at sea or in lakes or other bodies of water in order to prevent decomposition and spoilage”. De rechtbank ziet in deze toelichting veeleer een aanwijzing dat het toevoegen van levensmiddelen, kruiderijen of additieven bij visserijproducten wél tot een verwerking kan leiden.

4.12.

Gelet op het voorgaande bestaat er, gezien de aard en de inhoud van de betwisting door eiseres, grond voor zodanige twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder, dat deze niet aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarmee is onvoldoende komen vast te staan dat eiseres de haar verweten overtreding heeft begaan.

5. Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiseres ten onrechte een boete heeft opgelegd wegens overtreding van artikel 5, van Verordening (EG) 1333/2008 en van artikel 2, tweede lid, van het Warenwetbesluit additieven, aroma’s en enzymen in levensmiddelen. Het betoog van eiseres slaagt.

Overschrijding van de redelijke termijn

6. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn is overschreden.

6.1.

Volgens vaste rechtspraak geldt bij bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan betrokkene de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging.

6.2.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen tot boeteoplegging op 21 juli 2020. Daarmee eindigde de redelijke termijn in beginsel op 20 juli 2022. In dit geval heeft eiseres op 25 november 2020 bezwaar gemaakt en vervolgens uitstel gevraagd voor het indienen van nader onderzoek, teneinde nader onderzoek mogelijk te maken. Op 28 februari 2023 zijn de gronden ingediend. Naar het oordeel van de rechtbank dient deze periode (2 jaar en 3 maanden) bij de redelijke termijn te worden opgeteld. Daarmee rekening houdende, verstreek de redelijke termijn op 20 oktober 2024.

6.3.

Normaal gesproken geldt in boetezaken dat overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een verlaging van de boete. Omdat in dit geval de boete geen stand kan houden, zal compensatie plaatsvinden in de vorm van een schadevergoeding zoals in niet-boetezaken gebruikelijk is, namelijk € 500,- per half jaar overschrijding. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim 20 maanden overschreden. Eiseres heeft dus recht op een schadevergoeding van € 2.000,-. In dit geval is de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. In de bestuurlijke fase is sprake van een overschrijding van ongeveer 9 maanden en in de rechterlijke fase is de overschrijding ongeveer 12 maanden. De rechtbank zal daarom de aan eiseres te vergoeden bedragen evenredig verdelen (9/21 deel door verweerder en 12/21 deel door de Staat der Nederlanden, de minister van Justitie en Veiligheid).

Conclusie en gevolgen

7. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het boetebesluit herroepen. Dat betekent dat eiseres de boete niet hoeft te betalen.

7.1.

Eiseres krijgt een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten worden voor door een derde verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 3.108,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 647,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,-. De rechtbank ziet geen aanleiding deze zaak als zwaar aan te merken, zodat de rechtbank uitgaat van wegingsfactor 1.

7.2.

Daarnaast heeft eiseres verzocht om vergoeding van de door haar ten behoeve van de bewijslevering gemaakte kosten voor het opstellen van de diverse rapporten en analyses. Dit bedrag heeft eiseres aan de hand van de in beroep overgelegde facturen vastgesteld op € 21.035,48.

7.3.

Volgens vaste rechtspraak komen de kosten van inschakeling van een deskundige voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van de deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag.^[9]

7.4.

Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht in samenhang gelezen met artikel 6 van Pro het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundige een forfaitair uurtarief van € 184,42.

7.5.

De rechtbank is van oordeel dat de inschakeling van de deskundigen in dit geval redelijk is. De kosten die eiseres heeft gemaakt voor het (laten) analyseren van haar coquilles komen dan ook voor vergoeding in aanmerking. Het totale bedrag van € 16.506,68 acht de rechtbank, gelet op het aantal analyses, niet onredelijk. Ten aanzien van de werkzaamheden van [persoon 4] overweegt de rechtbank dat niet expliciet is gemaakt hoeveel tijd [persoon 4] heeft besteed aan het opstellen van zijn adviezen. Gelet op de overgelegde factuur zou met het opstellen van het advies van [persoon 4] (€ 11.520 + € 1.060 = € 12.580 : 184,42 per uur) ongeveer 68 uur zijn gemoeid. Hoewel de rechtbank inziet dat de inbreng van [persoon 4] van belang is geweest, stelt de rechtbank vast dat zijn advies voornamelijk ziet op het samenvoegen van reeds opgestelde analyses en rapporten. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de inschakeling van de deskundige [persoon 4] voor een duur van 25 uur redelijk is.. Dit betekent dat de rechtbank een vergoeding voor de kosten van [persoon 4] ter hoogte van € 4.610,50 redelijk acht. Deze kosten heeft eiseres gedeeld met twee andere partijen, zodat eiseres van dit bedrag 1/3 vergoed zal krijgen (€ 1.536,83). Concluderend stelt de rechtbank de te vergoeden kosten van de ingeschakelde deskundigen vast op een bedrag van € 18.043,51 (€ 16.506,68 + € 1.536,83).

7.6.

De proceskosten die verweerder in beroep dient te betalen bedragen daarmee in totaal € 21.151,51.

7.7.

De rechtbank zal de minister daarnaast opdragen het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het boetebesluit van 16 oktober 2020;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 21.151,51 aan proceskosten aan eiseres;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- bepaalt dat verweerder een bedrag van € 857,14 aan schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn aan eiseres moet vergoeden;

- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de Minister van Justitie en Veiligheid) een bedrag van € 1.142,86 aan schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, voorzitter, en mr. S. Veling en

mr. M. de Rijke, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2026.

De voorzitter is verhinderd

deze uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Op grond van artikel 4, eerste lid, van
Vo (EG) 1333/2008mogen alleen levensmiddelen-additieven die in de communautaire lijst in bijlage II zijn opgenomen, als zodanig in de handel worden gebracht en in levensmiddelen gebruikt worden, mits zij voldoen aan de in de lijst gestelde voorwaarden.
Ingevolge artikel 5 mag Pro niemand een levensmiddelenadditief of een levensmiddel dat een dergelijk additief bevat, in de handel brengen, indien het gebruik van het levensmid-delenadditief niet aan deze verordening voldoet.
Op grond van artikel 15 mogen Pro levensmiddelenadditieven niet worden gebruikt in onverwerkte levensmiddelen, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald in bijlage II.

Artikel 3, van
Verordening (EG) 1333/2008bepaalt dat onder “onverwerkt levensmiddel wordt verstaan een levensmiddel dat geen behandeling heeft ondergaan die
een ingrijpende wijzigingveroorzaakt in de oorspronkelijke staat van het levensmiddel, waarbij de volgende behandelingen worden geacht geen ingrijpende wijziging te veroorzaken: verdelen, breken, hakken, uitbenen, fijnhakken, villen, schillen, pellen, malen, snijden, schoonmaken, opmaken, diepvriezen, invriezen, koelen, doppen, verpakken en uitpakken;”

Blijkens de
Richtsnoeren bij Verordening (EG) 1333/2008^[10]zijn de definities zoals opgenomen in Verordening (EG) 852/2004 en Verordening (EG) 853/2004 naar analogie relevant voor de uitleg van het begrip onverwerkte vis als bedoeld in Verordening (EG) 1333/2008.

Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder n, van
Verordening (EG) 852/2004moet onder onverwerkte producten worden verstaan levensmiddelen die geen behandeling hebben ondergaan, met inbegrip van producten die zijn verdeeld, in partjes, plakken of stukken gesneden, uitgebeend, gehakt, van de huid ontdaan, gemalen, versneden, gereinigd, bijgesneden, gepeld, geplet, gekoeld, bevroren, diepgevroren of ontdooid.
Onder verwerkte producten moet op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder, o van deze verordening worden verstaan levensmiddelen die zijn ontstaan door de verwerking van onverwerkte producten; deze producten kunnen ingrediënten bevatten die nodig zijn voor de vervaardiging ervan of om ze specifieke kenmerken te geven.
Een verwerking betreft volgens artikel 2, eerste lid, aanhef en onder, m van de verordening een handeling die het oorspronkelijke product ingrijpend wijzigt, onder meer door middel van verhitten, roken, zouten, rijpen, drogen, marineren, extraheren, of extruderen, of een combinatie van dergelijke behandelingen.

Bestuurlijke boete wegens toevoeging additief aan coquilles vernietigd wegens onvoldoende bewijs verwerking